Organizzazione

Lo scritto considera le risposte che le pubbliche amministrazioni italiane sono capaci di dare agli eventi emergenziali. Dopo una prima parte, dedicata alla possibilità di definire la nozione giuridica di “emergenza”, l’analisi prosegue attraverso la considerazione critica delle organizzazioni amministrative della emergenza, e della loro costante sovrapposizione strutturale. Segue, successivamente, la ricognizione dei molteplici provvedimenti emanati dalle medesime organizzazioni, e le deroghe che tali provvedimenti possono contenere, rispetto alle norme ed ai principi dell’ordinamento giuridico. Le brevi considerazioni finali propongono alcune ipotesi di cambiamento e miglioramento.

Il 14 ottobre 2023, gli elettori australiani hanno votato al referendum sulla proposta di modificare la Costituzione riconoscendo esplicitamente gli Aborigeni e gli Isolani dello Stretto di Torres attraverso l'inserimento di una Voce al Parlamento ed al Governo. La maggioranza degli elettori di ogni Stato ha votato contro il cambiamento, così come la maggioranza degli elettori a livello nazionale. Pertanto, il referendum è fallito. Questo articolo spiega la proposta dal punto di vista del diritto pubblico e include brevi riflessioni sul dibattito pubblico che circonda il referendum.

L’assetto del pubblico impiego in Portogallo presenta una dimensione schizofrenica che è conseguenza di alcuni “traumi” della sua “infanzia difficile”, che condivide con tutti i paesi inseriti nella “famiglia” del modello amministrativo francese nel periodo dello Stato liberale (del XVIII e XIX secolo). Attualmente l’accesso al pubblico impiego è un contratto unificato per tutti i tipi di dipendenti pubblici, denominato "vincolo di impiego in funzioni pubbliche" (che crea un rapporto di lavoro privato/pubblico). Questo regime contrattuale mescola aspetti privatistici (i diritti e i doveri del lavoratore) e pubblicistiche (i doveri legati alla funzione, come quello di obbedienza), e introduce una dualità di giurisdizioni, in modo che può essere definito schizofrenico. Devono anche essere considerati due fenomeni nuovi, che si stanno verificando attualmente: l'aumento del numero di alti dirigenti ai vertici dell'Amministrazione Pubblica che sono alle dipendenze dirette della politica e la creazione di un nuovo tipo di "funzionari politici" (consulenti, assistenti), incardinati esclusivamente sulla “pubblica fiducia” dei membri del Governo (o delle autorità locali). Questi due nuovi sviluppi sono responsabili di un'altra situazione schizofrenica relativa alla Pubblica Amministrazione, che non funziona realmente né alla maniera francese né alla maniera americana.

Il presente contributo offre una rapida disamina della nuova figura del Responsabile Unico del Progetto introdotta dal nuovo Codice dei contratti pubblici adottato il 31 marzo 2023, enunciando le principali caratteristiche di questa figura centrale dell’intervento pubblico e mettendone in risalto gli elementi di novità rispetto alla precedente figura del Responsabile Unico del Procedimento di cui al d.lgs. 18 aprile 2016, cui si va a sostituire.

La storia della burocrazia italiana ha visto una fluttuazione tra opposti modelli ideologici di regolamentazione del pubblico impiego, con il passaggio da una mitologia all’altra. La mitologia tradizionale ruotava attorno a un modello puramente pubblico, enfatizzando l’aspetto politico della burocrazia e il suo collegamento con lo Stato. In tempi più recenti, è emersa una mitologia opposta, basata principalmente su un modello privato che evidenzia la dimensione economica della funzione pubblica, precedentemente trascurata, e il suo rapporto con il Mercato. Tuttavia, la teoria è sempre rimasta lontana dalla pratica e i miti dalla realtà. Mentre le mitologie fondatrici sperimentavano discontinuità, le disposizioni effettive spesso mostravano continuità. La prima parte di questo contributo si concentra sul mito, fornendo un breve resoconto del passaggio dal vecchio all’attuale modello ideale della funzione pubblica italiana, che ha subito una trasformazione costituzionale. La seconda parte esplora la realtà, esaminando come questo modello è stato implementato negli ultimi 30 anni.

Il Segretario generale è una figura che garantisce (anche) un controllo indipendente sull’attività degli enti locali. Pertanto, alla luce di questa sua funzione, oltre a quella di coordinamento e di sovraintendenza, non può avocare a sé atti gestori della dirigenza, se non in caso di inadempimento. Il TAR Calabria, con sentenza n. 1653/2022, ha dichiarato illegittima, per incompetenza relativa, l’aggiudicazione di un appalto disposta con provvedimento del Segretario, anziché del dirigente preposto.

