Contratti pubblici

Dopo un’analisi della codificazione, da parte del d.lgs. 36/2023, dei nuovi principi in materia di appalti pubblici e della loro gerarchia, l’Autore si sofferma sul rapporto tra principio di buona fede e responsabilità della pubblica amministrazione, per studiare gli effetti giuridici che il primo esercita sulla seconda. In particolare, l’autore afferma che l’art. 5 c. 2 del nuovo Codice prosegue il processo di "civilizzazione” del diritto amministrativo, ampliando l’ambito di risarcibilità delle situazioni giuridiche coinvolte nelle procedure di gara. Tale processo, però, rischia di incontrare un ostacolo nel successivo c. 3, il quale qualifica come «colpevole» l’affidamento ingeneratosi a fronte di una illegittimità «agevolmente rilevabile».

Il presente contributo offre una rapida disamina della nuova figura del Responsabile Unico del Progetto introdotta dal nuovo Codice dei contratti pubblici adottato il 31 marzo 2023, enunciando le principali caratteristiche di questa figura centrale dell’intervento pubblico e mettendone in risalto gli elementi di novità rispetto alla precedente figura del Responsabile Unico del Procedimento di cui al d.lgs. 18 aprile 2016, cui si va a sostituire.

Il presente contributo esamina il principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale nei rapporti di durata tra diritto pubblico e diritto privato, con particolare attenzione ai contratti di appalto e di concessione. Lo scritto, pertanto, si pone l’obbiettivo di indagare le questioni relative alle sopravvenienze e alla rinegoziazione dei contratti, esaminando le clausole di revisione prezzi e le modifiche contrattuali previste dal decreto legislativo n.36/2023.

In Germania il pubblico impiego si divide in due sistemi, molto diversi in linea di principio, ma non così dissimili nella pratica: la sua architettura a due livelli consta dei funzionari (Beamte) e dei pubblici dipendenti (Tarifbeschäftigte). In larga misura, le posizioni più elevate sono detenute da pubblici funzionari. Il loro status giuridico è definito da una serie di leggi approvate a livello federale e dei Länder. In questo processo, i legislatori hanno dovuto conformarsi ai vincoli imposti dalle disposizioni costituzionale che impongono il rispetto di principi tradizionali. Ciononostante, sono in corso sviluppi e discussioni al riguardo.

Il contributo sottolinea come i contratti pubblici siano una variabile determinante per il futuro dell’amministrazione ma al tempo stesso rappresentino un grande sfida, per la complessità della materia e la difficoltà nel disciplinarla in modo semplice ma al tempo stesso efficace. Il testo si sofferma sui molti interessi che l’amministrazione deve considerare nell’affidamento degli appalti e su come il nuovo codice abbia cercato di coniugare una disciplina più snella con il perseguimento degli obiettivi di legalità e trasparenza. La difficoltà di semplificare è testimoniata dall’esperienza dell’ordinamento inglese, che sta adottando una riforma della disciplina dei contratti pubblici che presenta molti aspetti comuni alla normativa europea e continentale.

L’articolo analizza l’evoluzione del ruolo politico del pubblico impiego in Polonia mediante un’analisi dei suoi tratti caratteristici, come individuati dalla dottrina europea. Lo scritto illustra una prima comprensiva, e già matura, legge sul pubblico impiego, risalente al 1922, a cui si sono poi richiamate tutte le successive normative democratiche, talvolta con spirito polemico. La seconda parte mostra innanzitutto la dissoluzione, a partire dal 1950, di un pubblico impiego altamente professionale, combinata all’introduzione coatta di modelli di stampo russo, con una nomenclatura di partito attiva in un’amministrazione mal pagata, esecutrice di decisioni adottate nel mondo parallelo del mastodontico apparato partitico. La ricostituzione del pubblico impiego non ha potuto aver luogo fino a dopo il 1989 ed è stata portata avanti sotto la forte influenza della dottrina e della prassi francese, incluso il tentativo di creare un apposito istituto di formazione, la Scuola Nazionale della Pubblica Amministrazione. La conclusione dimostra che la normativa attualmente in vigore – che richiede una riforma – abbassa gli standard occupazionali nel pubblico impiego, deflette dal principio dell’accesso aperto e competitivo ai ruoli apicali della pubblica amministrazione e mina il principio di neutralità.

