1. Il caso del Comune di Nogarole Vicentino: rilevanza della questione oggetto di studio per la funzionalità dell’ente

«Con cattive leggi e buoni funzionari si può pur sempre governare. Ma con cattivi funzionari le buone leggi non servono a niente»^[1].

La metodologia seguita ai fini della redazione del presente contributo è di tipo induttivo^[2]. Invero, attraverso un’analisi in loco delle funzioni e dei servizi resi dal Comune di Nogarole Vicentino – anche in ottica passata e prospettica – si è cercato di comprendere quali fossero i concreti aspetti di maggiore problematicità meritevoli di approfondimento. Tale impostazione è peraltro parsa la più conferente rispetto alle funzioni del Segretario comunale, al quale è attribuito un ruolo microstrutturale imprescindibile nel garantire la sana gestione dell’ente, divenuta un interesse pubblico costituzionale^[3].

Si rileva, a tal proposito, come il panorama delle amministrazioni locali non sia affatto uniforme. Proprio per tale ragione, in questa sorta di “laboratori dell’innovazione”, quali sono gli enti locali, i Segretari comunali devono riuscire ad analizzare il concreto contesto di riferimento al fine di proporsi quali leader del cambiamento. Questo contributo è quindi frutto di uno studio il quale ha preso le mosse dall’osservazione interna della struttura e dell’organizzazione del Comune di Nogarole per giungere alla prospettazione della normativa rilevante e dei suoi profili teorico-pratici, soprattutto al fine di comprendere come meglio risolvere le principali questioni operative riscontrate^[4].

La ricerca si è quindi focalizzata sull’aspetto rilevato come più critico nel predetto Comune, onde comprendere con quali mezzi e modalità un Segretario comunale potrebbe intervenire nelle sue funzioni di assistenza giuridico-amministrativa nei confronti degli organi dell’ente. Il tema della valorizzazione/gestione del personale è apparso quindi centrale^[5], in tanto in quanto la cronica mancanza di risorse, tipica peraltro della maggior parte delle municipalità italiane, può tradursi in una effettiva difficoltà nell’erogazione dei servizi al cittadino. Rispetto a tale atavica (ma sempre attuale!) questione si è ritenuto che non sia individuabile un’unica “soluzione praticabile e risolutiva” ma più istituti – i quali verranno descritti nei successivi paragrafi – che, se resi operativi, potrebbero contribuire ad un significativo miglioramento dello stato dell’arte.

Venendo alla concreta realtà del Comune di Nogarole Vicentino, questo ha sei dipendenti di ruolo, taluni a tempo pieno, altri part-time. A livello organizzativo quindi, secondo quanto è stato possibile osservare, vi sono alcuni settori – in particolare, l’anagrafe e lo stato civile – in cui vi è un solo dipendente che presta servizio. Ciò comporta, inevitabilmente, che, ove questi sia assente, colleghi di altri settori sono costretti ad una “rotazione” in supplenza, senza tuttavia avere le medesime competenze del sostituito. Tale situazione di straordinarietà ha altresì delle ripercussioni sulle possibilità di formazione dei dipendenti, poiché l’aggravio dei carichi di lavoro impedisce loro di acquisire quelle nozioni che appaiono sempre più fondamentali per lavorare in una PA (da quelle legate alle nuove tecnologie, ai costanti mutamenti normativi). Ma, ancora, le descritte criticità possono impattare sul livello quantitativo e qualitativo dei servizi resi al cittadino, essendoci maggiore possibilità di errore per mancanza di settorialità e specializzazione di chi opera. Tutto ciò ad evidenziare come vi sia una stretta correlazione tra le risorse umane di un ente e la funzionalità di questo stesso, al pari di quanto si potrebbe traslare su un modello aziendale. Tuttavia, se nel contesto di impresa da un input si ricava un output, per il Comune viene in rilievo la garanzia di prestazioni fondamentali per il cittadino.

Il Comune di Nogarole Vicentino ha due ulteriori peculiarità in materia che meritano di essere evidenziate. Quanto alla prima, alcuni dipendenti riportano di godere di diverse ferie arretrate, con marcata difficoltà di smaltimento delle stesse. Una funzionaria dell’ufficio tecnico ha addirittura ben 180 giorni di festività maturate ma non fruite, a causa di esigenze di servizio; un trend di questo genere potrebbe rendere non effettivo lo stesso diritto – costituzionalmente garantito – alle ferie, utile al recupero psico fisico del dipendente. Quanto alla seconda, sussistendone i presupposti previsti dalla legge (ovvero previsione regolamentare e apposita deliberazione di giunta in un ente con popolazione inferiore ai 5000 abitanti), il Comune ha applicato, per diversi anni, l’art. 53, comma 23, della l. n. 388/2000, attribuendo al Sindaco il potere di svolgere atti di natura gestionale dell’ufficio tecnico. In relazione ai risvolti pratici, si rileva che tale soluzione appariva l’unica praticabile alla luce dell’assenza di idonee professionalità interne. Tuttavia, giova rammentare come la mancata separazione funzionale tra attività politica e attività di gestione è sempre un’eccezione alla regola fissata dall’art. 107 TUEL, la quale può comportare una confusione di ruoli e di responsabilità nell’azione amministrativa.

Da ultimo – come emerge dall’apposita sezione di amministrazione trasparente – si evidenzia che nell’ultimo quinquennio il Comune di Nogarole Vicentino non si è avvalso di alcun collaboratore e consulente esterno^[6]. A riprova della responsabilizzazione del personale dell’ente rispetto ai risultati sin d’ora ottenuti. Tanto più considerato che, quanto alla convenzione di segreteria di cui Nogarole è parte (non quale ente capofila), è previsto un impegno del Segretario comunale per sole poche ore settimanali.

Alla luce di questo quadro che, in sintesi, si è illustrato pare certamente immancabile l’osservazione per cui la carenza di personale e professionalità negli enti di piccole dimensioni non è certo una caratteristica singolare del Comune di Nogarole Vicentino, bensì pare conseguenza di una scelta del legislatore che, con alcuni interventi normativi, ha bloccato, per anni, il turn over^[7]. In questa sede, tuttavia, non è oggetto di interesse dissertare degli effetti di politiche calate “dall’alto”. Per questo, si andranno a descrivere quegli istituti che, pur nel quadro dei vincoli normativi esistenti (in particolare di carattere finanziario) possono rilanciare l’attrattività di un ente locale quale Nogarole Vicentino, valorizzandone il capitale umano e migliorandone quindi, di conseguenza, la gestione^[8].

2. Dalla distribuzione a tutti alla selezione: merito e differenziali stipendiali

I dipendenti dell’ente oggetto di studio riferiscono dell’importanza del riconoscimento del loro lavoro ed impegno, sia in termini non economici che economici. Per quanto riguarda il primo aspetto, questo presenta profili di notevole complessità gestionale e, pertanto, merita approfondimento in separato paragrafo del presente lavoro (n. 4). Infatti, se l’incentivo a carattere economico ha una natura oggettiva e individuabile (a fronte delle risorse economiche disponibili), quello non monetario è maggiormente discrezionale e diversificabile anche a seconda della tipologia di Comune cui il Segretario si trova ad operare (oltre che delle risorse umane ivi in servizio).

Si ritiene quindi che la possibilità, per il funzionario negli enti locali, di progredire economicamente (pur all’interno della propria area di inquadramento giuridico) trovi conforto nello stesso dettato costituzionale. Invero, l’art. 36 della Carta prevede che il lavoratore – senza distinzione tra pubblico e privato – ha diritto ad una retribuzione proporzionata alla quantità e qualità del lavoro prestato^[9]. Ciò a significare che, ove un dipendente comunale maturi negli anni una professionalità tale da garantire una maggiore efficienza lavorativa, di questa si dovrebbe tenere conto a livello retributivo^[10]. Più è infatti elevata la performance, superiore è il trattamento economico che si sarebbe tenuti a corrispondere al prestatore.

Il legislatore, in coerenza con la suddetta previsione della Costituzione, ha quindi disposto al comma 1-bis dell’art. 52 del d.lgs. n. 165/2001 (terzo periodo), che «le progressioni all’interno della stessa area avvengono, con modalità stabilite dalla contrattazione collettiva, in funzione delle capacità culturali e professionali e dell’esperienza maturata e secondo principi di selettività, in funzione della qualità dell’attività svolta e dei risultati conseguiti, attraverso l’attribuzione di fasce di merito». Se ne ricava che tali progressioni, costituendo la più importante forma di valorizzazione della professionalità e del merito in ambito pubblico, si devono svolgere in maniera non automatica, bensì in ragione dei risultati conseguiti^[11]. Si tratta di differenziali, i quali sono da intendersi come incrementi stabili dello stipendio, tant’è che vengono finanziati con risorse aventi caratteristiche di certezza, stabilità e continuità del fondo risorse decentrate di cui all’art. 79 del CCNL 2019/2021.

Gli enti locali riconoscono quindi selettivamente le progressioni sulla base di quanto previsto – oltre che dalla legge – dai contratti collettivi nazionali e integrativi di lavoro, e nei limiti delle risorse disponibili. I due sistemi – di valutazione della performance e di gestione dei trattamenti premianti – pur mantenendo fonti di regolamentazione diverse (unilaterali per la valutazione; negoziali per i trattamenti premianti), non possono che operare in stretta relazione reciproca, caratterizzata da costante dinamica informativa, trasparenza dei processi e continuo aggiornamento/monitoraggio^[12]. Del resto, la giurisprudenza contabile e di legittimità appare da tempo univoca nell’affermare il carattere indebito dei trattamenti premiali erogati in assenza dei presupposti dell’assegnazione degli obiettivi e della verifica del loro raggiungimento da parte del sistema di valutazione, ovvero, e in ogni caso, in assenza dei presupposti previsti dal CCNL^[13].

A tal riguardo, il CCNL 2019-2021 ha superato il modello delle posizioni economiche plurali all’interno di ogni area/categoria, per accedere a quello di un’unica retribuzione di accesso all’area rispetto alla quale, successivamente, per effetto della progressione, potranno essere acquisiti i suddetti differenziali, nella misura e per un numero massimo di volte definito, per ogni area.