Il contributo analizza come la c.d. “cultura del sospetto” ostacoli l’attività contrattuale della pubblica amministrazione. La “cultura del sospetto” consiste nella percezione che ogni procedura negoziale sia foriera di reati e/o di “cattiva amministrazione”. Gli effetti di questa c.d. “cultura del sospetto” consistono in immobilismo e inerzia, dal momento che inibiscono il pieno ricorso ad azioni discrezionali ed efficienti, facendo sì che i funzionari evitino scelte rischiose, in termini di responsabilità penale, civile ed erariale. In tale contesto il tema della centralizzazione della committenza può acquisire un rilievo decisivo. Questo perché l’attribuzione ad un unico soggetto della competenza ad acquistare beni e servizi sul mercato, oltre a conseguire positive “economie di scala”, è in grado di accrescere le professionalità dei funzionari, che operano all’interno della centrale di committenza, e favorire la trasparenza delle procedure di gara. Il contributo si sofferma altresì su un’analisi critica dell’odierna disciplina normativa, nazionale ed europea, in tema di centrali di committenza e a vagliarne e proporre necessarie riforme e miglioramenti.

Boris Johnson è giunto al potere come primo ministro del Regno Unito con una maggioranza inattaccabile di ottanta membri del parlamento (MPs), dopo le elezioni generali del dicembre 2019. L'uomo che doveva “get Brexit done” sembrava in completo controllo del suo partito, della Camera dei Comuni, del suo Paese. Uno dei primi ministri più controversi della nostra storia, Johnson, è stato lanciato da un caso mediatico all'altro. Il suo governo ha messo in luce le debolezze della contemporanea costituzione britannica e come tali debolezze possano essere “esposte” da un politico determinato a non essere vincolato dai vincoli convenzionali sul suo ufficio. Il paper traccia, dunque, il percorso verso la caduta di Johnson e le sue dimissioni, e suggerisce quali aree della Governance del primo ministro debbano essere attenzionate dal nuovo primo ministro del Regno Unito.

Ormai da tempo la pubblica amministrazione è considerata come un ostacolo allo sviluppo economico per via dell’alto grado di complessità, formalismo e inefficienza della sua attività. Ritenendo di poter fare a meno di un’amministrazione inefficiente, si assiste a un’espansione dell’amministrazione per legge. Per fare fronte a questo fenomeno si sono susseguite diverse riforme volte alla c.d. “sburocratizzazione”. La semplificazione amministrativa, però, non può essere concepita come semplice riduzione di una complessità, che in effetti rispecchia quella della realtà amministrata. In questo senso, la disciplina delle Zone Economiche Speciali offre un’interessante occasione per riflettere sui diversi tipi di semplificazione amministrativa prospettabili. Essa, infatti, consente da un lato di isolare alcune mutazioni subite da tradizionali istituti, come la conferenza dei servizi; dall’altro, invece, consente di definire la tensione tra l’istanza decisionista e quella “cognitiva”. È proprio quest’ultima, infatti, a consentire di valorizzare la necessità di un recupero della capacità tecnica dell’amministrazione, che potrebbe aiutare a individuare fecondi percorsi di riforme amministrative. La sola semplificazione, infatti, non è una soluzione sufficiente a risolvere la crisi dell’amministrazione pubblica e il PNRR sembra partire proprio da questa considerazione, promuovendo percorsi di selezione delle migliori competenze e qualificazione delle persone, attraverso una rivisitazione del pubblico concorso ed una valorizzazione del merito nella Pubblica Amministrazione.

Il Codice Civile Italiano si è caratterizzato, sino dal testo originario del 1865, ed anche nel testo normativo emanato nel 1942, e tuttora vigente, per una durata e resistenza nel tempo: lo scritto analizza in primo luogo le ragioni che stanno a fondamento di questa permanenza temporale. Alla stessa maniera, e sempre lungo il corso del tempo, si sono evidenziati forti legami tra le norme contenute nel Codice Civile, e la loro applicazione nei confronti delle pubbliche amministrazioni: anche questi legami sono trattati nello scritto, sia con riguardo a specifici ambiti di organizzazione delle amministrazioni pubbliche, sia in merito ai principi generali, di matrice civilistica, che trovano odierna applicazione all’interno della attività amministrativa.