1. La stabilizzazione delle nuove attività consultive in materia di contabilità pubblica come sintomo delle trasformazioni del ruolo costituzionale della Corte dei conti

La legge n. 1/2026 (Modifiche alla legge 14 gennaio 1994, n. 20, e altre disposizioni nonché delega al Governo in materia di funzioni della Corte dei e di responsabilità amministrativa e per danno erariale)^[1] presenta il dichiarato (e ambizioso) obiettivo di contrastare «la cosiddetta ‘paura della firma’ [che] affligge il funzionamento della pubblica amministrazione italiana», come emerge chiaramente fin dai primi lavori preparatori^[2]. A tal fine, il disegno di legge non si limita a proporre un radicale ripensamento degli elementi oggettivi e soggettivi della fattispecie della responsabilità erariale^[3], ma intende operare una trasformazione della Corte dei conti in riferimento a tutte le sue funzioni. Secondo il proponente, occorre, infatti, «intervenire in tempi rapidi per attribuire alla Corte dei conti un nuovo ruolo di supporto agli amministratori pubblici»^[4].

È in questo contesto che si inserisce l’art. 2 sull’attività consultiva, che estende l’ambito oggettivo e stabilizza la facoltà per amministrazioni centrali e organismi di diritto pubblico, nonché per comuni, provincie, città metropolitane e regioni, di richiedere pareri in materia di contabilità pubblica inerenti a questioni giuridiche applicabili a fattispecie di valore complessivo non inferiore a un milione di euro^[5]. Si tratta di una tipologia di attività consultiva già introdotta nell’ordinamento dall’art. 46 della l. n. 238/2021, limitatamente all’utilizzo delle risorse stanziate dal PNRR e dai fondi complementari al PNRR^[6]. Rispetto a quanto previsto dalla l. n. 238/2021, la l. n. 1/2026 introduce un ulteriore mutamento – che inciderebbe in modo profondo sulla natura della funzione – concernente l’oggetto del parere, in quanto il medesimo art. 2 precisa che quest’ultimo non sarà limitato alla sola risoluzione di questioni astratte, ma che la Corte sarà chiamata a esprimere pareri «anche su questioni giuridiche applicabili a fattispecie concrete connesse all’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e del Piano nazionale per gli investimenti complementari al PNRR (PNC)»^[7].

Connessa all’espansione delle attività consultive della Corte dei conti, vi è una correlata restrizione delle funzioni giurisdizionali. L’art. 2 – in coerenza con quanto previsto dall’art. 46 della l. n. 238/2021^[8] – prevederebbe l’esclusione della responsabilità amministrativa per gli agenti pubblici che si siano conformati ai pareri assunti dalla Corti dei conti nell’esercizio delle attività consultive disciplinate dal medesimo articolo^[9]. La correlazione tra esercizio di funzioni consultive da parte della Corte dei conti e limitazione del successivo esercizio delle funzioni giurisdizionali costituisce, invero, un principio riconosciuto in via generale dal Codice della giustizia contabile^[10], che trova dunque in questa sede soltanto una sua specifica concretizzazione.

Non riconducibile a tali principi risulta, invece, l’ulteriore forma di esclusione di responsabilità introdotta dall’art. 2 della l. n. 1/2026. Secondo l’art. 2, comma 2, i pareri di cui al comma 1 devono essere resi dalla Corte dei conti «entro il termine perentorio di trenta giorni dalla richiesta» e, «[i]n caso di mancata espressione del parere nel termine di cui al primo periodo, lo stesso si intende reso in senso conforme a quanto prospettato dall’amministrazione richiedente, ai fini dell’esclusione della gravità della colpa di cui al medesimo comma 1, ovvero in senso negativo qualora l’amministrazione richiedente non abbia prospettato alcuna soluzione».

Introducendo una sorta di silenzio-assenso, tale forma di esclusione di responsabilità – è bene notarlo fin dal principio – presenta caratteristiche strutturali radicalmente diverse da quelle previste dall’art. 46 della l. n. 238/2021 e dal comma 1 del medesimo articolo^[11]. Si tratta, infatti, di una forma di esclusione di responsabilità che interviene nei confronti di un soggetto che, alla luce dei principi generali in materia di responsabilità amministrativa e giustizia contabile, avrebbe potuto altrimenti essere ritenuto responsabile, e non della mera precisazione di canoni che la magistratura contabile avrebbe dovuto comunque valutare al fine dell’accertamento dell’elemento soggettivo della fattispecie di responsabilità amministrativa.

La previsione di una nuova attività consultiva interviene, dunque, sulle funzioni della Corte dei conti da una duplice prospettiva. In primo luogo, l’art. 2 della l. n. 1/2026 supera l’eccezionalità – sia soggettiva, come nel caso delle previsioni che, già a partire dal 2003, conferivano agli enti territoriali la facoltà di richiedere pareri alla Corte^[12], sia oggettiva, come nel caso delle attività consultive di cui all’art. 46 della l. n. 238/2021 – delle precedenti funzioni consultive attribuite alla Corte. Nell’introdurre una nuova funzione consultiva, l’articolo in esame finisce, inoltre, per comprimere una delle funzioni costituzionalmente garantite – o, come meglio si preciserà nel presente saggio, quantomeno costituzionalmente previste^[13] – quale la funzione giurisdizionale, anticipando in sede consultiva (o sottraendo del tutto al giudice contabile nel caso di silenzio-assenso) la possibilità di valutare in sede giurisdizionale la legittimità dell’azione degli agenti pubblici.