Una volta quindi fissata, da parte della contrattazione integrativa, la quota di risorse da destinare ai differenziali, opera quindi un doppio circuito fissato dalla contrattazione nazionale:

• in prima battuta si stila una graduatoria fino a concorrenza del numero di attribuzioni fissato per ciascuna area o del personale nelle aree; tale graduatoria si forma, nei CCNL, sostanzialmente rispettando i criteri derivabili dalla legge, a) per non meno del 40% del punteggio in base alle valutazioni di performance; b) per un’altra quota, non superiore al 40%, in base all’esperienza professionale maturata – anche a tempo determinato o parziale – nel comparto funzioni locali, nonché presso amministrazioni di altro comparto nello stesso o corrispondente profilo professionale; c) per la quota residua in base ad ulteriori criteri previsti dalla contrattazione integrativa, comunque correlati a capacità culturali e professionali acquisite anche attraverso i percorsi formativi.
• in seconda battuta operano le priorità nell’attribuzione dei differenziali dettate dall’esperienza professionale, privilegiando i dipendenti che, titolari di anzianità (10/20 anni), abbiano conseguito un minor numero di progressioni economiche.

Venendo al Comune di Nogarole Vicentino, la delegazione trattante di parte pubblica (il cui presidente è il Segretario comunale) e quella sindacale hanno previsto, nella contrattazione di secondo livello, che:

• non è possibile erogare un numero di progressioni superiore al 50% dei partecipanti, per ciascuna area, alla selezione per l’attribuzione dei differenziali stipendiali;
• i candidati che accedono alle graduatorie per i differenziali stipendiali devono aver conseguito, nell’ultimo triennio, una valutazione di performance non inferiore a 60/100
• sono ammessi alla selezione i dipendenti che abbiano un’anzianità di servizio nella posizione economica per almeno tre anni, decorrenti dal 1° gennaio dell’anno successivo a quello di inquadramento nella categoria medesima;
• il punteggio ponderato è così attribuito al dipendente: massimo 60/100 per la valutazione della performance del triennio che precede l’anno di attivazione dell’istituto; massimo 40/100 per l’esperienza professionale maturata nella attuale posizione economica di inquadramento;
• a parità di punteggio viene data la precedenza al dipendente con maggiore anzianità di servizio nella posizione economica e, nel caso di ulteriore parità, al più anziano di servizio in categoria.

Il CCNL 2019/2021 ha quindi inteso attribuire maggior peso ai criteri di valutazione della performance, in linea con la ratio legis del d.lgs. n. 150/2009 e ss.mm.ii. In particolare, il riferimento è all’art. 23 comma 2 del suddetto decreto, il quale vincola le progressioni orizzontali allo sviluppo delle competenze professionali ed agli obiettivi individuali e collettivi raggiunti – come rilevati dal sistema di valutazione di ciascun ente – da una quota limitata di dipendenti^[14]. A tal riguardo, la Funzione pubblica, con nota prot. n. 44366/2019, e la Ragioneria generale dello Stato, con nota prot. n. 179263/2019 (poi richiamate anche in date posteriori, in materia di conto annuo del personale) hanno chiarito che la locuzione “una quota limitata” deve intendersi riferita a una percentuale di personale interessato dalla procedura selettiva non maggioritaria (non superiore al 50%) della platea dei potenziali beneficiari^[15].

L’obiettivo rimane infatti quello che le progressioni economiche abbiano effettivo carattere premiante; solo in tal modo, infatti, l’acquisizione di incrementi retributivi può risultare idonea a valorizzare professionalmente il dipendente secondo un’ottica meritocratica^[16]. Diversamente, se il differenziale stipendiale si basa su una logica di “posizione” per cui al crescere dell’anzianità di servizio questa matura automaticamente, il merito rimane non valorizzato. Per la stessa ragione, se i differenziali stipendiali si traducono in premi a pioggia, disattendendo il criterio di selettività^[17], allora si tratta di un semplice assorbimento della parte stabile del fondo risorse decentrate, senza alcuna funzionalità per la crescita del capitale umano di un Comune^[18].

In conclusione, se si vogliono incentivare i funzionari degli enti locali a comportamenti ispirati al buon andamento e all’efficienza – anche essi principi costituzionali – appare imprescindibile implementare opportunità di carriera e crescita nella pubblica amministrazione^[19]. I differenziali appaiono in tale prospettiva strumenti utili, dove però non si risolvano in un discrezionale automatismo accessorio. Occorre invece, ai fini attributivi, che la valutazione della performance del dipendente sia quanto più possibile oggettiva, in quanto legata ad obiettivi predefiniti e misurabili attraverso chiari e precisi indicatori^[20] e target^[21]. Insomma, valutare per riconoscere, differenziare, premiare.

3. Progressioni verticali: la “flessibilità ascendente” prende il posto della “rigidità gerarchica”?

Le politiche pubbliche finalizzate all’attuazione del PNRR non hanno inciso solo sui meccanismi di accesso agli impieghi nella P.A. ma hanno determinato anche una revisione del sistema delle carriere. Invero, come si può leggere dallo stesso sito del Ministero per la Pubblica Amministrazione, in merito alla riforma 2.3 del PNRR, «la riforma della Pubblica amministrazione si completa con la riqualificazione di tutte le leve di gestione del capitale umano. La riforma dei percorsi di accesso si salda al riordino del sistema dei profili professionali e alla riprogettazione dei percorsi di sviluppo di carriera e formazione professionale, in una gestione strategica e integrata delle risorse umane». A tal riguardo, istituto giuridico centrale è l’art. 52 comma 1 bis del d.lgs. n. 165/2001, introdotto dall’art. 3, comma 1 del d.l. n. 80/2021, convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, l. n. 113/2021. Questo prevede, al quarto periodo, che: «fatta salva una riserva di almeno il 50 per cento delle posizioni disponibili destinata all’accesso dall’esterno, le progressioni fra le aree e, negli enti locali, anche fra qualifiche diverse, avvengono tramite procedura comparativa basata sulla valutazione positiva conseguita dal dipendente negli ultimi tre anni in servizio, sull’assenza di provvedimenti disciplinari, sul possesso di titoli o competenze professionali ovvero di studio ulteriori rispetto a quelli previsti per l’accesso all’area dall’esterno, nonché sul numero e sulla tipologia degli incarichi rivestiti». Se quindi il previgente assetto normativo subordinava le progressioni verticali al superamento di un concorso con una quota di posti riservata agli interni, l’attuale modello è invece esattamente l’opposto^[22]. Queto prevede infatti che il passaggio all’area superiore possa avvenire all’esito di procedure comparative destinate al solo personale interno, fatta salva una riserva di almeno il 50 per cento delle posizioni disponibili per l’accesso dall’esterno^[23].

Il CCNL del 16 novembre 2022 ha quindi tracciato una distinzione netta tra due diverse tipologie di procedure di progressione verticale:

• le c.d. “ordinarie”, la cui disciplina, ancorché richiamata nei contratti (si veda l’art. 15, comma 1 del richiamato CCNL), trae origine unicamente dalla legge (considerata anche la relativa riserva in materia);
• le procedure “speciali”, temporalmente limitate alla finestra temporale compresa tra il 1° aprile 2023 e il 31 dicembre 2025, la cui disciplina è invece prevista nel CCNL del Comparto Funzioni Locali (art. 13, commi 6, 7, 8), con criteri valutativi e selettivi analoghi a quelli previsti dalla legge, ma con una parziale deroga al possesso dei titoli di studio richiesti per l’accesso dall’esterno e con rinvio a regolazioni di maggior dettaglio che dovranno essere adottate dagli enti, previo confronto sindacale.

A tale riguardo, il Comune di Nogarole Vicentino si è dotato di un regolamento ad hoc, mediante deliberazione della Giunta comunale n. 49/2023. In particolare, tale atto normativo contiene una procedimentalizzazione dell’iter comparativo per la progressione. Questo si articola nelle seguenti fasi:

1. L’ufficio personale emana un avviso di indizione della procedura per l’effettuazione delle progressioni contenente l’indicazione di: requisiti di partecipazione; criteri o parametri di composizione della graduatoria di merito; modalità e tempi di presentazione delle istanze da parte dei dipendenti. Tale avviso viene pubblicato all’albo pretorio per 15 giorni;
2. L’ufficio personale provvede all’istruttoria delle domande di partecipazione presentate nei termini dai dipendenti, onde verificare il possesso dei requisiti richiesti per accedere alla procedura comparativa. Il Segretario comunale dispone l’ammissione o l’esclusione dei dipendenti che hanno presentato la propria candidatura con propria determinazione;
3. La valutazione delle candidature e la valorizzazione dei punteggi conseguiti da ciascun candidato, nonché la conseguente composizione della graduatoria di merito, è svolta da apposita Commissione. Questa è composta dal Segretario comunale, che assume il ruolo di Presidente, e da due componenti – di cui uno anche con funzioni di segretario – designati dal Segretario comunale stesso;
4. Sulla base delle valutazioni effettuate, la Commissione formula la graduatoria di merito^[24], secondo l’ordine dei punteggi riportati dai candidati. Viene infine redatto un verbale da approvarsi con determinazione del Responsabile dell’ufficio personale e, successivamente, da pubblicarsi.

Quindi, volendo sintetizzare quanto sin d’ora esposto: il differenziale stipendiale determina l’acquisizione di un livello superiore alla precedente posizione economica con un incremento della retribuzione tabellare. Invece, la progressione verticale è una procedura che serve ad individuare, all’interno del personale assunto a tempo indeterminato nel settore pubblico, i soggetti idonei a ricoprire posti vacanti della categoria immediatamente superiore^[25]. Tant’è che la posizione da ricoprire con tale procedura deve essere prevista nel PIAO (sottosezione III – organizzazione e capitale umano) e finanziata attraverso il ricorso alle ordinarie capacità assunzionali dell’amministrazione^[26]. Il lavoratore che progredisce verticalmente instaura quindi con l’ente un nuovo rapporto di lavoro, pur mantenendo le ferie maturate ed essendo esente dal periodo di prova^[27].

L’istituto in commento vuole fungere da detonatore di una amministrazione più dinamica ed evolutiva, in cui i funzionari non sono più considerati stabilmente appartenenti ad un certo inquadramento, bensì possono “far carriera” al pari di un dipendente privato. In tal modo la crescita culturale e professionale del capitale umano pubblico dovrebbe essere incentivata e, al contempo, valorizzata, anche rispetto a chi accede alla PA mediante concorso (e, quindi, dall’esterno). Infatti, la progressione è legittimamente riconosciuta proprio come leva motivazionale per indurre i dipendenti ad una maggiore qualificazione: mediante formazione ed esperienze da certificare^[28]. Venendo al Comune di Nogarole Vicentino, con determinazione n. 32 e n. 33 del 7/02/2024 sono state avviate le selezioni per la progressione verticale di due unità. Quanto alla prima, trattasi di passaggio da istruttore a funzionario tecnico e, quanto alla seconda, da istruttore a funzionario amministrativo contabile. Queste si sono concluse con una graduatoria che ha visto, ad esito della procedura comparativa, transitare a nuova area giuridica due “storiche” funzionarie dell’ente. Questo a dimostrazione che l’innovazione passa (anche, ma non solo) attraverso le persone che già fanno parte della PA: è questa la vera rivoluzione da rincorrere.

