Procedimento amministrativo

Il contributo ha come obiettivo quello di analizzare, in una prospettiva di analisi del linguaggio, e di comprensione semantica, i provvedimenti legislativi e amministrativi adottati dal Governo per far fronte all’emergenza sanitaria da Covid-19. Più in particolare, il contributo evidenzia le difficoltà linguistiche e, sovente, anche la scarsa comprensione dei testi normativi, o di loro singole disposizioni, frutto di una tecnica legislativa frammentaria e frettolosa. Da qui le difficoltà per gli interpreti, ed in specie per i soggetti chiamati ad applicare le medesime norme, di avere un quadro normativo stabile nel tempo, e tale da consentirne una applicazione ed implementazione agevole e tempestiva.

L’articolo ripercorre l’evoluzione della legislazione italiana relativa alle concessioni demaniali marittime: dal regime transitorio delle proroghe ex lege delle concessioni in essere, adottato sin dagli anni ’90 dal nostro legislatore, sino all’ultimo provvedimento di proroga, valevole sino al 2033, e tenendo conto anche delle prese di posizione in materia della Commissione europea. Si analizza poi la natura e le molteplici funzioni svolte delle concessioni demaniali marittime per usi turistico-ricreativi e, sulla scorta di tale indagine, si indica quali dovrebbero essere gli obiettivi ed i contenuti della emananda riforma organica del settore, finalizzata ad adeguare l’ordinamento interno alla disciplina europea della concorrenza. In particolare, si sottolinea la necessità che la predetta riforma preveda, oltre all’obbligo, per l’amministrazione pubblica, di assegnare le concessioni mediante gara, anche il diritto all’indennizzo dei gestori uscenti e si individuano, altresì, gli effetti pregiudizievoli che tale misura riparatoria dovrebbe ristorare per essere davvero equa, satisfattiva e conforme ai principi di derivazione eurounitaria. Si segnala, inoltre, l’esigenza di procedere ad una integrale revisione dei criteri per la determinazione dei canoni concessori, introducendo il principio di corrispettività, al fine di garantire un sistema effettivamente concorrenziale, efficiente ed economicamente sostenibile per lo Stato.

Sin dall’adozione della Carta dei diritti fondamentali, nel contesto dell’Unione europea la c.d. “buona amministrazione” è caratterizzata come un nuovo diritto fondamentale della persona: il diritto ad una buona amministrazione, così come scritto e dettagliato nell’articolo 41 della Carta. Quanto ai suoi specifici contenuti, vi è un’evidente corrispondenza con quanto previsto dall’articolo 97 della Costituzione italiana, rispetto all’esigenza di imparzialità e buon andamento della Pubblica Amministrazione. Si tratta di due principi la cui migliore espressione è rappresentata dalla legge 241 del 1990 sul procedimento amministrativo: ed è proprio in questa prospettiva che si evidenzia il ruolo fondamentale che possono svolgere, oggi, le moderne tecnologie dell’informazione e della comunicazione (TIC) nel contesto della pubblica amministrazione, anche e soprattutto nella prospettiva di potere svolgere un’adeguata e sollecita istruttoria del procedimento amministrativo.

L’autocertificazione è uno dei principali strumenti finalizzati alla semplificazione amministrativa e, in particolare, alla sburocratizzazione del rapporto tra Pubblica Amministrazione e cittadini, in quanto finalizzata alla riduzione degli oneri a carico dei cittadini. La materia, che negli anni è stata oggetto di numerose modifiche legislative, in Italia è stata, di recente, profondamente innovata dalle misure adottate a seguito della situazione di emergenza causata dal Coronavirus, che hanno esteso l’ambito di applicazione del principio anche ai rapporti tra privati. Nonostante i numerosi cambiamenti normativi, tuttavia, la potenziale semplificazione che dovrebbe derivare dall’autocertificazione è ancora fortemente limitata in Italia. Si vedrà quindi come l’autocertificazione – strumento nato per alleggerire l’onere burocratico sui cittadini – invece di rappresentare l’equilibrio tra garanzia, controllo e semplificazione, in alcuni casi abbia prodotto nuovi e pesanti oneri burocratici a danno dei privati, deviando totalmente dallo scopo per il quale l’istituto stesso sarebbe destinato.

Il contributo analizza alcune criticità nelle modalità di affidamento della realizzazione dei sistemi di prenotazione telematica dei vaccini anti covid-19. In particolare, si sottolinea come l’affidamento a società in house non si sia rivelato idoneo a consentire di far fronte alla situazione emergenziale, criticandosi altresì il mancato ricorso all’istituto del riuso. Il commento conclude suggerendo in che modo l’emergenza sanitaria in corso avrebbe invece potuto indurre a valorizzare contributi virtuosi da parte di operatori privati.

