1. Considerazioni introduttive

Il 20 settembre 2023, la Camera dei Deputati ha definitivamente approvato il disegno di legge di revisione costituzionale con cui si modifica l’articolo 33 della Costituzione, che disporrà, in un ultimo comma aggiunto, che la «Repubblica riconosce il valore educativo, sociale e di promozione del benessere psicofisico dell’attività sportiva in tutte le sue forme»^[1]. La rilevante modifica, al netto delle diverse considerazioni rispetto all’opportunità dell’intervento^[2], apre alla possibilità di una ridefinizione dei rapporti^[3] tra l’ordinamento generale e l’ordinamento sportivo^[4], ormai sorretto da una anche formale legittimazione costituzionale. Anche per questo motivo, appare utile soffermarsi sulla dinamica istituzionale propria dei soggetti dell’ordinamento sportivo e in particolare sul rapporto tra il Comitato olimpico nazionale italiano (C.O.N.I. o Coni) e le federazioni sportive; rapporto particolarmente complesso su cui anche la giurisprudenza eurounitaria è intervenuta, come si osserverà nel prosieguo. Dando conto delle riflessioni dottrinarie e di tali evoluzioni giurisprudenziali, si cercherà di mettere in luce le dinamiche relative al controllo esercitato dal CONI sugli enti sportivi e in particolare sulle federazioni e i suoi limiti in relazione alle istituzioni dello Stato, evidenziando le problematiche di coordinamento tra questa dimensione e quella nazionale e sovranazionale.

Ciò posto, prima di addentrarsi nel merito dell’analisi, è opportuno richiamare alcuni cenni sugli elementi giuridici costitutivi della rete istituzionale e funzionale dei soggetti protagonisti delle dinamiche dell’ordinamento sportivo^[5].

Il Comitato olimpico nazionale italiano (d’ora in avanti CONI), da un punto di vista istituzionale^[6], rappresenta un unicum nel panorama nazionale e internazionale. Dalla fondazione, nel 1914, come organismo privato allo scopo di organizzare la presenza olimpica degli atleti italiani^[7], diviene successivamente l’organizzazione di raccordo^[8] di tutte le federazioni sportive nazionali, ruolo che ricopre tuttora nella veste giuridica di ente pubblico non economico sotto la vigilanza della Presidenza del Consiglio dei ministri^[9].

Uno dei temi problematici da un punto di vista giuridico e tuttavia funzionale alla fisiologia dell’ordinamento sportivo, consiste nel fatto che nonostante il CONI operi sotto la vigilanza governativa, non risponde in sede politica di questioni riguardanti l’ambito sportivo^[10]; utilizza, inoltre, le ingenti risorse finanziarie stanziate dal Governo per lo sviluppo e il potenziamento dell’educazione sportiva, alle quali partecipano diverse associazioni sportive e autorità internazionali. Tali funzioni emergono in un quadro normativo in recente evoluzione che, tuttavia, non sempre si concilia con le necessità pratiche o con le premesse giuridico-teoriche in materia di natura, e quindi poi di disciplina, delle federazioni sportive nazionali. Come noto, infatti, le attribuzioni del CONI sono il risultato di un’evoluzione normativa e giurisprudenziale-costituzionale^[11] che derivano dalle diverse fasi di riconoscimento dello “sport” sul piano prettamente costituzionale^[12].

Nato nel 1914 come organismo privato allo scopo di organizzare la presenza olimpica degli atleti italiani, il CONI diviene progressivamente l’organizzazione di raccordo di tutte le federazioni sportive nazionali, ruolo che ricopre tuttora nella veste giuridica di ente pubblico non economico sotto la vigilanza della Presidenza del Consiglio dei ministri^[13].

Molti i temi che emergono nella intricata relazione tra soggetti giuridici e piani istituzionali, nonché dimensioni nazionale, sovranazionale e internazionale, tra cui le relazioni tra il Comitato olimpico internazionale (CIO) e il CONI che segue le linee di indirizzo del primo, nonché tra il CONI e le federazioni sportive, associazioni ed enti controllati che a loro volta seguono le linee guida dello stesso CONI. Nella consapevolezza della complessità e vastità della materia, nei limiti di questa breve analisi, vale solo richiamare, appunto come quello sportivo rappresenti un ordinamento giuridico complesso^[14], che opera sul piano internazionale e nazionale attraverso molteplici soggetti, aventi natura giuridica diversa: il COI, il CONI, la società sport e salute del Ministero dell’economia e delle finanze, e le federazioni sportive nazionali, le quali, pur essendo tenute ad esercitare l’attività sportiva e le relative attività di promozione in armonia con le deliberazioni e gli indirizzi del CIO e del Coni, beneficiano, sotto la vigilanza di quest’ultimo, di un’autonomia tecnica, organizzativa e di gestione^[15].

Tale complesso panorama fa sì che vi siano difficoltà di coordinamento tra i vari soggetti deputati allo sviluppo delle attività sportive, che non possono trovare la loro unica soluzione nelle disposizioni normative recanti il controllo sui bilanci consuntivi e sull’equilibrio del bilancio di previsione delle federazioni e delle associazioni sportive, ma in una riforma più ampia che dipani i dubbi e le criticità che tale sistema presenta e che di seguito si esamineranno.

Prima di affrontare il tema della natura giuridica del Coni appare opportuno ricordare che nella scala degli enti che ruotano all’interno dell’ordinamento giuridico sportivo vi è il Comitato olimpico internazionale, soggetto giuridico internazionale senza territorio come affermato dalla regola 19 (statut juridique) della Carta olimpica internazionale secondo cui il CIO è «una organizzazione internazionale non governativa senza fini di lucro di durata illimitata, costituita in forma di associazione con personalità giuridica, riconosciuta con Decreto del Consiglio Federale Svizzero del 17 settembre 1981».

2. La natura giuridica del Coni e la funzione di monitoraggio sugli enti dell’ordinamento sportivo

Come in precedenza illustrato il Coni, per espressa disposizione legislativa (art. 1 del decreto legislativo n. 242/1999) e per la presenza di determinati indici, quali la funzione d’interesse pubblico perseguita dal Comitato, il controllo statale contabile, il finanziamento pubblico e il procedimento pubblico di nomina del Presidente, ha natura di ente pubblico avente il compito di organizzare e di potenziare lo sport nazionale.

Il perseguimento di tale scopo, però, è stato “delegato” alla società Sport e salute s.p.a, partecipata totalmente dal Ministero dell’economia e delle finanze, e alle singole Federazioni che a loro volta, insieme alle discipline sportive associate, svolgono l’attività sportiva in armonia con le deliberazioni e gli indirizzi del Comitato olimpico internazionale^[16], delle federazioni internazionali e del Coni, anche in considerazione della valenza pubblicistica di specifiche tipologie di attività individuate nello statuto del Coni (art. 15 del decreto legislativo 242/1999).

Le federazioni sportive nazionali e le discipline sportive associate hanno natura di associazione con personalità giuridica di diritto privato^[17], senza fini di lucro e sono soggette, per quanto non espressamente previsto nel d.lgs. n. 242/1999, alla disciplina del codice civile e delle relative disposizioni di attuazione^[18], cui però sono assegnate funzioni di rilievo pubblicistico quali, secondo l’art. 23 dello Statuto del Coni quelle «relative all’ammissione e all’affiliazione di società, di associazioni sportive e di singoli tesserati; alla revoca a qualsiasi titolo e alla modificazione dei provvedimenti di ammissione o di affiliazione; al controllo in ordine al regolare svolgimento delle competizioni e dei campionati sportivi professionistici; all’utilizzazione di contributi pubblici, alla prevenzione e repressione del doping, nonché le attività relative alla preparazione olimpica e all’alto livello di formazione dei tecnici, all’utilizzazione e alla gestione degli impianti sportivi».

Si potrebbe affermare che il Coni rappresenti una Federazione delle Federazioni^[19] in cui gli interessi originari delle federazioni si esprimono attraverso la presenza del Presidente di ciascuna federazione in seno al Consiglio Nazionale del Coni.

La natura pubblica impressa al Coni, tenuta a coordinare sulla base di indirizzi internazionali, soggetti di natura privatistica, non risulta più essere una novità nell’ordinamento giuridico attuale^[20].

Questo, invero, in assenza di una definizione generale di pubblica amministrazione e sotto l’influenza del diritto eurounitario, vede sempre più l’affermarsi di una amministrazione a geometrie variabili^[21], che si manifesta nella diffusione di soggetti sostanzialmente pubblici con forma societaria; nell’affermazione di un concetto europeo di pubblica amministrazione, basato sulla valorizzazione del profilo sostanziale del controllo pubblico rispetto a quello formale della veste pubblicistica^[22], come ad esempio l’organismo di diritto pubblico; nella proliferazione delle autorità indipendenti, ovvero di soggetti pubblici di nuova generazione, caratterizzati da un alto tasso di neutralità e di estraneità ai controlli dell’autorità politica.