4. Le altre leve “del merito”: incentivi e formazione. Il benessere organizzativo: cenni

Ogni ente locale può prevedere – per via regolamentare – degli incentivi ai dipendenti, sia di natura tecnica^[29], che in materia tributaria. Quanto ai primi, la finalità è duplice:

• incentivare il personale interno alla stazione appaltante, con funzione premiale per l’espletamento di servizi propri dell’ufficio pubblico;
• contenimento della spesa pubblica per mancato ricorso a professionisti esterni^[30].

Tuttavia, nel definire il relativo regolamento^[31] si dovrà tener conto anche del principio di cui all’art. 1 del Codice, ovvero quello del risultato. Invero, l’obiettivo degli incentivi non è solo la valorizzazione delle risorse interne di ciascun Comune, bensì anche quello di fungere da impulso per l’affidamento di un contratto pubblico nella maniera più tempestiva ed efficiente (pur sempre nel rispetto dei principi di legalità e trasparenza).

Quanto invece agli incentivi in materia tributaria^[32], questi riguardano il recupero dell’evasione delle imposte municipali (IMU e TARI) da parte del personale dell’ufficio tributi. Anche in questo caso il Comune deve approvare un apposito regolamento mediante il quale è a questi possibile (nei limiti di legge) adattare la normativa al proprio caso concreto e, soprattutto, agli obiettivi di recupero dell’efficienza dell’attività di recupero dell’evasione e di riscossione della stessa. Ove questo avvenga e si tramuti in incassi effettivi, previa la determinazione delle relative entrate a rendiconto, i dipendenti otterranno una percentuale sul recuperato.

Si può notare che entrambi i trattamenti accessori rispondono ad una logica secondo la quale: se l’attività amministrativa diviene più efficiente, con un ritorno economico diretto da parte dell’ente locale, anche il funzionario – che di questi è parte – ne beneficia. Si viene quindi a realizzare un’identità tra interesse pubblico perseguito dall’amministrazione e quello del funzionario, così generando una erogazione premiale del tipo do ut des^[33].

Tuttavia, al di là delle componenti economiche sin d’ora descritte, vi sono altre forme di incentivo erogabili al personale dipendente che – secondo parte della dottrina – pur essendo non monetarie^[34], risultano comunque efficaci^[35]. Tra queste spicca la formazione^[36], la quale permette sia un accrescimento culturale del funzionario come singolo, che del Comune in relazione alla propria azione amministrativa^[37]. E’ infatti il capitale umano^[38] a permettere di costruire strutturalmente la capacità tecnica e amministrativa di un ente locale, soprattutto nelle municipalità di piccole dimensioni dove le unità di personale sono poche^[39]. Ed infatti il Ministro Zangrillo, in una recente direttiva, ha affermato che: «la formazione e lo sviluppo delle conoscenze, delle competenze e delle capacità del personale della pubblica amministrazione costituiscono strumento fondamentale nella gestione delle risorse umane e si collocano al centro del processo di rinnovamento della pubblica amministrazione. Qualsiasi organizzazione, infatti, per essere in linea con i tempi e rispondere ai mutamenti culturali e tecnologici della società, deve investire sulle competenze del proprio personale, attraverso una adeguata formazione»^[40]. Se ciò appare vero per la pubblica amministrazione, ancora di più lo è per gli enti locali che, più degli altri comparti, impiegano dipendenti con minori titoli di studio (e maggiore anzianità).

Figura 1. Elaborazione ARAN su dati Conto Annuale RGS 2019

Figura 2. Elaborazione ARAN su dati conto Annuale RGS 2019

In effetti, anche il personale del Comune di Nogarole Vicentino – in un’intervista condotta nel corso del tirocinio – si è generalmente espresso con favore quanto alla possibilità di essere formato (soprattutto con attività in presenza) tanto più che le mansioni da svolgere divengono sempre più complesse, sia dal punto di vista teorico che operativo. Tuttavia tale volontà incontra dei limiti pratici, dovuti al fatto che l’attività lavorativa quotidiana difficilmente permette distrazioni con finalità di apprendimento. Tali limiti possono però diventare, nel lungo termine, pesanti, in quanto i dipendenti rischiano di non riuscire ad aggiornarsi professionalmente e a stare al passo con i colleghi di altri enti, con le conseguenti ricadute in termini di efficienza lavorativa.

Venendo al benessere organizzativo, anche questo può costituire una leva importante per valorizzare il capitale umano di un ente locale. Infatti le prestazioni di un funzionario non dipendono solo dai suoi mezzi e dal suo impegno, ma anche dall’organizzazione in cui sono inseriti. In tal senso, il Segretario comunale ha un ruolo preponderante poiché detiene la responsabilità della proposta degli atti di pianificazione generale in materia di organizzazione e personale. Pertanto, appare in la figura più idonea nel cercare di valorizzare le professionalità interne, collocandole negli uffici e alle mansioni a loro più confacenti, oltre che sovrintenderne la gestione. «Nell’amministrazione pubblica “impersonale”, dove ogni individuo svolge i propri compiti secondo la fredda neutralità di schemi razionalistici e formali, l’elemento umano è sempre più trascurato per dar luogo alla visione burocratica del personale dipendente, assimilato a un insieme di ingranaggi meccanici e funzionali al raggiungimento di obiettivi ufficiali. Eppure un organismo amministrativo è molto più di una pluralità di individui agenti per la salvaguardia di interessi puramente economici e materiali: è una comunità di persone […]»^[41]. Ciò a significare che i Comuni devono essere in grado di attivarsi, oltre che per raggiungere obbiettivi di efficacia e di produttività, anche per realizzare e mantenere il benessere fisico e psicologico delle persone, attraverso la costruzione di ambienti e relazioni di lavoro che contribuiscano al miglioramento della qualità della vita^[42]. Così migliorando le condizioni ambientali, cresceranno altresì i livelli di produttività e la performance organizzativa, sulla scorta del fatto che un dipendente soddisfatto lavora di più e meglio^[43].

5. Osservazioni conclusive

«La misurazione dei fenomeni, come ci ha insegnato il padre della scienza moderna Galileo Galilei, è la condizione necessaria alla base di qualsiasi azione di gestione e di miglioramento degli stessi»^[44].

In questo contributo si sono passate in rassegna tutte le forme di incentivo erogabili ai pubblici dipendenti, distinguendone caratteristiche e funzioni. Queste hanno tutte un minimo comun denominatore, ovvero la valorizzazione del merito. Tale vocabolo è molto spesso menzionato nel dibattito pubblico, quand’anche invocato^[45], ove riferito alle pubbliche amministrazioni. La difficoltà sta, però, nel definirne il contenuto, distinguendo ciò che è meritocratico da ciò che non lo è. Invero, in ambito privato questo appare più semplice: se il prestatore ozia, l’azienda non introita e fallisce; l’ente locale, invece, non può tecnicamente fallire, pur se i dipendenti oziano. È allora chiaro quanto si è cercato di dimostrare, ovvero che: «solo l’innalzamento del livello qualitativo dei lavoratori pubblici in fase di assunzione, completato da successiva attività formativa e di aggiornamento e da incentivi retributivi e di carriera, potrà portare ad un innalzamento del livello qualitativo e della tempistica di risposta dei servizi resi dalla pubblica amministrazione»^[46]. In altri termini, si tratta di valorizzare il capitale umano – premiando il merito – così da generare valore pubblico (non tanto in termini di output, quanto di outcome).

Si consideri questo caso reale di altro ordinamento: nel 2011 il New York Times dedica la sua copertina a Ramon Gonzalez, preside della scuola media 223 di South Bronx. Nonostante il suo ufficio si affacci su uno dei più pericolosi quartieri popolari di New York egli ha saputo raccogliere fondi per la scuola, ha coinvolto una serie di associazioni no profit per sostenere le attività extracurriculari della scuola e ha affittato una parte dell’edificio per finanziare un programma estivo di due settimane. Grazie a queste riforme Gonzalez ha potuto impartire i programmi e dispensare i materiali che considerava più adatti per gli alunni, i quali hanno ottenuto i migliori risultati nei test nazionali. Tuttavia, il preside continua a confrontarsi con le criticità ambientali tipiche della scuola pubblica in cui opera: trattasi delle iscrizioni di studenti provenienti dalle classi sociali più povere e, quindi, maggiormente in difficoltà sul piano del metodo di studio e della cultura generale (problema che le charter school non hanno). Oltre alla fuga dei docenti migliori verso altre realtà scolastiche. Questo breve racconto offre degli spunti in termine di vision e di valori. L’essere una scuola pubblica – afferma Gonzalez – ed il dovere di educare implica la conoscenza dell’ambiente esterno ed il coinvolgimento degli stakeholder. Molte decisioni sono quindi motivate richiamando indicatori (di input, output, processo o outcome). Pertanto, il caso MS 223 ben rappresenta le dinamiche di strategia, della leadership e della performance nelle amministrazioni pubbliche^[47].

Diversamente, nella nostra PA è per anni mancato un sistema di misurazione e valutazione della performance, in grado di dare agli enti pubblici un maggior dinamismo verso una logica strategica e di risultato. Tale mancanza, a volte tradotta anche in scarsa chiarezza di indicatori e target, ha fatto venire meno un’importante leva motivazionale al lavoro. Per molti, infatti, l’erogazione indifferenziata, da parte dei vertici gestionali, a tutti i dipendenti (spesso per quieto vivere!) degli incentivi li ha fatti considerare come una ordinaria e dovuta componente retributiva dell’essere dipendente pubblico, e non del risultato conseguito^[48]. Ma c’è di più: un’amministrazione non meritocratica di questo tipo impedisce altresì la progressione in carriera dei migliori, perché appiattisce il livello su una mediana, senza distinguere i dipendenti che rendono di più da quelli che hanno una resa minore.

