Amministrazione digitale

Le amministrazioni pubbliche sono immerse in una grande rivoluzione tecnologica che sta suscitando molti interrogativi interessanti e intensi dibattiti tra i professionisti del diritto; quelli legati all’uso dell’intelligenza artificiale sono senz’altro tra i più appassionanti e controversi. Tuttavia, le questioni legate all’uso dell’IA da parte delle amministrazioni vanno analizzate nel contesto della trasformazione generale che vive il settore pubblico, la cosiddetta “governance pubblica”, con tutto ciò che questo comporta: in sintesi, si sta delineando un nuovo rapporto tra cittadini e autorità pubbliche, che segna un preciso panorama in cui l’odierna Amministrazione deve agire. Guardando all’essenza stessa del diritto amministrativo come imperniata su un eterno dualismo, il presente scritto studia l’uso dell’intelligenza artificiale nel settore pubblico, alla ricerca di un giusto punto di equilibrio tra efficienza e garanzie.

Si tratta dell’intervento introduttivo alla Tavola rotonda nel quale si delineano alcuni degli aspetti che hanno caratterizzato il percorso di perfezionamento compiuto dalla giustizia amministrativa nella prospettiva di affrontare una nuova sfida: quella di continuare ad assicurare un rapporto equilibrato tra interessi privati e pubblici pur in presenza, da una parte, di trasformazioni ampie e significative e, dall’altra, di strumenti giustiziali che si stanno evolvendo verso forme ibride e diverse dai modelli originari.

L’articolo presenta e rappresenta l’ordine giuridico del digitale, inquadrandolo nella dimensione costituzionale. Quindi, principalmente ma non esclusivamente, i nuovi diritti di libertà che si sono venuti a formare con l’avvento della tecnologia, soprattutto delle piattaforme digitali. Si dubita dell’efficacia di un intervento regolatorio del sistema digitale, come sta facendo la UE con i suoi regolamenti lunghi, complessi, la cui finalità non sembra essere quella promozionale ma sanzionatoria. Nell’articolo vengono evidenziate le luci più che le ombre di un ordine giuridico digitale, sebbene vi siano alcuni problemi riferiti al mercato del digitale, dove le poche grandi aziende esercitano una posizione dominante che limitano il fenomeno concorrenziale. Ulteriori riflessioni sono dedicate al tema della democrazia nell’internet e alle disfunzioni derivanti dalla disinformazione.

La legislazione spagnola sulla decisione automatizzata è tra le più avanzate a livello globale. Entrata in vigore nel 2007, essa è stata recepita nella vigente legge sul procedimento amministrativo del 2015. Attualmente, più di un terzo del settore pubblico spagnolo ricorre a tali sistemi. Permangono alcuni problemi di conformità al diritto amministrativo generale, come ad esempio rispetto al diritto ad una corretta applicazione, al diritto di presentare memorie sul preavviso di rigetto, o alla motivazione di decisioni automatizzate o alla trasparenza della programmazione. Nonostante vi siano state centinaia di decisioni automatizzate, il contenzioso in questa materia si è rivelato meramente episodico. Il contributo esamina i requisiti formulati dalla legge Spagnola per consentire l’adozione di sistemi decisionali automatizzati da parte dell’amministrazione pubblica: l’approvazione preventiva ed espressa, il controllo esterno del sistema, la firma elettronica della decisione, ecc.; e gli aspetti critici tuttora presenti.

La digitalizzazione dell'amministrazione svedese è stata per decenni al centro dell'attenzione del Governo e del legislatore, con l'esplicito obiettivo di essere il «migliore al mondo» nell'utilizzare le possibilità offerte dalla stessa. Le autorità pubbliche svedesi sono state le prime ad adottare ed utilizzare procedure decisionali automatizzate, sin dal 1970. Gli effetti su due ambiti centrali per il diritto costituzionale e amministrativo svedese sono qui affrontati: il diritto amministrativo generale, con particolare attenzione al processo decisionale amministrativo, e le regole di trasparenza ed accesso ai documenti. Le risposte normative nei due settori differiscono. Mentre le preoccupazioni relative agli effetti negativi della digitalizzazione sull'accesso ai documenti hanno spinto il legislatore svedese a includere le registrazioni digitali tra i documenti che rientrano nel diritto di accesso già negli anni '70, il diritto amministrativo generale è stato adattato in misura molto limitata. Nel corso degli anni il governo ha commissionato diverse indagini governative sulle sfide tecniche, sociali e legali della digitalizzazione dell'amministrazione, ma le principali conclusioni in merito all'idoneità del processo decisionale automatizzato sono state lasciate all'amministrazione e ai tribunali e se ne possono individuare due ragioni. In primo luogo, l'obiettivo da lungo tempo perseguito è che le norme procedurali amministrative siano neutrali dal punto di vista tecnologico, per non diventare obsolete in futuro. In secondo luogo, le autorità amministrative detengono una posizione forte e parzialmente indipendente nel contesto costituzionale svedese, unita a una tradizione di pragmatismo. Si fa quindi affidamento sul fatto che le autorità amministrative eseguano il loro processo decisionale in conformità con la legge, sia che le procedure vengono eseguite manualmente, sia digitalmente o con mezzi automatizzati. Sicché i tribunali svedesi si sono finora astenuti dall'intervenire. Tuttavia, è chiaro che il panorama del diritto amministrativo svedese per quel che concerne il processo decisionale automatizzato contiene diverse e centrali lacune, che dovrebbero venire colmate al fine di salvaguardare il principio di buona amministrazione e lo Stato di diritto.