Un’amministrazione, dunque, non più dotata di uno statuto speciale o fornita di poteri e limiti rispetto a quelli che governano l’agire dei soggetti di diritto comune, ma un’amministrazione mutevole considerata tale solo quando esercita poteri pubblicistici oppure quando utilizza contributi pubblici o ancora quando è vincolata al raggiungimento di fini pubblicistici^[23].

Il Coni rappresenta uno di questi soggetti polimorfi^[24], la cui natura pubblica si combina con quella privata dei soggetti sottoposti alla sua vigilanza e a monte con quella dei soggetti di diritto internazionale come il Comitato olimpico internazionale che persegue finalità prive di lucro e a cui possono associarsi le varie autorità nazionali in materia di sport.

Dall’affermata natura pubblicistica del Coni derivano alcune conseguenze.

Una prima conseguenza è data dal rilievo che ogni ente pubblico, anche se svolge attività prevalentemente o esclusivamente privatistica, come gli enti pubblici economici, dispone comunque di un potere pubblicistico il cui contenuto minimo si sostanza nel potere di autorganizzazione, dettando in via statutaria o regolamentare le regole fondamentali della propria organizzazione interna.

Una seconda conseguenza comporta che dalla qualifica di ente pubblico discende l’assoggettamento alle regole sull’azione amministrativa ex lege n. 241/1990, che disciplinano l’attività pubblicistica e in qualche misura privatistica degli enti pubblici, e l’assoggettamento delle regole del diritto di accesso ai documenti ai sensi degli articoli 22 e seguenti della predetta legge^[25].

Infine, dall’affermata natura pubblicistica del Coni ne discende il suo assoggettamento al controllo economico finanziario, esercitato dalla Presidenza del Consiglio attraverso il Dipartimento dello sport, e dallo stesso Coni sulla moltitudine dei soggetti (prima esaminati) aventi natura giuridica di diritto privato.

Tale potere di monitoraggio si interrompe laddove è previsto che Sport e salute s.p.a., società del Ministero dell’economia e delle finanze, sia controllata da un soggetto diverso dalla Presidenza del Consiglio dei ministri, con conseguente difficoltà di coordinamento sia con riferimento alle linee di indirizzo fissate dal Coni, sia con riferimento al corretto utilizzo delle risorse finanziarie.

Per l’individuazione della natura giuridica del Coni occorre, quindi, fare riferimento ad una nozione polimorfa di amministrazione, la cui natura varia di volta in volta in base al tipo di attività che il Coni o le varie associazioni e società sportive si accingono a svolgere.

Così, se l’Ente sportivo ricopre le caratteristiche proprie della più ampia categoria di organismo di diritto pubblico di derivazione europea, questo dovrà essere considerato (amministrazione) aggiudicatrice pubblica ai fini degli obblighi di espletamento delle procedure di evidenza pubblica previste dal decreto legislativo n. 50/2016.

Qualora, invece, occorra verificare il rispetto delle regole di corretta contabilizzazione delle risorse finanziarie, il Coni è unità istituzionale appartenente al settore delle amministrazioni pubbliche^[26].

In definitiva, ogni qual volta il Coni è vincolato al rispetto di regole aventi finalità pubblicistiche è possibile configurare un potere pubblico e, conseguentemente, un atto avente rilevanza pubblicistica^[27].

3. Le federazioni sportive sono organismi di diritto pubblico?

Proprio con riferimento alla natura giuridica delle federazioni sportive, una sentenza del Consiglio di Stato (Sezione V, sentenza n. 5348 del 15/07/2021) ha sciolto il dubbio sulla loro idoneità a ricoprire la qualifica di organismo pubblico e, quindi, sull’obbligo per la Federazione italiana gioco calcio (FIGC) di applicare alle proprie gare d’appalto la disciplina prevista dal vigente codice dei contratti pubblici (d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50).

Il dubbio^[28] è sorto dal fatto che il comma 2 dell’articolo 15 del d.lgs. n. 242/1999 qualifica, a differenza del C.O.N.I., che ha «personalità giuridica di diritto pubblico» (art. 1 d. lg. 242/1999), le singole federazioni e le discipline sportive associate, come soggetti muniti di «personalità giuridica di diritto privato» senza fini di lucro e assoggettati per quanto non normato dal citato decreto legislativo, «alla disciplina del codice civile e delle relative disposizioni di attuazione».

Dinanzi alla chiara qualificazione giuridica del legislatore, anche con riguardo ai fini di lucro, sono, tuttavia, sorti dubbi sulla natura di soggetto pubblico ai fini della normativa europea, che considera neutrale la forma giuridica e le finalità individuate dal legislatore nazionale^[29].

L’assenza del fine di lucro richiede, tuttavia, a parere del Consiglio di Stato, la necessità di indagare sulla presenza dei tre requisiti, costituenti le condizioni necessarie perché possa parlarsi di un “organismo di diritto pubblico” ai fini dell’applicazione delle regole sulle procedure di evidenza pubblica: deve trattarsi, in particolare, di un soggetto 1) dotato di personalità giuridica; 2) sottoposto ad influenza pubblica dominante; 3) istituito per soddisfare specificamente bisogni di interesse generale aventi carattere non industriale o commerciale.

Secondo il Consiglio di Stato le Federazioni sportive sarebbero istituzionalmente deputate allo svolgimento delle funzioni sopra elencate, di modo che la connotazione privatistica della forma associativa dalle stesse rivestite convive, per definizione, con la valenza pubblicistica di parte delle attività svolte.

Dall’espressa dizione legislativa, inoltre, risulta la sussistenza del requisito, richiesto per la configurabilità dell’organismo di diritto pubblico, della personalità giuridica nonché l’idoneità a soddisfare specificatamente esigenze di interesse generale, aventi carattere non industriale o commerciale, essendo le predette federazioni e discipline sportive associate enti senza fini di lucro deputati al controllo in ordine al regolare svolgimento delle competizioni e dei campionati sportivi professionistici, alla preparazione olimpica, all’utilizzazione e alla gestione degli impianti sportivi.

Mancherebbe tuttavia il requisito dell’influenza pubblica dominante^[30], perché la gestione di una federazione sportiva nazionale può considerarsi posta sotto la vigilanza di un’autorità pubblica solo quando i poteri di cui tale autorità è investita nei confronti di una federazione siffatta non consentono ai poteri pubblici di influire sulle decisioni dell’organismo de quo e gli organi fondamentali di detta autorità sono composti, in via maggioritaria, da rappresentanti dell’insieme delle federazioni sportive nazionali^[31].

Nei fatti, i diversi poteri spettanti al Coni nei confronti della FIGC non hanno l’effetto di creare una dipendenza di tale federazione rispetto al Coni, tale per cui quest’ultimo possa influire sulle decisioni di detta federazione in materia di appalti pubblici, in quanto l’organizzazione e la concreta gestione dello spirito di competizione sportiva sono di spettanza delle federazioni sportive nazionali per espresso dettato legislativo^[32].

Pertanto, l’autonomia organizzativa di cui sono dotate le federazioni sportive nazionali, le discipline sportive associate, gli enti di promozione sportiva e le associazioni sportive dilettantistiche, tutti orbitanti nella sfera di controllo del Coni, non possono qualificarsi come organismi di diritto pubblico per l’assenza di quella influenza dominante che secondo la Corte di giustizia richiede un controllo attivo sulla gestione dei soggetti controllati, che nel caso di specie mancherebbe anche per l’assenza da parte del Coni della capacità di influire sulle decisioni strategiche più importanti degli enti controllati^[33]. Capacità questa che, tra l’altro, non potrebbe neppure esservi per il semplice fatto che lo stesso Coni è tenuto ad aderire alle linee strategiche fornite dal Comitato internazionale olimpico.

4. Il modello di allocazione dei contributi e la pronunzia della Corte di giustizia dell’Unione Europea

L’assenza del controllo attivo sulla gestione e sulle decisioni più importanti delle federazioni sportive italiane non ha impedito alla Corte dei conti di considerare le citate federazioni come amministrazione ai fini della rendicontazione delle risorse finanziarie pubbliche da queste utilizzate^[34].

Se dubbi non sussistono con riferimento alla natura pubblica del Coni che utilizza risorse pubbliche per l’espletamento delle proprie funzioni^[35], tali perplessità sono state sciolte dalle Sezioni riunite in speciale composizione della Corte dei conti, che, con ordinanza 10 ottobre 2017, n. 31, hanno rimesso alla Corte di Giustizia U.E., ex art. 267 TFUE, le questioni pregiudiziali di seguito riportate, attinenti al regolamento n. 549/2013/UE, istitutivo del nuovo sistema SEC 201020.