Proprio per questa ragione, principio fondamentale è la concezione della valutazione individuale come una delle leve più rilevanti per la gestione strategica delle risorse umane. Infatti, collocare tale processo valutativo nell’ambito degli strumenti di sviluppo del capitale umano è funzionale al miglioramento della qualità complessiva delle prestazioni e dei servizi resi dalle amministrazioni pubbliche. E’ proprio questa la finalità dell’intero ciclo di gestione della performance^[49], che si articola come riportato in questo schema:

Figura 3. Funzione pubblica, Linee guida per la misurazione e valutazione della performance, n. 2, 12/2017.

Si noti che il Segretario comunale ricopre una veste centrale nella strutturazione del ciclo della performance, in funzione dei suoi compiti di assistenza giuridica, agli organi di indirizzo politico, nella stesura dei relativi atti programmatori. In particolare, spetta al Segretario la proposta di PEG, adottato dalla Giunta entro venti giorni dall’approvazione del bilancio triennale. Tale documento definisce gli obiettivi della gestione, assegnando contestualmente le risorse necessarie al loro perseguimento. Dà così avvio al sistema di misurazione e valutazione, confermando il ruolo propulsore e dinamico del Segretario generale in materia^[50]. Tra gli “attori” del suddetto ciclo, insieme al Nucleo di Valutazione che, inter alia, valida la relazione finale sulla performance, vi sono anche i dirigenti e le elevate qualificazioni. Questi ultimi dovrebbero tuttavia essere maggiormente sensibilizzati e responsabilizzati rispetto al loro ruolo, in quanto chiamati, in prima persona, ad applicare i sistemi di valutazione e valorizzazione del personale. Invero, l’adozione ed implementazione di misure organizzative per conseguire determinate finalità costituisce parte degli obiettivi del dirigente, il cui raggiungimento diviene oggetto di valutazione stessa nell’ambito dei percorsi di misurazione della performance individuale^[51].

Venendo quindi al Comune di Nogarole Vicentino, oggetto di studio nel presente contributo, il sistema di misurazione e valutazione è stato approvato con deliberazione n. 51/2017 e reca le seguenti finalità:

• migliorare il sistema di individuazione e comunicazione dei propri obiettivi;
• verificare il grado di raggiungimento degli obiettivi;
• informare e guidare i processi decisionali;
• gestire in maniera più efficace le risorse;
• promuovere i processi di miglioramento continuo;
• promuovere la diffusione della qualità nell’ente;
• valorizzare le competenze;
• rafforzare la capacità di accountability e le responsabilità.

Obiettivi che si pongono quindi in linea con i principi stabiliti dall’art. 3 del d.lgs. n. 150/2009, il quale ha subito i suoi più rilevanti interventi correttivi medianti il successivo d.lgs. n. 74/2017 in attuazione della Legge Madia.

In conclusione, quindi, anche nell’ambito degli enti locali sembra valere il celebre motto: cuique suum tribuere^[52], ovvero quello per cui si deve riconosce a ciascun (funzionario, si intende) il proprio, a seconda di quanto concretamente apportato all’attività amministrativa. Solo infatti attraverso un sistema valutativo oggettivo, trasparente ed imparziale è davvero possibile premiare il merito, garantendo un’associazione tra crescita del capitale umano e creazione di valore pubblico. Si ritiene pertanto che gli istituti giuridici per valorizzare il merito esistano e che ora la sfida sia quindi quella di adattare l’ambito prescrittivo alla prassi e cultura degli enti locali^[53]. Questo anche al fine di rilanciare attrattività^[54] ed immagine della PA.