Nonostante l’immagine di una sviluppata e-governance, gli avanzati sistemi di decisione automatizzata non sono stati impiegati estensivamente dall’amministrazione pubblica estone e non esiste un quadro legale generale che li disciplini. La bozza di riforma della Legge sul Procedimento amministrativo, presentata al Parlamento nel 2022 è caratterizzata da un approccio al tema alquanto reticente e limita significativamente l’automazione di decisioni discrezionali e, in particolare, l’uso degli algoritmi di c.d. auto-apprendimento. Il fatto di applicare i principi procedurali inerenti allo Stato di diritto, come il diritto ad essere ascoltati e a ricevere un atto motivato, non sarebbe di per sé idoneo a scoraggiare l’adozione di decisioni amministrative automatizzate. Ad ogni modo, per le decisioni discrezionali automatizzate ove opportuno, è stata avanzata una proposta per quei casi tipici che potrebbero essere risolti in un modo completamente automatizzato attraverso algoritmi predefiniti in base a linee guida interne. Questa soluzione non è ovviamente universale, ma potrebbe garantire un certo grado di innovazione, sempre che siano previste determinate garanzie procedurali e organizzative. Tra queste vi sono, senz’altro, la completa separazione tra l’algoritmo e la sua gestione, nonché la pubblicazione delle linee guida. Un modello ottimale di “public accountability” deve infatti incoraggiare gli organi pubblici ad adottare le dovute precazioni quando impiegano algoritmi.

Questo contributo analizza il quadro giuridico tedesco con riguardo ai sistemi decisionali automatizzati. La pubblica amministrazione in Germania utilizza sistemi decisionali automatizzati principalmente per adottare atti amministrativi parzialmente o completamente automatizzati. Di conseguenza, l’analisi si concentra sugli atti amministrativi automatizzati; tuttavia, si discute anche della prima regolamentazione completa in materia di Intelligenza Artificiale emanata da un “Bundesland” tedesco. Il contributo esamina l’argomento da tre diverse prospettive: il quadro legislativo tedesco, la giurisprudenza e il diritto non vincolante in materia di sistemi decisionali automatizzati.

Nel 2025 il segreto d'ufficio austriaco, sancito dall'articolo 20, comma 3, della Costituzione federale (B-VG) e quindi di rango costituzionale, celebrerà il suo centenario. Dal 1987, affiancato dall'obbligo di informazione di cui all'articolo 20, comma 4, B-VG, garantisce la tutela delle informazioni acquisite dalla Pubblica amministrazione nella comunicazione con i cittadini. Nell'ottica di un'amministrazione trasparente, dall’inizio del millennio sono stati compiuti diversi tentativi per sostituire il segreto d'ufficio con la libertà d'informazione, al fine di realizzare uno “Stato trasparente”. Tuttavia, nonostante l'elevato grado di digitalizzazione dell'amministrazione austriaca, la strada per raggiungere questo obiettivo è ancora lunga.

Il processo decisionale automatizzato è stato oggetto di discussione nel diritto amministrativo austriaco per oltre 40 anni. L’attenzione si è concentrata sempre sull’atto amministrativo (nel senso di una decisione individuale formale) e sul relativo procedimento. In questo ambito esistono principi consolidati, anche se le nuove tecnologie sollevano nuove questioni. Al di là dell’ambito della decisione amministrativa, su cui si è concentrata la maggior parte degli studi, per il resto si naviga ancora molto nel buio.

Il contributo ha l'obiettivo di analizzare i sistemi di automazione decisionale attualmente utilizzati dalle Pubbliche amministrazioni in Italia. Dopo un’analisi della relativa cornice normativa, i sistemi vengono classificati e illustrati e in particolare ci si sofferma sul caso del c.d. algoritmo della "buona scuola". Le conclusioni si soffermano sul perché dello scarso ricorso a questi strumenti nel panorama italiano, anche in ragione di una digitalizzazione lenta e non uniforme del settore pubblico.