Tale rimessione è avvenuta in relazione al ricorso proposto dalla Federazione italiana golf (FIG), ai sensi dell’articolo 1, comma 169, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, avverso l’inserimento nell’elenco delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato, di cui all’art. 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (c.d. Elenco Istat).

Le questioni pregiudiziali sollevate riguardano la latitudine del concetto di «intervento pubblico in forma di regolamentazione generale», se sia da intendere come comprensivo di poteri di indirizzo di natura sportiva ed anche di quelli di riconoscimento, legalmente previsti, ai fini dell’acquisto della personalità giuridica e dell’operatività nel settore dello spot^[36] (i); la portata, se sostanziale o formale, dell’indicatore generale di controllo (c.d. SEC 2010), tale da riconoscere l’esistenza di una vera e propria capacità di condizionare l’attività dell’ente controllato^[37] (ii); se debba tenersi conto delle quote associative ai fini della sussistenza del controllo^[38] (iii).

In linea generale, la Corte dei conti ha rilevato che il giudice europeo muove dall’assunto che una corretta analisi degli indicatori di controllo deve tenere conto del Regolamento n. 549 del 2013, istitutivo del sistema europeo dei conti, con particolare riguardo a tre criteri in esso menzionati, che occorre prendere in considerazione per determinare se una federazione sportiva, istituzione senza scopo di lucro, debba essere considerata soggetta a controllo pubblico e, come tale, rientrante nel settore delle amministrazioni pubbliche soggette al monitoraggio della spesa pubblica e alle restrizioni previste dal legislatore in materia di spesa.

Sui quesiti proposti dalle SS.RR. della Corte dei conti, la Corte di giustizia UE (Seconda Sezione) si è pronunciata con sentenza dell’11 settembre 2019 (2019/C 383/08, Cause riunite C-612/17 e C-613/17).

Quanto al primo dei tre criteri – «l’esistenza di una normativa di settore talmente invasiva da dettare, di fatto, la politica generale o il programma di un’unità, o addirittura del complesso delle unità, di uno stesso settore di attività» – la Corte di giustizia ritiene che spetta al giudice del rinvio verificare se, nell’ambito del suo potere di riconoscere federazioni nazionali ai fini sportivi, quali la FIG e la FISE, e quello di adottare indirizzi relativi all’esercizio dell’attività sportiva dalle medesime disciplinata, il Coni stabilisca o applichi una regolamentazione volta ad assoggettare indistintamente e uniformemente tutte le federazioni sportive nazionali a regole globali, ampie ed astratte, o ad orientamenti generali, con conseguente esclusione di indizi di controllo ovvero se il Coni, all’opposto, intervenga con regolamentazione eccessiva, dettando, di fatto, la politica generale o il programma delle menzionate federazioni o di alcune di esse.

In definitiva, ad avviso della Corte di giustizia, spetta al giudice del rinvio sincerarsi che, tenuto conto del monopolio di fatto che sembrano detenere le federazioni sportive nazionali nelle discipline sportive di cui rispettivamente si occupano, il Coni non disponga in seguito, di un «forte coinvolgimento normativo» che gli consenta di dettare, in concreto, la politica generale o il programma di tali federazioni.

Con riferimento alla nozione di «capacità di determinare la politica generale o il programma» di un’istituzione senza scopo di lucro, chiarisce la sentenza che tale nozione dovrebbe essere intesa come la capacità dell’amministrazione pubblica «di dirigere, vincolare e condizionare la complessiva gestione concreta dell’unità istituzionale. Il controllo esisterebbe, quindi, esclusivamente in presenza di una effettiva e concreta capacità intrusiva dell’ente pubblico […] nella gestione dell’ente controllato»; tale capacità deve essere verificata, prosegue la Corte di giustizia, in ordine agli indicatori di controllo relativi alla «nomina dei funzionari»; alla «messa a disposizione di strumenti che consentano l’operatività» o alle “altre disposizioni come gli obblighi contenuti nello statuto dell’istituzione senza scopo di lucro”; agli “accordi contrattuali”»; al «grado di finanziamento»; al «grado di esposizione al rischio dell’amministrazione pubblica» o alla «esposizione al rischio».

In ogni caso, viene precisato che spetta al giudice del rinvio verificare se, nonostante l’autonomia tecnica, organizzativa e di gestione riconosciuta alle federazioni sportive nazionali, quali la FIG e la FISE, richiamata nello statuto di queste ultime, il Coni sia in grado di esercitare un’influenza reale e sostanziale sulla politica generale o sul programma di dette federazioni, oppure se l’effetto di siffatti poteri si limiti ad una semplice vigilanza esterna e formale che, al pari di un’influenza meramente marginale, non avrebbe un’incidenza determinante su tale politica generale o su tale programma; l’analisi dei diversi indicatori di controllo deve inoltre essere compiuta in ragione di una valutazione complessiva.

Illustrati in via generale i criteri in base ai quali è possibile qualificare un soggetto come pubblica amministrazione ai fini della contabilità pubblica, la Corte di giustizia rileva che numerosi poteri di cui il Coni è dotato rientrano nell’indicatore di controllo relativo alla «messa a disposizione di strumenti che consentano l’operatività» e alle «altre disposizioni come gli obblighi contenuti nello statuto dell’istituzione senza scopo di lucro». Pertanto, nel caso in cui il giudice del rinvio considerasse che tali poteri o una gran parte di essi contribuiscano ad attestare l’esistenza di un controllo, esso dovrebbe ancora verificare se detto indicatore di controllo sia sufficiente, da solo, a dimostrare che l’amministrazione determina in concreto la politica generale o il programma dell’istituzione senza scopo di lucro.

Per quanto riguarda, infine, il terzo profilo, precisa il giudice dell’Unione Europea, che le quote associative, versate dagli aderenti alle federazioni sportive nazionali, potrebbero rivestire carattere pubblico, se si tratta di un contributo obbligatorio che, senza necessariamente costituire il corrispettivo del godimento effettivo dei servizi forniti, è percepito in relazione ad un interesse pubblico economico o sociale, a vantaggio di persone giuridiche di diritto privato, quali le federazioni sportive nazionali in discussione.

In ogni caso, il fatto che un’unità istituzionale sia quasi completamente finanziata dal settore pubblico non è sufficiente, di per sé, a concludere per la sussistenza di un controllo pubblico nei suoi confronti, una volta verificato che i controlli effettuati sui flussi di finanziamento non sono sufficientemente restrittivi per influenzare la politica generale o il programma dell’unità di cui si tratti.

Pertanto, nel caso in cui il giudice giungesse alla conclusione che le quote in parola devono essere considerate contributi pubblici, esso dovrà ancora verificare se, nonostante il finanziamento quasi completo delle federazioni sportive nazionali interessate da parte del settore pubblico, i controlli esercitati dal Coni su tali flussi di finanziamento siano, o meno, «sufficientemente restrittivi da influenzare in modo reale e sostanziale la politica generale o il programma delle federazioni, o se queste ultime rimangano in grado di determinare la suddetta politica o detto programma».

La questione, rimessa dalla Corte di giustizia alle valutazioni del giudice nazionale remittente, è stata sciolta dalle Sezioni riunite in composizione speciale della Corte dei conti nel senso che se il Coni esercita un «controllo» pubblico sulla predetta federazione, laddove l’intervento pubblico sia tale nel suo complesso «da determinare una influenza reale e sostanziale» sulla definizione e realizzazione degli obiettivi dell’istituzione, allora il controllo sussiste.

Viene, invece, meno tale controllo nel caso opposto ovvero quando «il giudice nazionale accerti che l’autonomia decisionale della federazione sia tale da consentirle il potere di definizione e realizzazione degli obiettivi, delle sue attività e aspetti operativi, nonché degli indirizzi strategici e degli orientamenti che intende perseguire».

Sulla scorta di tale assunto, il Supremo Consesso contabile ha stabilito, dunque, che: «Non costituisce indice di una situazione di “controllo” il potere del Coni di fissare i “principi fondamentali” ai quali le FSN devono uniformare i propri statuti al fine di ottenere il riconoscimento ai fini sportivi […] in quanto non invasivo della sfera della autonomia decisionale delle federazioni e della loro capacità di “dettare la politica o il programma”, di conseguenza “per verificare il grado di autonomia decisionale delle FSN dovrà pertanto accertarsi a quale livello decisionale e in quali limiti l’intervento pubblico attuato con l’assegnazione dei contributi pubblici condizioni il programma e l’attività delle federazioni medesime”»^[39].