1. O. von Bismark, Discorsi, 1862-1866. ↑
2. Giova precisare che le considerazioni riportate non rappresentano, in alcun modo, valutazioni relative all’operato dell’amministrazione comunale. Invero, quanto al merito politico, gli amministratori – soprattutto attraverso la voce di ANCI – possono solamente rammentare il permanere di alcune criticità da affrontare rispetto al personale e all’applicazione di sospensioni e deroghe finanziarie e contabili, oltre che utilizzare le risorse (limitate) di cui dispongono. ↑
3. Sulla figura del Segretario comunale si rimanda al saggio di: C. Amato, Il ruolo del Segretario comunale i controlli interni alle autonomie locali, Libellula, Torino, 2012. Secondo tale Autore (p. 25) il Segretario ha un ruolo multiforme: è soggetto di coerenza di un sistema amministrativo che vede l’ente locale come espressione di una comunità territoriale e in relazione di leale collaborazione con lo Stato. Quanto invece alla “posizione costituzionale” degli enti locali si rinvia, ex multis, a: V. Casamassima, Il diritto costituzionale delle autonomie locali e la sua evoluzione. A confronto con il pensiero giuridico di Paolo Carrozza, in Federalismi, 25, 2021, p. 51 e ss. e a G. Bottino, L’ordinamento degli enti locali: la riforma, o il coordinamento, che non possono essere più elusi, in Istituzioni del Federalismo, 1, 2022, p. 187 e ss. ↑
4. Sul tema della “vitalità” dell’ente locale rispetto alla comunità si veda: L. Vandelli, Il Governo Locale, Il Mulino, Bologna, 2012 e M. Mastacchi, Non volevo fare il sindaco: Il viaggio che ha cambiato la mia vita, Bookness, 2024. ↑
5. Paradigmatico, in quest’ottica, il volume di: M. Bertola, Persone fuori dal comune. Storie di donne e di uomini che hanno provato a cambiare la pubblica amministrazione. E qualche volta ci sono riusciti, Rubbettino Editore, Bologna, 2022. ↑
6. Pienamente in linea con quanto affermato dalla Corte dei Conti, sezione Giurisdizionale per la Regione Calabria, già con sentenza del 3 marzo 2009, n. 101, secondo cui: «vi è un principio basilare nel nostro ordinamento in virtù del quale ogni ente pubblico deve provvedere ai propri compiti con la propria organizzazione ed il proprio personale. Detto principio trova in realtà il suo fondamento non solo nel canone costituzionale di buona amministrazione […]; ma anche nella considerazione che è con questa organizzazione e con questo personale che deve attendere alle sue funzioni». Questo consolidato orientamento giurisprudenziale (vedasi, ex multis, Cons. St., 17 luglio 2020, n. 4600) a conforto della necessità di valorizzare le risorse umane interne a ciascun Comune. ↑
7. A partire dal 2008 le assunzioni della pubblica amministrazione sono state bloccate attraverso una serie di provvedimenti, che hanno previsto anche limitazioni alla sostituzione del personale in uscita. I limiti hanno riguardato fino al 2014 sia la spesa sostenuta per gli uscenti sia il numero di dipendenti (limite capitario) e dopo il 2014 solo la prima, consentendo un aumento del personale a parità di spesa. Con d.l. n. 34/2019, dal 1° gennaio 2019: in relazione a ciò, per tutti gli enti locali è stato reso possibile avere capacità assunzionali pari al 100% della spesa del personale cessato nell’anno precedente. ↑
8. A tal proposito, si rinvia a: G. Nicosia, La complicata evoluzione del controllo gestionale sul “capitale umano” nelle Pubbliche Amministrazioni, in Rivista trimestrale di diritto pubblico, 3, 2019, p. 775 e ss. Tale Autrice sostiene che il sistema di valutazione di cui al d.lgs. n. 150/2009 ha senso se nelle pubbliche amministrazioni si attua una vera e robusta politica del personale, basata su coerenti programmazioni ma anche sulla valorizzazione delle competenze di ciascuno dei dipendenti. ↑
9. In letteratura si rimanda a: A. Apostoli, Il miraggio dell’esistenza libera e dignitosa, in Costituzionalismo.it, 2, 2023 e a: E. Gragnoli, La recente giurisprudenza di legittimità e la dissociazione fra sufficienza e proporzionalità della retribuzione, in Lavoro, Diritti, Europa, 1, 2024. ↑
10. La Corte Costituzionale, nel traghettare l’intero sistema di contrattazione del pubblico impiego oltre il blocco del d.l. n. 78/2010 ha affermato (pronuncia n. 178 del 2015) che «il reiterato protrarsi della sospensione delle procedure di contrattazione economica altera la dinamica negoziale in un settore che al contratto collettivo assegna un ruolo centrale» (sentenza n. 309 del 1997, punti 2.2.2., 2.2.3. e 2.2.4. del considerato in diritto), e che «in una costante dialettica con la legge, chiamata nel volgere degli anni a disciplinare aspetti sempre più puntuali (art. 40, comma 1, secondo e terzo periodo, del d.lgs. n. 165 del 2001), il contratto collettivo contempera in maniera efficace e trasparente gli interessi contrapposti delle parti e concorre a dare concreta attuazione al principio di proporzionalità della retribuzione, ponendosi, per un verso, come strumento di garanzia della parità di trattamento dei lavoratori (art. 45, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001) e, per altro verso, come fattore propulsivo della produttività e del merito (art. 45, comma 3, del d.lgs. 165 del 2001)». In tal modo il Giudice delle Leggi ha condensato la doppia valenza della contrattazione economica, quale protesa sia a garantire trattamenti fondamentali conformi al dato dell’art. 36 Cost., sia, per la parte accessoria, incentivazione e produttività dei dipendenti pubblici. Per maggiori approfondimenti sul tema vedasi: S. Mainardi, Trattamenti economici e incentivazione dei dipendenti pubblici, in Lavoro, Diritti, Europa, 1, 2024. ↑
11. Il problema del “risultato” ha, quale retroterra, la promozione dei principi di efficacia, efficienza ed economicità, a propria volta corollari delle teorie del New Public Management, che hanno favorito l’applicazione al settore pubblico di approcci gestori di stampo privatistico e del New Public Financial Management, che ha ispirato l’adeguamento dei sistemi contabili al principio di accountability e, con questo, la trasparente rilevazione dei fatti gestionali specie nei loro profili economico patrimoniali. Nel contesto giuridico, il “risultato” implicito al dettato costituzionale (art. 97 Cost.) e della stessa legge generale sul procedimento amministrativo (articolo 1, comma 1, l. n. 241/1990), è al centro delle recenti riforme che – in linea con gli ordinamenti stranieri (si consideri, ad esempio, il pay for performance compensation system cui sono soggetti i dirigenti federali negli Stati Uniti) hanno interessato l’organizzazione e l’attività della p.a. italiana (si pensi, per tutti, al d.lgs. n. 29/1993). Il mancato raggiungimento degli obiettivi determina l’irrogazione di specifiche misure, sia sanzionatorie nei confronti dei dipendenti (con particolare riferimento al sistema dei controlli interni e della responsabilità dirigenziale), sia riparatorie, in termini di ripristino dell’efficienza amministrativa. Cfr. Segnalazioni inviate alla Corte dei Conti dagli OIV e istituti di premialità riconosciuti al personale dipendente (2020-2022), Rapporto 13/05/2024, p. 19. In letteratura, sul tema, vedasi anche: E. Borgonovi, Principi e sistemi aziendali per le pubbliche amministrazioni, Egea, Milano, 2005. ↑
12. Ferma dunque la competenza della contrattazione integrativa circa la distribuzione dei trattamenti in sede decentrata agli esiti della valutazione di performance (individuale ed organizzativa), e ferma anche la destinazione ad incentivi della quota prevalente delle risorse del fondo di amministrazione, il profilo giuridico di rilievo risiede nell’eliminazione di ogni vincolo di destinazione delle stesse in qualche modo “predeterminato” dal legislatore: è l’autonomia negoziale a stabilire se tale quota prevalente debba essere a sua volta maggiormente rivolta a premiare la performance “individuale” dei dipendenti ovvero quella “organizzativa”, in attenta considerazione del contesto organizzativo, delle disponibilità di ente oltre che delle valutazioni di ordine sindacale. Per maggiori approfondimenti vedasi: S. Mainardi, Trattamenti economici ed incentivazione dei dipendenti pubblici, op. cit.. ↑
13. A tal riguardo, la Corte dei Conti, I sezione Giurisdizionale centrale d’appello, sentenza del 25 gennaio 2021, n. 20, ha recentemente precisato che: «ogni deviazione dal sistema, incentrato sulla produttività vanifica le finalità premianti e di miglioramento della performance, che ne costituiscono la ratio, senza attuare la necessaria corrispondenza tra la retribuzione accessoria e l’effettivo raggiungimento degli standard prefissati, cui deve essere parametrata. Tale ricostruzione si pone in linea con la giurisprudenza ormai costante, anche di questa Sezione (ex plurimis Sezione I App. n. 241 del 2018) che ha affermato il divieto di erogazione di compensi incentivanti non collegati a una prestazione sinallagmatica, avente a contenuto obiettivi specifici e verificati. Dallo stesso quadro normativo si evincono con chiarezza, non solo le finalità incrementative della quantità e qualità del lavoro sottese alle disposizioni legislative richiamate, ma anche la natura, i presupposti e le modalità per la corresponsione, nel concreto, del peculiare trattamento economico che, in estrema sintesi, presuppongono una misurazione dei target raggiunti rispetto a quelli conferiti ed escludono, in ogni caso, una erogazione indifferenziata o una sanatoria a posteriori nel caso in cui tali procedure siano mancate». ↑
14. Per maggiori approfondimenti sul punto si rinvia ai seguenti Autori: S. Cassese, Che cosa vuol dire «amministrazione di risultati»?, in Il Giornale di Diritto Amministrativo, 9, 2004, p. 941; E. Deidda Gagliardo, Il valore pubblico. La nuova frontiera delle performance, Libreria Universitaria, Ferrara, 2015; A. Zito, Il sistema della performance della pubblica amministrazione tra disegno organizzativo e svolgimento della funzione, in PA Persona e amministrazione, n. 2/2020; M. Balducci, La performance tra legalità e professionalità: cosa fare per fornire un buon servizio ai cittadini senza incappare nei lacci di una struttura normativa frammentata e spesso illegittima, in Guida Normativa, 2024, primo volume, p. 425 e ss. Interessanti, da ultime, le osservazioni di G. Giacomelli, S. Rota, G. Valotti, Misurare per migliorare le performance nella PA italiana, in Economia e Managament, 2, 2022, p. 106 e ss. secondo i quali è necessario coinvolgere il personale attraverso la chiara ed efficace comunicazione del significato del lavoro dei singoli per il raggiungimento degli obiettivi generali dell’amministrazione. Infatti, una efficace e fruibile rendicontazione dei risultati prodotti rappresenta una condizione fondamentale per rendere le amministrazioni più accountable, inducendo – da un lato – una spinta al miglioramento assimilabile a quella naturalmente prodotta dalla concorrenza nel settore privato e contribuendo – dall’altro – a migliorare la relazione di fiducia tra le amministrazioni, i cittadini e le imprese. ↑
15. Secondo il Dipartimento della Funzione Pubblica 27/03/2024, n. 0022327 è palese che non potendosi svolgere una procedura selettiva a causa della mancanza di più potenziali beneficiari e, di conseguenza, non potendosi rispettare il valore non superiore del 50% come limitata quota di personale a cui attribuire il beneficio (che nel caso di specie coinciderebbe con il 100%), si negherebbe sine die la premialità economica nell’area cui si riferisce la progressione. In questo caso, conseguentemente, si correrebbe il rischio di non applicare il principio di selettività come declinato dalla definizione di una quota limitata di potenziali destinatari, ma anche di vanificare la finalità meritocratica e premiale delle progressioni economiche, nell’ipotesi in cui il dipendente in questione abbia realizzato uno sviluppo delle proprie competenze professionali ed abbia conseguito risultati individuali e collettivi, rilevati dal sistema di valutazione, giudicati meritevoli di riconoscimento. In considerazione di quanto sopra osservato, si ritiene che nel caso di enti locali in cui vi sia un solo dipendente in organico nell’area cui si riferisce la progressione economica e, quindi, con esclusivo riferimento a tale specifica situazione, fermo restando il rispetto dei requisiti di partecipazione definiti dal CCNL, possa procedere al limite del 50% dei potenziali beneficiari, qualora sia rilevato il conseguimento dei risultati secondo il sistema di misurazione e valutazione della performance nell’ambito dell’Ente e siano analogamente rilevati, come previsto dalle norme di legge e di contratto, il conseguimento dell’esperienza professionale e le capacità culturali e professionali acquisite, anche attraverso percorsi formativi, ciò al predetto fine di rispettare la finalità meritocratica/premiale delle progressioni economiche, dirette a remunerare il maggior grado di competenza professionale conseguito dai dipendenti. ↑