Il presente contributo analizza il nuovo testo del Codice dei contratti pubblici con riferimento al principio dello sviluppo sostenibile e alla tutela dell’ambiente, che non risultano espressamente indicati dalle disposizioni dedicate ai principi. L’esame delle disposizioni del nuovo Codice costituisce occasione per ricostruire, sul piano interpretativo, il ruolo attribuito, dal legislatore nazionale e da quello europeo, alle stazioni appaltanti nell’utilizzo degli acquisti pubblici per il perseguimento di obiettivi orizzontali, come quello della sostenibilità ambientale e della neutralità climatica. L’approccio seguito nel nuovo Codice risulta in linea di continuità con quello precedente, di tipo mandatory-rigido. Ciò non toglie che, tenuto conto del principio della fiducia, possano essere adottati correttivi di tipo “funzionale”, volti ad assicurare l’effettiva finalizzazione degli acquisti pubblici al conseguimento di benefici per la collettività che minimizzano i danni all’ambiente e favoriscono l’innovazione.

Le opere pubbliche costituiscono uno degli oggetti principali e più qualificati della ordinaria disciplina urbanistica ed edilizia, cionondimeno ne sono generalmente sottratte. È a partire dagli anni Settanta del secolo scorso che vengono via via introdotte leggi di settore che attribuiscono ai procedimenti di localizzazione e realizzazione di differenti tipologie di opere pubbliche l’effetto di derogare sia alle previsioni del piano regolatore generale, evitando la procedura ordinaria di variante al piano, sia alla disciplina generale sui titoli abilitativi. Nella stessa direzione si sono mossi i decreti legge n. 77/2021 e n. 36/2022 con riferimento alle opere, agli impianti e alle infrastrutture necessari alla realizzazione di obiettivi strategici dell’Unione europea per la transizione ecologica e energetica del Paese compresi nel Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e nel Piano nazionale integrato per l’energia e il clima (PNIEC). Lo scritto spiega le cause di questa sostanziale “depianificazione” delle opere pubbliche e analizza soprattutto i regimi speciali individuati dal testo unico dell’edilizia.

Il contributo analizza come la c.d. “cultura del sospetto” ostacoli l’attività contrattuale della pubblica amministrazione. La “cultura del sospetto” consiste nella percezione che ogni procedura negoziale sia foriera di reati e/o di “cattiva amministrazione”. Gli effetti di questa c.d. “cultura del sospetto” consistono in immobilismo e inerzia, dal momento che inibiscono il pieno ricorso ad azioni discrezionali ed efficienti, facendo sì che i funzionari evitino scelte rischiose, in termini di responsabilità penale, civile ed erariale. In tale contesto il tema della centralizzazione della committenza può acquisire un rilievo decisivo. Questo perché l’attribuzione ad un unico soggetto della competenza ad acquistare beni e servizi sul mercato, oltre a conseguire positive “economie di scala”, è in grado di accrescere le professionalità dei funzionari, che operano all’interno della centrale di committenza, e favorire la trasparenza delle procedure di gara. Il contributo si sofferma altresì su un’analisi critica dell’odierna disciplina normativa, nazionale ed europea, in tema di centrali di committenza e a vagliarne e proporre necessarie riforme e miglioramenti.

Le sfide che discendono dal complesso sistema di riforme messo in campo dall’Italia come risposta alla pandemia portano a chiedersi quale sia l’attuale ruolo svolto dall’Autorità nazionale anticorruzione (ANAC) nel contesto dei contratti pubblici, soprattutto alla luce delle disposizioni del PNRR, della disciplina contenuta nel Codice dei contratti pubblici e della legge delega n. 78/2022 che ne prevede una revisione ancora in atto. Lo scritto si propone di riflettere su questo interrogativo, evidenziando criticità e prospettive evolutive delle competenze dell’ANAC al tempo dell’innovazione, con particolare riferimento alla qualificazione delle stazioni appaltanti.