5. Conclusioni

Come si è avuto modo di verificare nel corso dell’analisi, lo sport ha assunto una dimensione economica e sociale che inevitabilmente porta a interrogarsi sulla natura giuridica delle istituzioni sportive e sui rapporti esistenti tra soggetti sportivi internazionali e nazionali^[40]. Tale interrogativo è stato alimentato anche dal vuoto di attenzione della Carta fondamentale per lo sport, colmato in parte dalla modifica del titolo quinto della Costituzione, avvenuta nel 2001, e in parte dagli interventi del legislatore che ne hanno regolamentato la materia.

Senza dubbio la Costituzione ha restituito allo sport la dignità di valore costituzionale, riconoscendogli sia un’autonomia di organizzazione (prima sotto il controllo del Ministero dei Beni Culturali), sia un’indipendenza della giustizia sportiva, con il solo vincolo della “irrilevanza” per lo Stato, sulle materie tecniche e disciplinari.

Resta comunque il fatto che tale valore costituzionale è intrinsecamente legato alla sua dimensione economica e sociale con conseguenze inevitabili sulla poliforme natura giuridica soggetti sportivi internazionali e nazionali.

Infatti, dalla disamina effettuata risulta che, indipendentemente dall’attribuzione normativa del legislatore, la qualificazione giuridica non dipende tanto dall’elemento soggettivo (forma giuridica o qualificazione normativa), quanto piuttosto da quello oggettivo della natura dell’attività esplicata nel caso concreto.

Tale affermazione deriva dall’influenza dell’ordinamento eurounitario il quale, nell’individuare la natura giuridica degli enti sportivi, richiede una verifica sostanziale che superi la veste formale del legislatore, circostanza questa già percorsa dalla nostra Corte costituzionale in materia di Ipap^[41] (Istituzioni Pubbliche di Assistenza e Beneficenza), che le leggi n. 259 e n. 6792 del 1890 avevano convertito e qualificato come enti pubblici, senza porre in essere alcuna modifica circa le regole di funzionamento, di organizzazione e, in generale, di attività.

Nel caso citato, la Corte costituzionale^[42] ebbe a delineare i confini della discrezionalità legislativa in materia, chiarendo che siffatte operazioni incontrano i vincoli costituzionali in tema di organizzazione degli enti pubblici di cui agli artt. 3, 95 e 97 Cost. La legge, dunque, può qualificare come pubblici gli enti che abbiano natura pubblica sul piano sostanziale, (dell’organizzazione, del funzionamento, dell’attività e delle finalità perseguite), ma non può attribuire un nome pubblicistico a soggetti integralmente privatistici.

È stato, così, chiarito che le mere operazioni nominalistiche debbano necessariamente corrispondere a una modifica in senso sostanziale della disciplina e delle regole di funzionamento dell’ente.

Ne discende come le federazioni sportive siano da considerare a pieno titolo soggetti di diritto privato, inquadrati in un sistema pubblicistico, che esercitano ora poteri di autonomia privata ed ora potestà amministrative, con applicazione di regimi giuridici differenti in ragione della natura dell’atto di volta in volta in rilievo. Non è la natura del soggetto che agisce né il tipo di attività svolta, ma la natura dell’interesse da tutelare che determina il regime degli strumenti a disposizione che devono essere adeguati a tale finalità. Dunque, il tradizionale rilievo pubblicistico delle federazioni sportive può dirsi, oggi, definitivamente transitato dal profilo formale della natura giuridica del soggetto al profilo sostanziale dell’attività svolta e degli interessi perseguiti^[43].

Allo stesso modo, anche nel mondo dello sport le decisioni originate da provvedimenti di non ammissione di società alla disputa del campionato di competenza, nel passato la giurisprudenza non era univoca sulla natura degli enti sportivi tanto che una parte della giurisprudenza la riteneva pubblica^[44], mentre altra giurisprudenza^[45] la qualificava di diritto privato.

Il mutato quadro internazionale ed europeo ha, tuttavia, determinato una certa concordia sulla qualificazione giuridica delle società e delle associazioni che operano in ambito sportivo, qualificando come pubblica amministrazione quei soggetti che, come accennato, perseguono finalità pubblicistiche o utilizzano risorse finanziarie di derivazione statale, in tal modo inquadrando gli enti sportivi come amministrazioni poliformi o a geometrie variabili.

La qualificazione del legislatore diviene, pertanto, irrilevante, così come il criterio nominalistico, già utilizzato con la legge n.75 del 1975 (cd. legge sul parastato che tentò di riordinare l’insieme degli enti pubblici allora esistenti) che deve corrispondere alla presenza di una reale ossatura pubblica dell’ente.

Di conseguenza, muta anche il concetto stesso di pubblica amministrazione, considerata tale solo in determinati settori e a certi fini, quindi solo se funzionale al perseguimento di determinati interessi pubblici.

Si comprende, quindi, perché il Coni, le federazioni sportive e gli altri enti associativi, sono considerati soggetti pubblici, ai fini dell’inserimento nell’elenco delle amministrazioni pubbliche nel conto economico consolidato, (c.d. Elenco Istat), nel caso in cui operano per oltre il 50% con contributi pubblici; soggetti di diritto privato sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti nel caso in cui il percettore del finanziamento disponga della somma in modo diverso da quello programmato e frustri lo scopo perseguito dall’ente pubblico^[46] e soggetti privati ai fini della disciplina del rapporto di lavoro; infine, amministrazione pubblica nel caso in cui sia destinatario di una richiesta di diritto di accesso ai documenti collegati funzionalmente l’esercizio di un potere pubblico.

Dall’affermata natura poliforme del Coni, delle federazioni sportive e degli altri soggetti operanti nell’alveo dell’ordinamento sportivo, derivano tuttavia problemi di coordinamento non risolti, anzi accentuati dal legislatore, che ha istituito dapprima Coni servizi s.p.a. ed in seguito Sport e salute s.p.a.^[47], società totalmente partecipata dal Ministero dell’economia e delle finanze, affidando il coordinamento “operativo e gestionale” degli enti associativi a soggetto diverso dalla Presidenza del Consiglio dei ministri.

I predetti soggetti, insieme all’insieme di enti che operano nell’ambito sportivo, devono a loro volta coordinarsi con il Comitato olimpico internazionale, che attraverso la Carta Olimpica Internazionale, nella sezione dedicata ai rapporti con i Comitati Olimpici Nazionali, dopo aver chiarito che lo sport contribuisce all’educazione, alla salute, all’economia ed all’ordine sociale, auspica che i Comitati Nazionali possano “collaborare” con i poteri pubblici nella realizzazione dei propri obiettivi e li invita a dotarsi di strumenti atti a preservarne l’autonomia.

La Carta olimpica punta a realizzare questo scopo attraverso il principio di “neutralità politica”, in base al quale i vertici sportivi spesso evitano di prendere posizione su questioni “politiche”, che arrivano a riguardare la tutela dei diritti fondamentali degli atleti, nonostante questi stessi diritti siano sottesi alla stessa Carta. Autonomia e coordinamento, sono tuttavia difficilmente raggiungibili quando la parte politica eroga notevoli risorse finanziarie che condizionano inevitabilmente quell’autonomia, che la stessa Carta olimpica auspica, risorse queste che consentono agli enti sportivi di reclutare personale, senza dover rispettare le regole tipiche delle procedure concorsuali pubbliche, o di attribuire incarichi di consulenza o dirigenziali senza le limitazioni previste per il pubblico impiego ad eccezione del principio della selezione trasparente previsto espressamente dall’art. 19 del T.U. sulle società pubbliche (d.lgs. n. 175 del 2016).

Ne risulta, quindi, che la difficoltà di coordinamento, e la moltiplicazione dei soggetti che operano nell’alveo del mondo sportivo sia il frutto di scelte che non hanno come finalità quella di tutelare lo sport, bensì di utilizzare le risorse pubbliche che scorrono lungo la catena degli enti che promuovo e tutelano lo sport e ciò in contrasto con i valori costituzionali peraltro trasfusi nell’approvando di legge costituzionale n. 2262, comunicato alla Presidenza del Senato il 3 giugno 2021 nel quale si prevede la valorizzazione dello «sport in tutte le sue manifestazioni».

Restano intatte, tuttavia, problematiche che soltanto una necessaria qualificazione soggettiva, attribuita da un ente competente, anche in ragione della posizione dello sport tra i valori della Nazione, può risolvere e che i dispositivi delle sentenze, nazionali ed europee, non dovrebbero sovvertire in termini sostanziali (ci si riferisce al concetto di amministrazione poliforme o a geometrie variali) pena la violazione dello stesso valore di sport, che in quanto espressione della personalità umana il cui fondamento si rinviene nell’art. 2 Cost., rappresenta un controlimite per le fonti del diritto europeo^[48].