16. Secondo B.G. Mattarella, Il principio del merito, la tragedia della valutazione e la riforma del pubblico impiego, in G. Gardini (a cura di), Il nuovo assetto del pubblico impiego dopo la riforma Brunetta, Bologna University Press, Bologna, 2012, p. 257 e ss. il principio del merito non dovrebbe riguardare solo la fase iniziale del rapporto di lavoro di pubblico impiego, ma anche lo svolgimento della carriera dei pubblici dipendenti. Questa dovrebbe quindi dipendere dalla condotta e dal rendimento, sia nel senso che quelli migliori dovrebbero essere premiati, che in quello per cui quelli inefficienti dovrebbero essere puniti. ↑
17. Un ente aveva dato corso alle progressioni orizzontali, riconoscendole quasi alla totalità dei dipendenti in servizio, senza alcun criterio meritocratico (ovvero senza valutazioni), senza alcuna procedura selettiva e senza aver quantificato preventivamente le risorse disponibili da destinare. A partire del 2001 e fino al 2007 tali progressioni sono state attribuite “a pioggia, a seguito peraltro di un accordo con cui era stata abbassata a 12 mesi l’anzianità di servizio maturata nella precedente posizione economica necessaria per maturare il diritto all’avanzamento di carriera. Ne è conseguito che tali progressioni sono state realizzate per importo superiore alla capacità complessiva di parte stabile del fondo delle risorse decentrate e senza criteri, basandosi su meri automatismi. Ciò le ha rese illegittime in quanto disposte ed erogate in violazione dei vincoli di cui alla contrattazione collettiva nazionale. Pertanto, la Corte di Appello di Bologna (pronuncia n. 427 del 2020) ha affermato il seguente principio di diritto: «nel caso di indebita erogazione di denaro ad un pubblico dipendente, la buona fede non è di ostacolo all’esercizio, da parte della PA, del diritto di ripetere le somme ex art. 2033 cc, essendo di regola il recupero un atto dovuto e privo di valenza provvedimentale; tanto che, nell’adozione degli atti di recupero l’amministrazione non è tenuta a fornire una specifica motivazione, essendo sufficiente che siano chiarite le ragioni per le quali il percipiente non aveva diritto alla somma che gli è stata erogata per errore». ↑
18. La Corte di Cassazione ha precisato che quanto alle progressioni giuridiche all’interno della stessa area la giurisdizione è incardinata in capo al giudice ordinario. Restano dunque a questi devolute le controversie riguardanti le progressioni all’interno di ciascuna area professionale o categoria, sia che riguardino l’acquisizione di posizioni più elevate di natura meramente economico-retri­butiva (c.d. progressioni economiche), sia che si riferiscano al conferimento di qualifiche superiori (art. 52, comma 1, del d.lgs. n. 165/2001), in quanto queste sono regolate da procedure poste in essere dall’Amministrazione con la capacità ed i poteri del datore di lavoro privato (art. 5, comma 2, dello stesso d.lgs.; Cass. civ., 11 dicembre 2007, n. 25839; Cass. civ, s.u. 9 giugno 2011, n. 12543; Cass. civ., 20 dicembre 2016, n. 26270). ↑
19. Vedasi, a tal riguardo, M. Salerno, La valorizzazione del merito nel pubblico impiego: frammenti di un percorso a ostacoli lungo un sentiero senza fine?, in Istituzioni del Federalismi, 2, 2021. Tale Autore, in particolare, sostiene che il percorso di riforme della pubblica amministrazione sia segnato da scelte legislative che, in più occasioni, appaiono accomunate dall’intento di valorizzare il “risultato” quale parametro posto a fondamento non solo del trattamento retributivo ma anche della progressione delle carriere nel pubblico impiego, al fine di promuovere efficienza ed efficacia nell’azione amministrativa e, in ultima istanza, di dare valore al principio del merito. ↑
20. Taluni OIV hanno riferito che alcuni indicatori e target risultano essere ancora poco significativi, auspicando un intervento finalizzato a proseguire nel percorso di incremento del grado di “sfidabilità” degli obiettivi e dei rispettivi indicatori, di potenziamento dell’utilizzo di strumenti per valorizzare le risorse umane dal punto di vista quali/quantitativo espresso nel raggiungimento della missione istituzionale dell’Amministrazione. Gli OIV hanno quindi sottolineato l’importanza dell’adozione, da parte dell’Amministrazione, di indicatori multidimensionali per misurare le dimensioni della performance organizzativa, alimentati da dati provenienti da fonti oggettive e dell’utilizzo di strumenti per incrementare il capitale umano pubblico. Cfr. Segnalazioni inviate alla Corte dei Conti dagli OIV e istituti di premialità riconosciuti al personale dipendente (2020-2022), Rapporto, p. 38. ↑
21. Sul punto vedasi: L. Mazzara, Decreto Brunetta e impatto sui sistemi di misurazione e valutazione della performance: alcune chiavi di lettura dopo dieci anni di prassi amministrative, in Dieci anni di performance-D.LGS. n. 150/2009-I Valutatori si raccontano, p. 217 e ss. Secondo tale Autore il tema della misurazione e valutazione della performance, in ambito pubblico, sembra essere riconosciuto in maniera diffusa e consistente. Tuttavia, la sua applicazione presenta ancora dei coni d’ombra con il rischio di assistere, talvolta, a uno stravolgimento degli obiettivi originari. Ancora, sullo stesso tema: G. Iacovone, Indicatori di valutazione e buon andamento amministrativo nella performance dei pubblici dipendenti, in Federalismi, 1, 2020. L’Autrice individua il rischio di una sopravalutazione del ruolo degli indicatori medesimi ai fini della individuazione dell’interesse pubblico specifico, focalizzando l’attenzione sull’uso di modelli eccessivamente standardizzati, concentrati su profili meramente estrinseci dell’azione della p.a., anziché sugli aspetti sostanziali, effettivamente interpretativi dei bisogni della collettività, cui dovrebbe essere sottoposta la misurazione e la valutazione della performance. ↑
22. La Corte di Cassazione, con la sentenza delle Sezioni Unite n. 15403/2003, ha devoluto i procedimenti concorsuali interni, destinati a consentire l’inquadramento dei dipendenti in aree funzionali o categorie più elevate (con novazione oggettiva del rapporto di lavoro), alla cognizione del giudice amministrativo. Si è trattato, come appena detto, di una conseguenza logica, posto che l’equi­parazione – condivisa sempre più dalla giurisprudenza e dalla dottrina – tra progressioni interne e concorsi pubblici obbligava a individuare come giudice dotato di giurisdizione il medesimo preposto alla verifica della legittimità delle procedure concorsuali tout court. A tale riguardo si veda T.A.R. Campania (sezione IV), sentenza del 17 febbraio 2025, n. 1247. Secondo tale Collegio la volontà del legislatore è «quella di ancorare il percorso di crescita per gli interni all’amministrazione a una serie di parametri che possano rappresentare il possesso di un adeguato livello professionale in assenza del meccanismo concorsuale, al fine di rendere esplicito che il ricorso alla procedura comparativa in luogo di quella concorsuale è idonea e parimenti efficace nell’assicurare che la progressione di area e/o categoria o qualifica avvenga a beneficio dei più capaci e meritevoli. Spetta però ai singoli enti, a fronte di parametri oggettivi validi per ogni amministrazione individuati dal legislatore del 2021, effettuare, all’interno della propria autonomia regolamentare, una più puntuale definizione di tali parametri, adattandola alle proprie esigenze, ossia declinando in autonomia con propri atti i titoli e le competenze professionali (…) nonché i titoli di studio ulteriori rispetto a quelli validi per l’accesso all’area dall’esterno (…) ritenuti maggiormente utili per l’attinenza con le posizioni da coprire previste dall’ordinamento professionale vigente al proprio interno, sulla base del contratto collettivo di riferimento e con le attività istituzionali affidate – ai fini del superamento della procedura comparativa e funzionali al miglioramento dell’efficienza dell’amministrazione, assegnando – ove possibile – anche il relativo punteggio». (Funzione Pubblica, con il parere prot. 66005/2021). Si tratterebbe quindi di una scelta espressione di discrezionalità amministrativa, di regola insindacabile se non per manifesta irragionevolezza. ↑
23. La giurisprudenza costituzionale (pur non disconoscendo, in linea di principio, la materiale possibilità di valorizzare ragionevolmente le esperienze lavorative di chi già lavora nella PA – tra le prime si veda Corte Cost., sent. 22 aprile 1999, n. 141) ha più volte affermato che il concorso pubblico è il metodo che offre le migliori garanzie per selezionare in modo tecnico ed imparziale i migliori. Si vedano, al riguardo, le sentenze n. 109/2011, 7/2011 e 478/1995) secondo le quali il «vale il principio in base al quale la progressione nei pubblici uffici deve avvenire sempre per concorso e previa rideterminazione della dotazione organica complessiva». Nondimeno, i due istituti del concorso pubblico e della progressione verticale possono operare contemporaneamente senza sovrapporsi. Il primo quale apertura all’esterno laddove una certa competenza professionale sia inesistente in organico e (di converso) il secondo qualora invece si presuma, prognosticamene, che la competenza professionale esista all’interno e vada valorizzata. Tuttavia, il legame tra fabbisogno di personale e competenza interna adeguata a soddisfarlo deve essere fortemente (e rigorosamente) motivato. Se è infatti vero che il concorso non è elevato a regola assoluta e che il legislatore è, in linea di principio, tendenzialmente libero di «adottare sistemi diversi» (Cfr. Corte Cost., sent. 7 aprile 1983, n. 81) è altrettanto vero che la discrezionalità deve comunque garantire il buon andamento dell’Amministrazione. Mutuando le parole della Corte (sentenza n. 43 del 2020): «la facoltà del legislatore di introdurre deroghe alla regola del pubblico concorso, con la previsione di un diverso meccanismo di selezione per il reclutamento del personale pubblico, deve essere delimitata in modo rigoroso alla sola ipotesi in cui esse siano strettamente funzionali al buon andamento dell’amministrazione e sempre che ricorrano peculiari e straordinarie esigenze di interesse pubblico idonee a giustificarle». Ne discende che deroghe al pubblico concorso per l’accesso all’impiego hanno trovato (e trovano) giustificazione solo in presenza di peculiari e straordinarie esigenze di interesse pubblico. Ciò premesso, le progressioni ammissibili paiono coerenti con il quadro costituzionale, laddove riguardino un numero limitato dei posti disponibili nel ruolo in organico di un ente e purché precedute dall’esperimento di una qualche forma di selezione (ex se) congrua e razionale dell’attività pregressa del dipendente, diretta a far ragionevolmente ritenere che egli sia in possesso dei requisiti necessari, così da assicurare la suscettibilità dei nuovi inquadramenti nel rispondere alle specifiche ed effettive necessità funzionali dell’amministrazione. In letteratura, sul tema, vedasi: S. De Gotzen, Il principio del pubblico concorso ed eccezioni alla regola per motivi di pubblico interesse. Concorsi riservati e utilizzo di graduatorie esistenti, in Le Regioni, 3, 2013, p. 642 e ss. e M. Lucca, Concorsi interni e progressioni, in Comuni d’Italia, 4, 2018, p. 15 e ss. ↑
24. Come più volte chiarito dai giudici speciali, le “graduatorie” di idonei afferenti alle progressioni verticali non sono equiparabili alle graduatorie concorsuali e perciò non dovrebbero ritenersi soggette al principio di preferenza per lo scorrimento delle graduatorie, come sancito nella pronuncia del Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, n. 4/2011. In letteratura, per maggiori approfondimenti si rinvia a: M. De Rosa, Progressioni verticali e principi di concorsualità: un equilibrio difficile, in Il Lavoro nelle pubbliche amministrazioni, 1, 2022. ↑