I campi nei quali l’Unione Europea opera tramite la cd. esecuzione diretta sono in costante aumento e le questioni concernenti le conseguenze dei vizi procedurali stanno acquisendo una rilevanza sempre maggiore. Dallo studio della giurisprudenza sembra emergere che vi sono ipotesi in cui a fronte di vizi nelle procedure amministrative i giudici tendano a dichiarare l’irrilevanza degli errori, o ritengano gli stessi passibili di correzione. Con il presente contributo si procederà ad una analisi della giurisprudenza europea avente ad oggetto la valutazione di irrilevanza ovvero la correzione delle violazioni delle norme procedimentali. Nelle valutazioni effettuate dalle Corti, esse tendono a valutare: se il provvedimento oggetto di impugnazione esiti allo svolgimento di attività vincolata o discrezionale e quale sia il suo contenuto sostanziale; quale sia il significato, “il peso”, della norma violata e quanto effettivamente grave sia la violazione fonte del vizio procedurale; se le conseguenze degli errori “rendano effettivamente giustizia” a tutti gli interessi coinvolti nella procedura amministrativa e, infine, quali ripercussioni possano produrre le proprie decisioni sugli errori procedurali sulle ulteriori e future, decisioni dell’amministrazione. La comparazione tra le soluzioni individuate dalla Corti europee e quelle previste in alcuni degli Stati membri mostra che gli organi giurisdizionali dell’UE non si ispirano ad un modello specifico, ma tendono a rifarsi a criteri simili a quelli adottati nei vari Paesi aderenti all’Unione.

Il D.L. n. 174/2012 ha ulteriormente dettagliato i controlli interni negli Enti locali previsti dal D.Lgs. n. 286/1999, prevedendo una fase preventiva e una successiva del controllo di regolarità amministrativa. In base all’articolo 147-bis TUEL, il controllo successivo è un controllo interno, effettuato a campione, sotto la direzione del Segretario comunale. Temporalmente, si colloca nella fase successiva alla formazione dell’atto e dev’essere assicurato secondo principi generali di revisione aziendale nonché secondo modalità definite nell’ambito dell’autonomia organizzativa dell’Ente. Gli atti interessati da questa tipologia di controllo sono: le determinazioni di impegno di spesa, gli atti d’accertamento dell’entrata, gli atti di liquidazione della spesa, i contratti e altri atti amministrativi. Il controllo esercitato sui singoli atti deve riguardare non solo la legittimità, ma anche l'economicità dell'operazione nel suo complesso: tuttavia, i principi di matrice contabile non integrano propriamente la finalità del controllo successivo di regolarità amministrativa, in quanto lo stesso risulta concentrato alla sola regolarità amministrativa e non anche contabile delle determinazioni, dei contratti e degli atti sottoposti a controllo. In base al comma 3 dell’articolo 147-bis, i risultati emersi dall’attività del controllo devono essere trasmessi periodicamente, a cura del Segretario comunale, a una serie di soggetti qualificati: agli organi di valutazione dei risultati dei dipendenti, come documenti utili per la valutazione, ai Revisori dei conti, al Consiglio comunale e ai i vari responsabili dei servizi, unitamente alle direttive cui conformarsi in caso di irregolarità, anomalie e criticità, con cui il Segretario propone ipotesi di soluzione. Il processo del controllo successivo potrebbe trarre vantaggio da una propria digital transformation, poiché ad oggi lo stesso si esplica attraverso un doppio binario cartaceo-digitale: si potrebbe, quindi, ipotizzare lo sviluppo di una piattaforma informatica ad hoc. I benefici che potrebbe apportare la digitalizzazione a tale processo sono molteplici: si potrebbe addivenire ad una dematerializzazione e progressiva digitalizzazione della procedura di controllo e inoltre le informazioni, afferenti tutte al medesimo Ente, riuscirebbero a integrarsi meglio, ottimizzando i dati già acquisiti, evitando duplicazioni nelle richieste documentali e consentendo una svolta green.

L’annullamento d’ufficio degli atti della P.A. concorre con la funzione giurisdizionale a garantire l’effet utile. Da qui la funzionalizzazione dell’autonomia procedurale al principio di effettività delle norme UE. Ciò, tuttavia, non può andare a detrimento del principio comunitario della certezza del diritto (e della tutela del legittimo affidamento). Donde, la necessità di risolvere il conflitto tra la certezza e la giustizia attraverso una sintesi dei contrapposti interessi tramite il principio di proporzionalità conformato al principio di legalità.

Il presente contributo esamina il decreto n. 1135 dell’8 giugno 2020, con cui il T.A.R. Campania, sez. V, ha accolto, in via cautelare, la richiesta di sospendere l’efficacia delle ordinanze del Sindaco di Napoli n. 248 del 29.05.2020 e n. 249 del 04.06.2020, le quali hanno determinato, da una parte, una disciplina derogatoria in riferimento agli orari degli esercizi di somministrazione, già sottoposti a regolamentazione regionale, e dall’altra un ampliamento in tema di concessioni per l’occupazione temporanea di suolo pubblico, che trovano invece disciplina nel vigente regolamento comunale “Dehors”.

L’art. 6 bis della legge n. 241/1990 disciplina il conflitto di interessi nell’esercizio del potere amministrativo; detta norma, tuttavia, non fornisce una definizione di conflitto di interessi “procedimentale” e non delimita la natura dell’interesse che impone al funzionario agente l’obbligo di astensione. Nel presente studio si analizzano gli orientamenti dottrinali e giurisprudenziali formatisi in ordine alla predetta nozione in esame e si tenta di individuare il campo di applicazione dell’istituto.