1. Il testo del disegno di legge, approvato ma, al momento in cui si scrive, ancora non pubblicato, è disponibile sul sito della Camera dei deputati in riferimento all’Atto Camera n. 715-B, XIX legislatura. ↑
2. Tra i molti, diversi, contributi, si rinvia a C. Sagone, La costituzionalizzazione dell’attività sportiva: alla ricerca di nuovi traguardi (di tutela), in Diritti regionali, 2, 2023, 380-439; M. Di Masi, Dall’etica alla costituzionalizzazione dello sport. Brevi note sulla riforma dell’articolo 33 della Costituzione, in federalismi.it, 22, 2023, 124-134; per considerazioni critiche, prima della riforma, v. M. D’amico, Lo sport come diritto della persona: analisi dei progetti di revisione costituzionale, in Gruppo di Pisa, 1, 2022,152-167; T.E. Frosini, La dimensione costituzionale dello sport, in federalismi.it, paper, 23 febbraio 2022. ↑
3. Classicamente cfr. F. Modugno, voce Pluralità degli ordinamenti giuridici, in Enc. Dir., 1985, vol. XXXIV, 1-85. ↑
4. Nella consapevolezza della complessità delle interazioni tra l’ordinamento sportivo anche con il livello europeo, rispetto anche a tutte le sue proprie dimensioni, a partire da quella economica fino a quelle più attinenti alla determinazione individuale e collettiva. Si rimanda a B. Nascimbene, voce Diritto sportivo (Unione europea), in Enc. Dir., X, 2017, 341 ss. ↑
5. Rinviando, per un inquadramento dogmatico della questione, ai primi tre paragrafi di R. Frascaroli, voce Sport, in Enc. Dir., 1990, vol. XLIII, 513, il quale ricorda come i soggetti istituzionali dello sport, «in particolare oltre al CIO, le federazioni sportive internazionali (…) rientrino nella figura delle “organizzazioni non governative” le quali raggruppano, secondo una struttura federativa di tipo privato, corrispondenti organismi nazionali e sono per lo più costituite in virtù di un atto o statuto approvato in occasione di un congresso internazionale» (514). ↑
6. Il piano istituzionale è un riflesso di come è disciplinata e poi impostata la «dimensione costituzionale» dell’intera materia sportiva: cfr. T.E. Frosini, La dimensione costituzionale dello sport, in Rassegna di diritto ed economia dello sport, 2, 2021, 240-249. ↑
7. Per interessanti annotazioni tra storia dello sport e pratica del diritto, v. A.M. Gambino, G. Napolitano, Alle scaturigini del diritto sportivo. Olimpiadi e CIO nella Rivista, in Rivista di diritto sportivo, 2021, 13-19. ↑
8. Raccordo, governo o governance, in dipendenza dal diverso grado di intensità e, in una prospettiva di diritto pubblico generale, contaminazione tra “libertà” dell’ordinamento sportivo e “necessarietà” dell’interessamento statuale-democratico rispetto ai profili che dell’interazione tra i due ordinamenti, appunto, necessitano di raccordo; ad esempio v. P. Sandulli, La “governance” dello sport in Italia, in Rassegna di diritto ed economia dello sport, 2, 2021, 250-262. ↑
9. Il dibattito scientifico sul CONI è ciclicamente ripreso sotto diversi profili; recentemente, sul tema v. T. Salemme, L’evoluzione della “lex sportiva”: da autonomia privata a suggestione di un ordinamento giuridico transnazionale?, in Rivista della Cooperazione Giuridica Internazionale, 71, 2022, 149-168; A. Lepore, Fenomeno sportivo e ordinamento giuridico. L’evanescenza delle teorie pluralistiche ai giorni nostri, in Rassegna di diritto ed economia dello sport, 2, 2022, 376-399; ↑
10. Tuttavia non manca dottrina che sottolinea la progressiva erosione dell’autonomia del CONI, v. M.F. Serra, I cambiamenti del settore sportivo nei primi mesi del 2021, in Nomos-le attualità del diritto, 1, 2021, 52 ss., cui si rinvia anche per l’attenta ricostruzione della normativa in materia; cfr. anche A. Cardi, L’ “ordinamento” sportivo e la “disciplina” statale dell’organizzazione e dell’attività sportiva (a margine delle recenti innovazioni legislative), in federalismi.it, 30, 2020, 26-49, contra v. C. Calabrò, Competenza ed efficienza nella nuova “governance” del CONI, in Rivista di diritto sportivo, 1, 2020, 231-233. ↑
11. Nel silenzio costituzionale ante riforma del 2001, infatti, il tema principalmente discusso in materia di sport attiene alla natura dell’ordinamento sportivo nazionale, inteso come ordinamento “sezionale” o “settoriale”. Si ritiene oggi che esso costituisca l’espressione nazionale di un ordinamento autonomo più ampio, dotato di una dimensione internazionale con propria struttura istituzionale riconosciuta dall’ordinamento nazionale, struttura al cui vertice è posto il Comitato Olimpico Internazionale (cfr. artt. 2 e 15 del decreto legislativo n. 242 del 1999 e art. 1 del decreto-legge n. 220 del 2003). La Corte costituzionale ha sempre riconosciuto il fondamento di tale nesso tra ordinamenti nella lettura combinata degli articoli 2 e 18 della Costituzione, laddove «non può porsi in dubbio che le associazioni sportive siano tra le più diffuse “formazioni sociali dove [l’uomo] svolge la sua personalità” e che debba essere riconosciuto a tutti il diritto di associarsi liberamente per finalità sportive», si v. Corte Cost., sent. del 16 febbraio 2011, n. 49 e sent. del 3 luglio 2019, n. 160. ↑
12. Come noto, infatti, la materia entra esplicitamente nel testo solo nel 2001 e ancora non del tutto chiaramente, con il nuovo art. 117, comma 3, nell’ambito delle materie a legislazione concorrente, in riferimento allo «ordinamento sportivo». La Corte costituzionale, con sent. n. 49 del 2011, ha spiegato come l’autonomia dell’ordinamento sportivo non sia venuta meno in seguito a tale modifica, trattandosi, piuttosto del riparto tra i due dominii nazionali possibili (regionale e statale) per il governo e la disciplina di ciò che attiene alla competenza italiana. Sul punto v. A. Gragnani, I «punti di contatto» fra autonomia dell’ordinamento sportivo e diritti costituzionali come «rapporti multipolari di diritto costituzionale», in Consulta Online, 1, 2020, spec. par. 2. Per autorevoli e più classici riferimenti, si v. A.E. Basilico, L’autonomia dell’ordinamento sportivo e il diritto ad agire in giudizio: una tutela “dimezzata”?, in Giornale di diritto amministrativo, 7, 2011, 734 ss.; G. Manfredi, Ordinamento statale e ordinamento sportivo. Tra pluralismo giuridico e diritto globale, in Diritto amministrativo, 3, 2012, 299 ss.; A. Palmieri, Tutela giurisdizionale dimidiata per le sanzioni disciplinari in ambito sportivo, in Foro it., 2011, 2611 ss. L’orientamento della giurisprudenza costituzionale è poi permeato nella giurisdizione ordinaria e amministrava, cfr. Cass., s.u., sent. del 29 ottobre 2021, n. 30714 e Cons. St., (sezione V), sent. del 27 novembre 2017, n. 5554. Classicamente, si ricorda la decisione della Corte Costituzionale, sentenza n. 69 del 1962, rinvenibile in Foro italiano, 1962, I, c. 1226, che evidenzia una importante distinzione «tra attività sportiva e attività agonistica e l’obbligatorietà della iscrizione per coloro che esercitano la seconda e non per coloro che esercitano la prima»: in tal modo circoscrivendo l’ambito di attività del CONI e delle Federazioni solo per coloro che intendono dedicarsi all’attività agonistica, mentre ha lasciato la libertà di praticare l’attività sportiva al resto degli sportivi. ↑
13. La sua istituzione è stata prevista con legge 16 febbraio 1942, n. 426, con compiti di autogoverno dello sport italiano, che poi è stata profondamente innovata dal decreto legislativo 23 luglio 1999, n. 242, in seguito novellato dal decreto legislativo 8 gennaio 2004, n. 15. In base al suo Statuto il CONI, secondo quanto dispone l’articolo 1, è «autorità di disciplina, regolazione e gestione delle attività sportive, intese come elemento essenziale della formazione fisica e morale dell’individuo e parte integrante dell’educazione e della cultura nazionale». ↑