25. Si osserva, al riguardo, che il Dipartimento Funzione Pubblica, con parere n. 12094/2022, ha espresso una interpretazione restrittiva in materia di progressioni verticali, evidenziando che il calcolo del 50% dei posti con riserva alle progressioni stesse sia da calcolare in riferimento ad ogni categoria e non al totale dei dipendenti da assumere. ↑
26. Le progressioni orizzontali possono essere finanziate anche attraverso l’utilizzo delle risorse determinate ai sensi dell’art.1, comma 612, della l. n. 234/2021, in misura non superiore allo 0,55% del monte salari 2018 relativo al personale destinatario del CCNL 16/11/2022, come previsto dall’art. 13, comma 8 del CCNL stesso. Le progressioni finanziate con tali risorse contrattuali aggiuntive non sono sottoposte al vincolo di garantire percentuali di accesso dall’esterno. ↑
27. L’orientamento giurisprudenziale consolidatosi dopo l’emanazione del celebre parere, n. 3556, del 9 novembre 2005 reso dalla Commissione speciale pubblico impiego del Consiglio di Stato (a seguito di richiesta del Ministero dell’Economia e delle Finanze) ha ritenuto che le progressioni verticali determinino comunque una nuova assunzione e sono, pertanto, sottoposte ai vincoli stabiliti dal legislatore, così come gli oneri aggiuntivi, che devono essere quantificati nell’ambito della spesa del personale e dei limiti imposti, dalle leggi finanziarie, alle nuove assunzioni. Si veda altresì Cass. civ., s.u. 15 ottobre 2003, n. 15403, secondo cui: «anche nel caso di progressione verticale si verifica una novazione del rapporto di lavoro, in quanto si tratta di accesso a funzioni più elevate, qualsiasi sia il nomen della posizione funzionale attribuita dalla contrattazione collettiva, che può divergere da contratto a contratto». L’art. 25 del CCNL 2019-2021 attualmente vigente (comma 2) prevede che: «sono esonerati dal periodo di prova, con il consenso degli stessi, i dipendenti che risultino vincitori di procedure selettive per la progressione tra le aree riservate al personale di ruolo, presso la medesima amministrazione, ai sensi dell’art. 22, comma 15, del D. Lgs. n. 75/2017 e art. 52, comma 1 bis del D.Lgs 165/2001». ↑
28. Il T.A.R. Sicilia, con sentenza n. 1845/2024, ha affermato che la disciplina del riformato art. 52, comma 1-bis, del d.lgs. n. 165/2001 è ispirata al criterio della valorizzazione del merito dei dipendenti, la quale non si esaurisce nell’esperienza professionale in sé, bensì include, più in generale, la formazione, la competenza e la qualificazione professionale del lavoratore. Dunque, come precisato dal Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei Ministri all’indomani della novella, con parere in data 6 ottobre 2021, «appare chiaro, alla luce del quadro delineato, l’intento del legislatore di valorizzare gli elementi maggiormente qualificanti che connotano l’excursus professionale, formativo e comportamentale del dipendente, al fine di rendere esplicito che il ricorso alla procedura comparativa in luogo di quella concorsuale è idonea e parimenti efficace nell’assicurare che la progressione di area e/o categoria o qualifica avvenga a beneficio dei più capaci e meritevoli». Permangano quindi, sul piano sostanziale, anche per le progressioni verticali, le caratteristiche proprie della concorsualità intesa come comparazione tra candidati, i cui esiti si devono tradurre in una graduatoria basata sull’ordine di merito, ai fini della selezione del candidato più capace. Da ultimo, la giurisprudenza amministrativa ha avuto modo di precisare che «sia nelle progressioni verticali che nell’accesso al lavoro pubblico va applicata la normativa legislativa statale e quella regolamentare comunale, secondo la quale il criterio dell’età è residuale, rispetto ai criteri di preferenza di carattere generale». ↑
29. L’art. 45 del d.lgs. n. 36/2023 prevede (al comma 1) che: «gli oneri relativi alle attività tecniche indicate nell’allegato I.10 sono a carico degli stanziamenti previsti per le singole procedure di affidamento di lavori, servizi e forniture negli stati di previsione della spesa o nei bilanci delle stazioni appaltanti e degli enti concedenti […]». Il successivo comma 2, invece, prevede che «le stazioni appaltanti e gli enti concedenti destinano risorse finanziarie per le funzioni tecniche svolte dai dipendenti specificate nell’allegato I.10 di cui al comma 1 e per le finalità indicate al comma 5, a valere sugli stanziamenti di cui al comma 1, in misura non superiore al 2 per cento dell’importo dei lavori, dei servizi e delle forniture, posto a base delle procedure di affidamento. Il presente comma si applica anche agli appalti relativi a servizi o forniture nel caso in cui è nominato il direttore dell’esecuzione. È fatta salva, ai fini dell’esclusione dall’obbligo di destinazione delle risorse di cui al presente comma, la facoltà delle stazioni appaltanti e degli enti concedenti di prevedere una modalità diversa di retribuzione delle funzioni tecniche svolte dai propri dipendenti». Per maggiori approfondimenti sull’interpretazione della normativa brevemente richiamata vedasi: G. Vella, Gli incentivi tecnici nel nuovo Codice dei contratti pubblici, in Rivista della Corte dei Conti, 3, 2023. L’ANCI, inoltre, ha redatto un quaderno operativo in materia di cui si riportano gli estremi: S. Dota, A. Bultrini (a cura di), Regolamento per gli incentivi alle funzioni tecniche (art. 45 del D. Lgs. 31 marzo 2023, n. 36), Maggio 2023. ↑
30. Gli incentivi tecnici assolvono alla funzione di compensare il personale dipendente dell’amministrazione che abbia in concreto effettuato la redazione degli atti incentivabili. La ratio legis è di favorire l’ottimale utilizzo delle professionalità interne ad ogni amministrazione e di assicurare un risparmio di spesa sugli oneri che l’amministrazione dovrebbe sostenere per affidare all’esterno gli incarichi (pareri AG 22/2012 e AG 13/2010). Le forme di incentivazione per funzioni tecniche costituiscono eccezioni al generale principio della onnicomprensività del trattamento economico e pertanto possono essere riconosciuti solo per le attività espressamente e tassativamente previste dalla legge. Così ANAC, Funz. Cons. 36/2024. ↑
31. L’ANAC, con parere n. 3360/2023 ha precisato che: «il nuovo quadro normativo non impone più l’adozione di un apposito regolamento e la costituzione di un apposito fondo, quale condizione essenziale ai fini del riparto degli incentivi, ma dispone che le amministrazioni si regolino, in tale ambito, secondo i propri ordinamenti. Con ciò si è inteso eliminare alcune complessità relative agli aspetti procedurali che spesso sono state di ostacolo all’effettiva erogazione degli incentivi. Tale semplificazione procedurale è volta a consentire alle amministrazioni di organizzarsi nel modo più efficiente e intende realizzare tutte le condizioni per rendere effettiva l’erogazione degli incentivi e dare concreta attuazione alla previsione normativa. Rimane, comunque, ferma la necessità che la definizione dei criteri sia fatta mediante un atto a valenza generale». Ancora, secondo il Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato, gli incentivi per le funzioni tecniche dovranno continuare ad essere ricompresi nel fondo delle risorse decentrate nonostante i criteri generali per l’attribuzione degli stessi non siano soggetti a contrattazione integrativa. Da ultimo, secondo il parere 2393/2024 del MIT, relativamente alla definizione dei criteri di riparto, «l’attribuzione degli incentivi deve essere fatta sempre nel rispetto delle modalità previste dalla contrattazione collettiva e deve essere orientata al principio del risultato». Sul punto è chiara la relazione al Codice che, nel commentare l’art. 1, comma 4, lett. b), specifica che «il risultato rappresenta anche il criterio per l’attribuzione e la ripartizione degli incentivi economici, rimandando alla naturale sede della contrattazione collettiva per la concreta individuazione delle modalità operative». ↑
32. L’art. 1, comma 1091, della l. n. 145/2018 ha reintrodotto nell’ordinamento delle entrate comunali il dispositivo che permette di accantonare una quota di gettito tributario per il potenziamento della gestione del settore delle entrate nei Comuni. Tale potenziamento può comprendere l’alimentazione ulteriore e separata rispetto alle ordinarie modalità, del Fondo per gli incentivi da destinare al personale impiegato nel raggiungimento degli obiettivi del settore entrate. La ratio della norma è quello di premiare l’effettivo incremento di accertamenti e incassi da IMU e TARI. Ciò che rileva ai fini della corretta applicazione della disposizione è che la destinazione del maggior gettito (da incassare, oltre che da accertare) avvenga nel rispetto degli equilibri di bilancio e dei principi di finanza pubblica deducibile da idonea programmazione, della corretta e preventiva determinazione degli obiettivi (che trovano fonte nei documenti annuali di perfomance organizzativa e individuale), della destinazione dei soli maggiori incassi (o meglio, di una percentuale di essi) al trattamento accessorio e, infine, della liquidazione sulla base di entrate certe risultanti dall’approvazione del rendiconto del precedente esercizio finanziario. Vedasi: Nota IFEL, I criteri di calcolo del fondo incentivi recupero evasione ex comma 1091, legge 145/2018 Nota di aggiornamento alla luce della delibera 113/2024, Corte dei conti, sez. Lombardia, 11 giugno 2024. ↑
33. Anche il Comune di Nogarole Vicentino si è dotato di un Regolamento sugli incentivi per funzioni tecniche, mediante deliberazione della Giunta Comunale n. 15/2020. La responsabile dell’area tecnica riferisce che tali incentivi vengono regolarmente liquidati a seguito della conclusione delle gare o degli affidamenti (con il nuovo Codice). ↑
34. Resta comunque fermo che la componente economica rappresenta una leva motivazionale importante. Come infatti, in ambito privato, per reclutare un professionista di livello si punta ad offrire una retribuzione adeguata, così dovrebbe avvenire anche nel pubblico, per non perdere di attrattività. Tuttavia, tutt’altra prospettazione viene fornita dal Rapporto semestrale sulle retribuzioni dei pubblici dipendenti di Aran n. 1/2024, all’interno del quale, tenendo conto del complesso delle risorse disponibili (sia quelle ordinarie sia quelle ulteriori derivanti da altri canali di finanziamento), viene data una stima di quale potrà essere l’andamento a medio termine delle retribuzioni dei vari comparti di contrattazione (a struttura occupazionale costante) se vi sarà continuità nei rinnovi contrattuali. Ebbene, come mostrato nella tavola 6 del suddetto Rapporto, emerge che per il comparto delle Funzioni locali l’effetto complessivo delle tre tornate contrattuali che dal 2021 giungono sino al 2027 sarà il più basso in assoluto (395,51 € mensili, contro i 530,68 del comparto Sanità ed i 562,89 del comparto Funzioni centrali). A regime, cioè rapportando il valore di arrivo del 2027 rispetto a quello di partenza del 2018, per il Comparto Funzioni locali la dinamica percentuale si attesterà al più basso 16,68% (contro il 20,43% del comparto Funzioni centrali e il 21,08% del Comparto sanità). Peraltro, come spiega bene il Rapporto Aran, buona parte di queste differenze sono imputabili a specifici stanziamenti aggiuntivi che hanno interessato il personale di alcuni comparti, ma non quello delle Funzioni locali, per il quale fino ad oggi non si segnalano, invece, rilevanti interventi normativi al di fuori dei canali ordinari della contrattazione. Il rapporto – ha commentato il ministro per la Pubblica amministrazione Zangrillo – evidenzia il ritardo accumulato dal comparto delle Funzioni locali, che non ha beneficiato di risorse aggiuntive. Sebbene questa situazione derivi da scelte pregresse, sarà necessario valutare interventi specifici, come il potenziamento del trattamento accessorio, per riequilibrare la dinamica retributiva. Diversamente si rischia che i dipendenti degli enti locali trasmigrino presso altri comparti dove le remunerazioni sono sensibilmente più alte, con une conseguente perdita di professionalità. Vedasi, al riguardo, G. Trovati, Stipendi sotto media del 20% – La rivolta degli enti locali, in www.ilsole24ore.com, 3 marzo 2025, secondo cui: i 400 mila dipendenti di Regioni ordinarie, Comuni, Province e Città metropolitane stanno oramai venendo a costituire una sorta di serie B dell’impiego pubblico.  ↑