14. S. Cassese, Ipotesi sulla formazione de “l’ordinamento giuridico” di S. Romano, in AA.VV., Quaderni fiorentini, vol. 1, Giuffrè, Milano, 1972, p. 243 e ss.; P. Biscaretti Di Ruffia (a cura di), Le dottrine giuridiche di oggi e l’insegnamento di S. Romano, Giuffrè, Milano, 1977; F. Canfora, Gli ordinamenti giuridici (pluralità e rapporti), in Temi romani, 1977, p. 499 e ss.; F. Modugno, Pluralità degli ordinamenti giuridici, cit. ↑
15. A. De Silvestri, in Massimo Coccia, Antonino De Silvestri, Oberdan Forlenza, Luigi Fumagalli, Lina Musumurra, Diritto dello sport, Le Monnier Università, Firenze, 2008, p. 5 e ss. Dello stesso autore si vedano, con riferimento all’inquadramento ordinamentale del fenomeno sportivo, Id. La c.d. autonomia dell’ordinamento sportivo nazionale, in P. Moro (a cura di), La giustizia sportiva. Analisi critica della legge 17 ottobre 2003 n.280, Experta, Forlì, 2004, 84 ss; Id., Il discorso sul metodo: osservazioni minime sul concetto di ordinamento sportivo, in Giustiziasportiva.it, 2009, p. 1 e ss. In ordine ai profili ordinamentali del fenomeno sportivo, ed all’approfondimento delle tappe che hanno contraddistinto il formarsi della sua teorizzazione, si vedano, R. Morzenti Pellegrini, L’evoluzione dei rapporti tra fenomeno sportivo e ordinamento statale, Giuffrè, Milano, 2007; F. Goisis, La giustizia sportiva tra funzione amministrativa ed arbitrato, Giuffrè, Milano, 2007; G. Manfredi, Pluralità degli ordinamenti e tutela giurisdizionale. I rapporti tra giustizia statale e giustizia sportiva, Giappichelli, Torino, 2007; S. Romano, L’ordinamento giuridico, I ed., Enrico Spoerri e Tip. Mariotti, Pisa, 1918; Id., op.cit. II ed., Sansoni, Firenze, 1946; Id., op.cit. III ed., Firenze, 1977. Sull’opera di Santi Romano, avuto riguardo agli aspetti che più rilevano per la teoria ordinamentale, si vedano tra gli altri: N. Bobbio, Teoria ed ideologia nella dottrina di S. Romano, in Amministrare, 1975, 447 ss.; M. Barillari, Considerazioni sulla dottrina dell’ordinamento giuridico, in AA.VV., Scritti giuridici in onore di S. Romano, Cedam, Padova, 1940, 65 e ss; P. Grossi, Santi Romano, un messaggio da ripensare nella odierna crisi delle fonti, in Riv. trim. dir. proc. civ., 2, 2006, 377 ss.; V. Frosini, Santi Romano e l’interpretazione giuridico della realtà sociale, in Riv. int. fil. dir., 1989, 706 ss.; C. Pinelli, Limiti degli ordinamenti e rilevanza di un ordinamento per un altro nel pensiero di Santi Romano, in Giur. cost. 1986, II, 1856 ss.; M. Fioravanti, Per l’interpretazione dell’opera giuridica di Santi Romano: nuove prospettive della ricerca, in AA. VV., Quaderni fiorentini, Giuffrè, Milano, 1981, 169 ss.; A. Tarantino, La teoria della necessità nell’ordinamento giuridico. Interpretazione della dottrina di Santi Romano, Giuffrè, Milano 1980. ↑
16. Il Comitato Olimpico Internazionale, noto anche come CIO (dalle iniziali del nome originale francese: Comité International Olympique), è un’organizzazione non governativa creata da Pierre de Coubertin nel 1894 per far rinascere i Giochi olimpici della Grecia antica attraverso un evento sportivo quadriennale dove gli atleti di tutti i paesi potessero competere fra loro. È il massimo organismo sportivo mondiale. È considerato un soggetto di diritto internazionale senza territorio, avente personalità giuridica senza fini di lucro. ↑
17. Le federazioni, in forza della riforma, hanno cessato di essere qualificate come organi del CONI e ad esse è stata invece riconosciuta espressamente la natura di associazioni con personalità giuridica di diritto privato ai sensi dell’articolo 15, comma 2, del decreto legislativo n. 242 del 1999, poi confermato dal decreto legislativo n. 15 del 2004. Sul punto, e in generale sugli esiti della riforma attuata con il decreto Melandri, si leggano le osservazioni complessive di G. Napolitano, La nuova disciplina dell’organizzazione sportiva italiana: prime considerazioni sul decreto legislativo 23 luglio 1999, n. 242, di «Riordino» del CONI, in Rivista del diritto dello sport., 1999, p. 617 ss. Sulle Federazioni sportive si veda A. Saporito, Le federazioni sportive. Natura giuridica e discipline applicabili, in Ambiente Diritto, 4, 2020. ↑
18. P. Sandulli, Costituzione e sport, in Rivista di diritto sportivo, 2018, p.7. ↑
19. D. De Carolis, Il CONI e le Federazioni nel quadro normativo nazionale, in www.lexitalia.it, (relazione tenuta a Milano, Forte Crest 7 luglio 1999, nell’ambito del seminario permanente “Università per lo sport”, organizzato dall’Università degli Studi di Teramo- Scuola di specializzazione in Diritto ed economia dello Sport con sede in Atri (Te). ↑
20. Sulla doppia natura pubblica e privata, nella consapevolezza della vastità del dibattito scientifico in materia, non si può non rinviare a G. Morbidelli, Gli enti dell’ordinamento sportivo, in V. Cerulli Irelli, G. Morbidelli (a cura di), Ente pubblico ed Enti pubblici, Torino, 1994, p. 331, che già in tempi risalenti aveva individuato la natura bifronte dei soggetti operanti nell’ordinamento sportivo. Per una ricostruzione del dibattito sulla natura giuridica delle Federazioni sportive, si v. classicamente F. Luiso, La giustizia sportiva, Giuffrè, Milano, 1975, pp. 90, 125 e 198; S. Cassese, Sulla natura giuridica delle federazioni sportive e sull’applicazione ad esse della disciplina del parastato, in Rivista di diritto sportivo, 1979, pp. 117 ss.; G. Rossi, Enti pubblici associativi: aspetti del rapporto fra gruppi sociali e pubblico potere, Jovene, Napoli, 1979, pp. 114 ss.; G. Alpa, L’ordinamento sportivo in Nuovissimo giur. civ. comm., 1986, II, pp. 120 e ss; A. Clarizia, La natura giuridica delle federazioni sportive anche alla luce della legge del 23 marzo 1981 n. 91, in Rivista di diritto sportivo, 1993, spec. p. 208; M. Sensale, La legge 23 marzo 1981, n. 91 e la natura giuridica delle federazioni sportive, in Rivista di diritto sportivo, 1994, pp. 490 ss.; A. Quaranta, Sulla natura giuridica delle federazioni sportive nazionali, in Rivista di diritto sportivo, 1986, pp. 174 ss.; R. Frascaroli, voce Sport, (Dir. pubbl. e priv.), vol. XLIII, in Enc. dir., pp. 513 ss.; L. Trivellato, Considerazioni sulla natura giuridica delle federazioni sportive, in Dir. e soc. 1991, pp. 141 ss.; G. Morbidelli, Gli Enti dell’ordinamento sportivo, in Dir. amm., 1993., pp. 321 ss.; R. Caprioli, L’autonomia normativa delle federazioni sportive nazionali nel diritto privato, Jovene, Napoli, 1997, pp. 1, ss.; F. Fracchia, voce Sport, in Dig. disc. pubbl., vol. XIV, Torino, 1999, pp. 470-471; C. Alvisi, Autonomia privata e autodisciplina sportiva. Il CONI e la regolamentazione dello sport, Giuffrè, Milano, 2000, pp. 57 ss.; L. Di Nella, Le federazioni sportive nazionali dopo la riforma, in Rivista di diritto sportivo, 2000, pp. 53 ss.; A. Maltoni, Il conferimento di potestà pubbliche ai privati, Giappichelli, Torino, 2005, pp. 215-230; G. Napolitano, voce Sport, in Diz. dir. pubbl., diretto da S. Cassese, vol. VI, Milano, 2006, pp. 5678-5685; L. Colantuoni, Diritto sportivo, Giappichelli, Torino, 2009; F. Pavani, Le federazioni sportive, in Giur. it, 2010, pp. 1474 ss.; G. Zoppi, Diritto sportivo, Roma, 2012; S. Custureri, La natura giuridica delle federazioni sportive nazionali, enti pubblici o associazioni di diritto privato? in http://www.amministrativamente.com, 3-4, 2015; M. Sanino, F. Verde, Il diritto sportivo, IV ed., Cedam, 2015, pp. 118 ss; A. Saporito, Le federazioni sportive. Natura giuridica e discipline applicabili, cit. ↑
21. F.G. Scoca (a cura di), Diritto amministrativo, VII ed., Giappichelli, Torino, 2021, pag. 12 e ss. ↑
22. M. Sanino, Giustizia sportiva, Cedam, Padova, 2016, p. 90, secondo cui la nozione di controllo vada tarata non sulla base della natura dell’ente, bensì in virtù degli indicatori europei relativi alla quantità di finanziamento pubblico ed alla autonomia di indirizzi, ponendo accanto alla indicazione normativa privatistica delle Federazioni altri indicatori, di fonte comunitaria, che oggi le Federazioni sono chiamate a valutare non potendosi accontentare della sola classificazione del decreto legislativo n. 242/99. ↑
23. La nuova nozione di pubblica amministrazione, di ispirazione comunitaria, si regge sul principio di neutralità delle forme e sulla logica delle geometrie variabili. In base al principio di neutralità delle forme un ente va considerato pubblico per il solo fatto di essere titolare di un potere pubblico e di essere sottoposto ad un controllo della stessa natura, a prescindere dalla sussistenza di una legge che gli conferisca una veste pubblicistica. Ben potrebbe essere pubblico un ente costituito secondo una forma strutturale privatistica (ad esempio, una società). Sul punto si veda: M. Mazzamuto, L’apparente neutralità comunitaria sull’autoproduzione pubblica: dall’in house al Partenariato “Pubblico-Pubblico”, in giurisprudenza italiana, 2013, p. 1415; C. Volpe, Le nuove direttive sui contratti pubblici e l’in house providing: problemi vecchi e nuovi, in Rivista italiana di diritto pubblico comunitario, 5, 2015, p. 1168; R. Caranta, I contratti pubblici, II ed., Giappichelli, Torino, 2012, p. 25; M. Libertini, Le società di autoproduzione in mano pubblica: controllo analogo, destinazione prevalente dell’attività ed autonomia statutaria, in www.federalismi.it , 8, 2010, pp. 2 ss; A. Saporito, Le fondazioni tra pubblico e privato. Disciplina applicabili e modelli evolutivi, Edizioni Scientifiche Italiane, Napoli, 2020; G. Napolitano, Pubblico e privato nel diritto amministrativo, Giuffrè, Milano, 2003, p. 235; G. P. Cirillo, Sistema istituzionale di diritto comune, Cedam, Milano, 2018. ↑
24. J. A. Moreno Molina, Le distinte nozioni comunitarie di pubblica amministrazione, in Rivista italiana di diritto pubbico comunitario, 1998, 3-4, p. 561 ss. ↑
25. M. Timo, Considerazioni sull’ambito di applicazione della legge 241/1990, anche alla luce della “riforma Madia”, in Amministrazione in cammino, Roma, 20 novembre 2017. ↑
26. Sulla base del Sistema europeo dei conti (SEC 2010, definito dal Regolamento (Ue) del Parlamento europeo e del Consiglio, n. 549/2013) e delle interpretazioni del SEC stesso fornite dal Manual on Government Deficit and Debt pubblicato da Eurostat (Edizione 2019), l’Istat predispone l’elenco delle unità istituzionali che fanno parte del settore delle Amministrazioni Pubbliche (Settore S.13); Corte dei Conti, (Sezioni riunite in sede giurisdizionale in speciale composizione ex art. 11, comma 6, lett. b), c.g.c.), Sent. n. 7 /2020/RIS depositata in data 30 aprile 2020 e sentenza n. 8/2020/RIS depositata in data 30 aprile 2020. In senso conforme: Corte dei Conti, (Sezioni riunite in sede giurisdizionale in speciale composizione ex art. 11, comma 6, lett. b), c.g.c.), sent. n. 3/2019/RIS, sent. n. 14/2018/RIS, sent. n. 47/2017/RIS, sent.-ord. n. 32/2017/RIS, sent.-ord. n. 31/2017/RIS, sent. n. 11/2017/RIS, sent. n. 10/2016/RIS, sent. n. 9/2016/RIS; Corte giust.: sent. 11 settembre 2019 nelle cause riunite C-612/17 e C-613/17, ECLI:EU:C:2019:705. In dottrina si veda W. Giulietti, M. Trimarchi, Nozione di amministrazione pubblica e coordinamento statale nella prospettiva dell’interesse finanziario, in Dir. proc. amm., 3, 2016, p. 925 ss. ↑
27. M. Fracanzani, F. Palermo (a cura di), Potere esecutivo e giurisdizionale nell’Europa (Atti del XLVII e XLIX Convegno Internazionale dell’Istituto di Studi Europei “Antonio Rosmini di Bolzano”), Edizioni Scientifiche Italiane, Napoli, 2011. ↑
28. Per i più recenti interventi in dottrina in materia di natura delle federazioni sportive, cfr. A. Gambino, F. Piergentili, Federazioni sportive: l’incostituzionalità del divieto definitivo di accesso alle cariche direttive nella sentenza n. 184 del 2023, in Giur. Cost., 5, 2023, 1917-1927; M. Morgese, Intorno alle clausole compromissorie per controversie relative ad atti del CONI o delle federazioni sportive, in Rivista di diritto sportivo, 1, 2023, 107-130; G. Greco, La federazione italiana gioco calcio è un organismo di diritto pubblico? Il vaglio della Corte di giustizia, in federalismi.it, 15, 2021, 54-71; S. Papa, Le federazioni sportive: natura privata e profili pubblicistici alla luce delle pronunce della Corte di Giustizia dell’Unione europea, in federalismi.it, 10, 2021, 214-253; G. Fidone, Sul rapporto tra Coni e Federazioni sportive e sulla loro qualificazione come organismi di diritto pubblico, in Giurisprudenza commerciale, 2021, 5, 935-963; F. Votta, In tema di organismo di diritto pubblico, in Rivista Italiana di Diritto Pubblico Comunitario, 2, 2021, 402-405; L. Parona, Gli incerti confini dell’organismo di diritto pubblico alla luce della controversa qualificazione giuridica delle federazioni sportive, in Rivista di diritto sportivo, 2, 2021, 413-434; A. Saporito, Le federazioni sportive. Natura giuridica e discipline applicabili, cit., 290-309. ↑
29. Non è neppure una novità per la giurisprudenza della Corte costituzionale, la quale con sentenza n. 39666 del 1988 e relativamente alle Istituti di beneficenza pubblica, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’articolo 1 della legge 17 luglio 1890, n. 6792, per contrasto all’articolo 38 Cost., nella parte in cui «non prevede che le IPAB regionali ed infraregionali possano continuare a sussistere, assumendo la personalità giuridica di diritto privato, qualora abbiano i requisiti di una istituzione privata», con ciò significando che la qualificazione giuridica (o formale) pubblica del legislatore è illegittima se tali soggetti hanno una struttura o ossatura organizzativa privata. Per un approfondimento sul tema si veda S. Milazzo, Il “caso” peculiare delle Istituzioni Pubbliche di Assistenza e Beneficenza (IPAB) in Sicilia: ricostruzione storico giuridica, ruolo, funzioni, criticità, anche alla luce della recente giurisprudenza costituzionale, in federalismi.it, 34, 2020. ↑
30. Il Consiglio di Stato richiama la decisione del 3 febbraio 2021 della Corte di giustizia dell’Unione europea secondo la quale: «i criteri alternativi figuranti all’articolo 2, paragrafo 1, punto 4, lettera c), della direttiva 2014/24, quali ricordati al punto 34 della presente sentenza, rispecchiano tutti la stretta dipendenza di un organismo nei confronti dello Stato, delle autorità regionali o locali o di altri organismi di diritto pubblico, e che, per quanto riguarda più precisamente il criterio relativo alla vigilanza sulla gestione, una vigilanza siffatta si basa sulla constatazione di un controllo attivo sulla gestione dell’organismo in questione idoneo a creare una dipendenza di quest’ultimo nei confronti dei poteri pubblici, equivalente a quella che esiste allorché è soddisfatto uno degli altri due criteri alternativi, ciò che può consentire ai poteri pubblici di influire sulle decisioni del suddetto organismo in materia di appalti pubblici (v., in tal senso, sentenza del 27 febbraio 2003, A.T., C-373/00, EU:C:2003:110, punti 68, 69 e 73 nonché la giurisprudenza ivi citata)»; cfr. anche Corte di Giustizia U.E., Sez. IV, 3 febbraio 2021 (cause riunite C 155/19 e C 156/19). ↑
31. Cfr. Corte giust. sentenza 12 settembre 2013, C-526/11, IVD, ECLI:EU:C:2013:543, secondo cui affinché tale requisito sia integrato occorrono tre condizioni: 1) il finanziamento pubblico maggioritario; 2) il controllo pubblico sulla gestione; 3) l’attribuzione al soggetto pubblico della nomina di più della metà dei componenti gli organi di direzione, amministrazione o vigilanza degli organismi. Tali parametri sintomatici della natura pubblica europea sono utilizzabili, per così dire, disgiuntamente, nel senso che la verifica della sussistenza di uno solo di essi è sufficiente perché possa considerarsi sussistente il primo dei tre requisiti costitutivi della nozione che si esamina, ossia quello della sottoposizione a influenza pubblica dominante. ↑