35. Si rinvia, in questo senso, a: A. Spano, P. Monfardini, B. Bellò, Increasing motivation and performance: evidence from the misleading use of rewards in public sector, in International Public Management Review, 1, 2023. ↑
36. Peraltro, il richiamo alla necessità della formazione si rinviene anche nel CCNL enti locali 2019/2021, in particolare agli artt. 54, 55 e 56. Prevede il primo (comma 1) che: «nel quadro dei processi di riforma e modernizzazione della PA, la formazione del personale svolge un ruolo primario nelle strategie di cambiamento dirette a conseguire una maggiore qualità ed efficacia dell’attività delle amministrazioni». ↑
37. Vedasi, sul tema: C. Buongiorno Sottoriva, M. Micacchi, R. Saporito, F. Vidè, La gestione strategica delle persone nelle istituzioni pubbliche, in M. Cucciniello, G. Fattore, F. Longo, E. Ricciuti, A.Turrini (a cura di), Management Pubblico, II Ed., Egea, Milano, 2024, p. 213-238 e ss. Gli Autori si soffermano, in particolare, sulla necessità di promuovere e conservare il senso di missione pubblica, oltre ad investire con coraggio sul ricambio generazionale e sulla formazione. ↑
38. Per maggiori approfondimenti si veda: Comitato scientifico per la valutazione dell’impatto delle riforme in materia di capitale umano pubblico, 2022. ↑
39. Si veda, al riguardo: S. Angeletti, “Capacity training”. Formazione e capacità amministrativa delle PA nel Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, in Rivista Italiana di Public Management, 2, 2021. ↑
40. Presidenza del Consiglio dei Ministri, Direttiva sulla Formazione, 29 gennaio 2024. Tuttavia, secondo il Rapporto Inapp del 2021, Lavoro, formazione e società in Italia nel passaggio all’era post Covid-19: i dati quantitativi evidenziano un progressivo processo di disinvestimento (cor)responsabile delle gravi carenze del personale pubblico, in termini di competenze, i cui effetti negativi sono accentuati dalla velocità dei processi di cambiamento e da quella dell’invecchiamento dei dipendenti. La contrazione della spesa in formazione ha profondamente danneggiato la qualità del capitale umano, per la mancata promozione di nuove competenze, a partire da quelle legate ai processi di digitalizzazione. A tale atto è seguita la Direttiva del 16 gennaio 2025, avente ad oggetto: «Valorizzazione delle persone e produzione di valore pubblico attraverso la formazione. Principi, obiettivi e strumenti». Questa segue i precedenti atti di indirizzo sul rafforzamento delle competenze (23 marzo 2023) e sulla misurazione e valutazione della performance (28 novembre 2023). Vengono quindi ivi ribaditi i principi cardine della formazione, che costituisce una leva strategica per la crescita delle nostre persone e per le amministrazioni pubbliche. Con la nuova direttiva sono invero indicati gli obiettivi, gli ambiti di formazione trasversali e gli strumenti a supporto della formazione del personale pubblico. La formazione, come specificato nell’atto di indirizzo, diviene uno specifico obiettivo di performance, concreto e misurabile, che ciascun dirigente deve assicurare attraverso la partecipazione attiva dei dipendenti e a partire dal 2025 con una quota non inferiore alle 40 ore di formazione pro-capite annue. In particolare, la direttiva individua quale responsabilità ai sensi dell’art. 21 del d.lgs. n. 165/2001 il non rispetto delle direttive ed il mancato raggiungimento dei risultati per il dirigente preposto ad uffici dirigenziali con specifiche competenze in materia di gestione del personale. ↑
41. Cfr. S. Pupo, Amministrazione pubblica e relazioni umane, Feltrinelli, Torino, 2024. ↑
42. Si veda, a tal proposito il seguente contributo: A. Hinna, P. Canonico, L. Giusino, A. Tomo, Lo sviluppo delle competenze nella pubblica amministrazione, Egea, Milano, 2023. Secondo tali Autori il tema dello sviluppo delle competenze nella PA pone interessanti sfide nel settore pubblico in termini sia organizzativi sia gestionali, soprattutto con riferimento al necessario “scongelamento” di approcci culturali radicati in un modo di vedere le competenze prettamente in chiave tecnica. La sfida per la PA si gioca pertanto rispetto al passaggio dalla classica impostazione burocratica, quasi di una catena di montaggio, dove le competenze tecniche assumono il ruolo centrale, ad un’impostazione più trasversale nella quale i dipendenti posseggano nel loro “patrimonio” di competenze e conoscenze anche capacità relazionali, comportamenti e di analisi/ lettura dei contesti. E’ quindi necessario un ripensamento del ruolo delle competenze al fine di migliorare solo le prestazioni lavorative, ma anche le relazioni e i contesti in cui queste si inseriscono. ↑
43. Vedasi Ministero per la Pubblica Amministrazione, Direttiva Benessere Organizzativo nella PA, 24/03/2004. ↑
44. Intervista al Ministro Zangrillo, in Il Sole 24 Ore, 14 ottobre 2024. ↑
45. Da un’intervista del Ministro Zangrillo, in Il Mattino, 21 marzo 2024: «Il tema del merito è strettamente connesso a quello delle retribuzioni […] vogliamo superare lo stereotipo in base al quale la Pa sia diversa dal privato. Anzi: chi lavora nella Pa deve essere pienamente cosciente dell’interesse pubblico della propria funzione e rivendicarne tutto l’orgoglio. Nei nuovi contratti sono previsti meccanismi meritocratici sulle retribuzioni perché pensiamo che il raggiungimento dei risultati sia la conseguenza di una virtuosa organizzazione». ↑
46. V. Tenore, Non siamo fannulloni. 100 ritratti di pubblici dipendenti che onorano l’amministrazione, Dike Giuridica, Spoleto, 2010, p. 30. ↑
47. Il caso è tratto da: D. Cepiku, Strategia e performance nelle pubbliche amministrazioni, Egea Milano, 2018, pp. 152-155. ↑
48. A. Spano, P. Monfardini, Performance-Related Payments in Local Governments: Do They Improve Performance or Only Increase Salary?, in International Journal of Public Administration, 4, 2018. ↑
49. L’individuazione di specifici indicatori finalizzati alla misurazione oggettiva dell’azione amministrativa – che è la missione perseguita da ogni organizzazione – rappresenta un pilastro nella pianificazione di un efficace sistema di gestione della performance. Nella pubblica amministrazione italiana, il ciclo della performance è stato introdotto per la prima volta dal d.lgs. n. 150/2009, come modificato dal d.lgs. n. 74/2017, a seguito dell’evidenza della sua prima applicazione. La ex Commissione Civit è stata sostituita dal Dipartimento della Funzione Pubblica nel fornire indirizzi e coordinamento in materia, secondo quanto previsto dall’art. 3 del d.P.R. n. 105/2016. Il Dipartimento della Funzione Pubblica ha individuato una serie di indicatori per misurare le funzioni amministrative di supporto comuni a tutte le organizzazioni pubbliche – ovvero risorse umane, approvvigionamento, digitalizzazione e trasparenza – con l’obiettivo finale di promuovere la misurazione della performance e garantire i benchmark delle prestazioni. Dopo un periodo di sperimentazione, la nota del Dipartimento n. 2/2019 ha disposto che, a partire da gennaio 2021, i dati di monitoraggio degli indicatori fossero annualmente inviati online al Dipartimento. Concentrandosi sulle dimensioni della performance organizzativa, questa sperimentazione si è rivelata molto efficace per promuovere l’uso di questi indicatori applicando le stesse formule. Questo modello rappresenta un salto in avanti per modernizzare e migliorare la qualità dei servizi pubblici e le competenze professionali, nonché per un migliore utilizzo delle risorse pubbliche. Sul tema vedasi: M. De Giorgi, Una misurazione condivisa della performance organizzativa: l’esperienza degli indicatori comuni per le funzioni di supporto, in Rivista italiana di public management, 2, 2020. ↑
50. La gestione e lo sviluppo delle persone nelle amministrazioni pubbliche devono transitare da un approccio contrattuale-normativo ad una visione strategica in grado di connettere valore pubblico, benessere organizzativo, attrazione dei talenti e sviluppo professionale. La costruzione del sistema professionale competency based (come previsto dalle Linee di Indirizzo per i nuovi fabbisogni professionali) rappresenta la pre-condizione per ripensare tali modelli di gestione ed il competency management costituisce il modello più appropriato per la programmazione, la gestione e lo sviluppo delle risorse umane nelle organizzazioni che fondano i loro processi produttivi e relazionali sulla conoscenza. Questo è quanto emerso nell’ambito del Convegno: La gestione strategica delle Risorse Umane nella Pubblica Amministrazione. Sistema professionale, competenze, talent management, organizzato da Forum PA in data 22 maggio 2024. ↑
51. Con riguardo al tema della “leadership pubblica” – da non confondere con quella politica – dei suoi tratti peculiari, anche rispetto al settore privato, si rinvia al contributo di: R. Saporito, Public leadership. Cinque modi di fare il dirigente pubblico, Egea, Milano, 2023. ↑
52. Tuttavia, se davvero i risultati della performance devono essere misurati e valutati per incidere su molti degli istituti sostanziali che condizionano il rapporto di lavoro, e segnatamente la retribuzione deve essere attribuita in parte (sempre più) rilevante in relazione ad essa, risulta evidente la necessità di modificare strutturalmente la contrattazione integrativa. Se infatti gli obiettivi dell’amministrazione non sono e non possono essere oggetto di contrattazione e le modalità di misurazione e valutazione della performance appartengono all’ambito dei poteri di organizzazione dell’amministrazione, la contrattazione rimane però il luogo dove si stabiliscono i modi di computo degli istituti retributivi connessi al risultato. Quindi, in altri termini, considerato che il contratto collettivo contiene una parte delle “regole del gioco” di cui si deve tener conto per la regolamentazione del rapporto di lavoro, occorre che la contrattazione si svolga e si chiuda avendo contezza degli obiettivi da raggiungere. Cfr. A. Avio, Dalla produttivita alla performance individuale, in Lavoro e Diritto, 2, 2017, p. 297. ↑
53. Sul tema si rinvia a F. Angei, F. Tucci, La valutazione della performance della PA: alcuni spunti di riflessione, in Osservatorio sui conti pubblici italiani, 14 settembre 2020. Secondo tali Autori, dal 2009, grazie alla riforma Brunetta, la Pubblica Amministrazione è tenuta a monitorare le proprie performance sulla base di obiettivi misurabili fissati ogni anno. In pratica, però, la riforma è stata implementata in modo inadeguato: (i) gli obiettivi sono poco ambiziosi, vaghi e spesso monitorati tramite indicatori di input di risorse più che con risultati e qualità dei servizi pubblici; (ii) i documenti del ciclo delle performance sono spesso pubblicati con ritardo; (iii) i risultati non sono di fatto utilizzati per valutare la performance delle amministrazioni; e (iv) l’esercizio è ignorato dai più. Inoltre, questo esercizio non è integrato con la programmazione economico-finanziaria, coordinata dalla Ragioneria Generale dello Stato e basata sulla legge di riforma del bilancio dello stato, anch’essa del 2009. In conclusione, una idea peraltro valida è stata attuata solo pro forma. Eppure, senza misurare i risultati ottenuti dalla PA è difficile migliorare la qualità dei servizi offerti dalla PA. ↑
54. Da una intervista al Ministro Zangrillo, in Il Mattino, 21 marzo 2024 a: «I due assi del buon funzionamento della Pubblica amministrazione, imparzialità e buon andamento, si legano a un modello organizzativo che ha nell’attrattività del lavoro pubblico il proprio tratto qualificante. Il cambiamento di approccio è prima di tutto culturale, nel senso che molto spesso in Italia la Pa è stata un passo indietro rispetto al mercato del lavoro nel settore privato. Ecco: noi stiamo spingendo per questa trasformazione che, rafforzata dai progressi e dalle opportunità offerti dal digitale, consenta a chi lavora nella Pa di seguire un percorso nel quale un criterio di valutazione premiale esalti le qualità delle migliori risorse». ↑