32. Nella sentenza n. 5348 del 2021, il Consiglio di Stato ritiene, altresì: «[…] che i poteri di direzione e controllo del CONI nei confronti della FIGC non siano tali da imporre a quest’ultima – per la quale, va ricordato, non opera (a differenza della maggior parte delle Federazioni sportive nazionali) il decisivo principio del finanziamento pubblico maggioritario – regole di gestione dettagliate e pervasive». ↑
33. Corte giust., Sez. IV, sentenza del 3 febbraio 2021, cause riunite C 155/19 e C 156/19, ECLI:EU:C:2021:88. ↑
34. S. Papa, Le federazioni sportive: natura privata e profili pubblicistici alla luce delle pronunce della Corte di Giustizia dell’Unione europea, in federalismi.it, 2021. ↑
35. Nel 2021 il CONI è iscritto nell’elenco delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato, individuate ai sensi dell’articolo 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di contabilità e di finanza pubblica). ↑
36. Si riporta il testo esatto della questione: «Se il concetto di “intervento pubblico in forma di regolamentazione generale applicabile a tutte le unità che svolgono la stessa attività”, di cui al par. 20.15 del Regolamento 549/2013/UE (c.d. SEC 2010), debba intendersi in senso ampio, come comprensivo anche dei poteri di indirizzo di natura sportiva (c.d. soft low) e dei poteri di riconoscimento, previsti dalla legge, ai fini dell’acquisto della personalità giuridica e dell’operatività nel settore dello sport, poteri entrambi generalmente riferibili a tutte le federazioni sportive nazionali italiane». ↑
37. Si riporta il testo esatto della questione: «se l’indicatore generale del controllo di cui al par. 20.15 del Regolamento 549/2013/UE (c.d. SEC 2010) (“la capacità di determinare la politica generale o il programma di una unità istituzionale”) debba essere inteso in senso sostanziale quale capacità di dirigere, condizionare, vincolare e condizionare l’attività gestionale dell’ente non lucrativo (…)». ↑
38. Si riporta il testo esatto della questione: «se, in base al combinato disposto dei par. 20.15 e 4.125 e 4.126 del Regolamento 549/2013/UE (c.d. SEC 2010), possa tenersi conto delle quote associative ai fini del giudizio sull’esistenza o meno del controllo pubblico (…)». ↑
39. Corte dei conti, (sezioni riunite in sede giurisdizionale in speciale composizione, ex art. 11, comma 6, lett. b), c.g.c.), sentenza n. 21/2020/RIS, depositata in data 05 ottobre 2020. In dottrina A. Mitrotti, L’Organismo di diritto pubblico: dalla genesi al recente caso della FIGC, in Amministrazione e contabilità dello Stato e degli enti pubblici, giugno 2020. ↑
40. Lo dimostra anche il recente dibattito dottrinale in materia, cfr. F. Borriello, Il “coast to coast” della giurisprudenza italiana sulla qualificazione delle Federazioni Sportive Nazionali come organismo di diritto pubblico. “Fin de partie” fischiato dall’arbitro comunitario?, in Rassegna di diritto ed economia dello sport, 1, 2022, 8-43; F. Fimmanò, Le società di calcio professionistico tra diritto speciale e diritto comune all’esito delle recenti riforme, in Rassegna di diritto ed economia dello sport, 1, 2022, 68-120; G. G. Carboni, L’ordinamento sportivo italiano nel diritto comparato, in federalismi.it, 12, 2021, 49-71; Id., L’ordinamento sportivo italiano nel panorama comparato, in Rassegna di diritto ed economia dello sport, 1, 2021, 4-33; L. Melica, “Come un elefante in un negozio di cristalli”. Considerazioni tra politica e diritto nell’ordinamento trasnazionale dello sport, in DPCE online, 3, 2021, 11-21; S. Bastianon, La montagna e il topolino: anche dopo la sentenza della Corte di Giustizia l’effettiva natura delle federazioni sportive nazionali resta incerta, in Rivista di Diritto ed Economia dello Sport, 3, 2020, 121-136. ↑
41. Sulla qualificazione normativa delle Ipab e sulla legittimità costituzionale di tale qualificazione si veda Corte Cost., sent. 7 aprile 1988, n. 396 (pubblicata in Foro it., 1989, I, 46, con nota di G.M. Saracco, La Corte costituzionale e le istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza: verso la fine di un’odissea?, e in Giur. cost., 1988, I, 2, 1744, con nota di U. De Siervo, La tormentata fine delle I.P.A.B.), nella quale la Corte ha imposto limiti alla pubblicizzazione per legge di un soggetto privato. Sul punto si veda anche U. Rescigno, Lo stato giuridico delle ipab dopo le sentenze della corte costituzionale, in Prospettive assistenziali, n. 65, gennaio – marzo 1984 (Relazione tenuta dal Prof. Giuseppe Ugo Rescigno, al convegno Le istituzioni di assistenza e beneficenza a Modena, tenutosi a Modena il 25 e 26 novembre 1983.). ↑
42. Con particolare riferimento alle IPAB, ma con argomentazioni estensibile agli altri soggetti privati, la Corte ha osservato che, seppure astrattamente esse perseguano un fine di interesse generale, la creazione, il finanziamento e la gestione ad opera di soggetti privati depongono, invece, per la mancanza di un’ossatura pubblicistica che, sola, ne giustificherebbe la conversione pubblicistica. ↑
43. A. Saporito, Le Federazioni sportive. Natura giuridica e discipline applicabili, cit. ↑
44. Cons. St., sez. VI, sent. del 10 settembre 2007, n. 4373; Cons. St., sez. VI, sent. del 9 febbraio 2006, n. 527; T.A.R. Lazio, sez. III, sent. del 21 gennaio 2005, n. T.A.R. Calabria, decr. del 14 agosto 2003, n. 471, in Il merito, 1, 2003, 115; T.A.R. Lazio, sez. III, sent. 24 settembre 1998, n. 2394, in T.A.R., 1998, 3597, confermata da Cons. St., sez. VI, sent. del 7 maggio 2001, n. 2394; Cons. St., sez. VI, sent. del 16 gennaio 1998, n. 1257; Cons. St., sez. VI, sent. del 30 settembre 1995, n. 1050; Trib. Roma, sent. del 21 luglio 1997, in Rivista di. diritto sportivo, 1997, 527; Trib. Ravenna, decr. del 14 settembre 1994, ivi, 1995, 804; Trib. Lecce, sent. del 12 luglio 1993, ivi., 1994, 439. ↑
45. T.A.R. Lazio, sez. III, 23 giugno 1994, n. 1361 e 1363, ivi., 1995, 136, 137; Trib. Ravenna, ord. 24 settembre 1994; ord. 20 agosto 1994, ivi., 1995, 803 e 805; Cons. Giust. Amm. Reg. Sicilia, 9 febbraio 1993, ivi, 1993, 441. ↑
46. Cass. civ. s.u., sent del 7 gennaio 2020, n. 111, Cass. civ. s.u., sentt. n. 8676/19 e n. 18991/17. ↑
47. G. Pesce, Questioni vecchie e nuove sull’autonomia dell’ordinamento sportivo: dal vincolo di giustizia alle vicende della Sport e Salute S.p.A., in Judicium.it, 11 gennaio 2022. ↑
48. Il tema è vasto, tra gli altri commentatori in materia di controlimiti, cfr. A. Lo Calzo, Dagli approdi della Corte costituzionale in tema di controlimiti alle tendenze nel dialogo con le Corti, in federalismi.it, 1, 2021. Su caso Taricco si vedano G. Comazzetto, Luci e ombre del dialogo tra Corti: la “saga Taricco” tra revirementse questioni irrisolte, in Consulta Online, 2, 2018, pp. 350-356; M.L. Ferrante, La sentenza n. 115/2018 con la quale la Corte costituzionale ha posto fine all’affaire Taricco: una decisione ferma ma diplomatica, in Diritti fondamentali, 2, 2018, pp. 1-18; A. Natale, Le tappe della cd. saga Taricco e alcune riflessioni in ordine sparso, in Questione giustizia online, 7 dicembre 2017; S. Polimeni, Il caso Taricco e il gioco degli scacchi: l’“evoluzione” dei controlimiti attraverso il dialogo tra le Corti dopo la sent. cost. n. 115/2018, in Osservatorio AIC, 2, 2018, pp. 1-12. Successivamente, Corte Cost., ord. n. 24 del 2017 e Corte giust., sent. del 5 dicembre 2017, causa C-42/17, ECLI:EU:C:2017:936. ↑