L’espansione della funzione consultiva sembra, così, rappresentare un punto di vista privilegiato per poter saggiare – almeno sotto alcuni profili – la trasformazione costituzionale del ruolo della Corte dei conti, questione da sempre connaturata alla storia dell’evoluzione delle funzioni della Corte^[14] e recentemente di rinnovato interesse, anche monografico^[15], da parte della dottrina giuspubblicistica.

Approcciare la tematica dalla prospettiva dell’analisi dell’espansione delle funzioni consultive consente di mettere in luce ulteriori aspetti di questa tendenza evolutiva. In quanto funzione costituzionalmente innominata ma attribuita alla Corte dei conti – seppur in forme ben diverse da quelle attuali – fin dall’ordinamento pre-repubblicano^[16], essa appare sintomatica dei margini attributi al legislatore ordinario nell’incidere sulle funzioni della Corte dei conti, oltre al quadro delle attribuzioni a essa espressamente conferite dagli artt. 100 e 103 Cost. Al contempo, la disciplina delle nuove attività consultive invita a un approccio non parcellizzato nell’analisi delle funzioni costituzionali della Corte dei conti^[17], inserendosi nell’ambito di un «intervento coordinato ai fini della manutenzione del plesso complessivo delle funzioni affidate alla Corte dei conti»^[18] e incidendo indirettamente sulle altre funzioni, sia quelle di controllo, sia – più esplicitamente – quelle giurisdizionali.

Il presente saggio intende, dunque, muoversi nel solco di questa prospettiva, tentando di offrire un inquadramento sistematico delle nuove attività consultive alla luce dei principi costituzionali di cui agli artt. 100 e 103 Cost.^[19] Si cercherà, in particolare, di dare risposta a due diversi interrogativi: (i) se e con quali limiti sia possibili attribuire alla Corte dei conti nuove funzioni senza procedere una revisione del sistema normativo costituzionale che disciplina le relative attribuzioni; (ii) se e con quali limiti le nuove funzioni possano comprimere funzioni attribuite dalla Costituzione alla Corte dei conti.

2. Le nuove attività consultive come problema costituzionale nello sguardo della Corte dei conti

Una prima risposta agli interrogativi che si è tratteggiato in sede introduttiva sembra potersi rinvenire già negli atti della stessa Corte dei conti. Negli ultimi anni le Sezioni riunite della Corte^[20] sono state chiamate ad esprimersi sui più recenti tentativi del legislatore di espandere la funzione consultiva.

In particolare, il primo tentativo – rispetto al quale la l. n. 1/2026 risulta porsi in chiara continuità – è rappresentato dall’A.S. n. 2185 della XVIII legislatura, presentato in data 22 aprile 2021^[21]. Tale proposta offrì alla Corte dei conti l’occasione per chiarire il perimetro entro cui – ad avviso della magistratura contabile – il legislatore avrebbe potuto estendere la funzione consultiva della Corte.

Un primo limite veniva individuato nel divieto di esercitare funzioni consultive “complementari” con altre funzioni costituzionalmente garantite; complementarità da intendersi, secondo la Corte, come comunanza di oggetto tra le prime e le seconde. Si sosteneva, infatti, che «la funzione consultiva intestata alla Corte dei conti può essere esercitata solo nella concomitante sussistenza di talune condizioni predefinite e nel rispetto del principio di non interferenza sia con le altre funzioni (giurisdizionali e di controllo) attribuite alla Corte stessa che con quelle esercitate da altre Magistrature e da altre Istituzioni»^[22].

Un secondo elemento contestato dalla Corte dei conti concerneva l’inclusione tra i soggetti a cui è conferita la facoltà di richiedere pareri alla Corte degli “organismi di diritto pubblico”. Secondo la magistratura contabile, verrebbe così a prevedersi «una nuova configurazione della Corte dei conti, prima facie non riconducibile alle previsioni costituzionali che troverebbe, all’attualità, difficile collocazione all’interno del quadro ordinamentale che, in sede centrale, ha sempre visto l’ausilio consultivo della Corte nei confronti del Governo e del Parlamento»^[23].

Sempre in relazione al perimetro applicativo delle nuove attività consultive, la Corte precisa come – in virtù dei principi di cui all’art. 100, secondo e terzo comma, Cost. – «l’ausilio consultivo della Magistratura contabile può essere dato solo ed esclusivamente sulla corretta interpretazione di principi, norme ed istituti riguardanti la contabilità pubblica poiché […] è preclusa qualsiasi forma di coamministrazione e di cogestione in quanto incompatibile con la posizione di neutralità, indipendenza ed imparzialità che contraddistingue l’attività magistratuale»^[24]. I pareri della Corte dei conti non potrebbero, dunque, mai dare diretta applicazione ai principi in materia di contabilità pubblica in relazione a una specifica fattispecie concreta – attività che finirebbe altrimenti per ridondare nelle funzioni di amministrazione attiva incompatibili con la natura magistratuale della Corte – potendo soltanto limitarsi in sede consultiva ad anticipare prima della conclusione del procedimento la formulazione di quegli stessi principi di diritto alla luce dei quali il giudice contabile, nell’esercizio delle funzioni di controllo e giurisdizionali, verifica a valle la legittimità dell’azione amministrativa^[25].

Più articolata è la valutazione della Corte dei conti sulla compatibilità della previsione di forme di esclusione della responsabilità amministrativa in caso di conformazione dell’agente pubblico al parere. La Corte, infatti, riconosce come i principi di giustizia contabile – a cui il legislatore omette peraltro di fare riferimento – già limitino il riconoscimento della sussistenza dell’elemento soggettivo della responsabilità amministrativa nel caso di conformazione a un parere della magistratura contabile. Viceversa, qualora la disciplina introdotta fosse letta quale «un esonero totale di responsabilità», finirebbe invece per limitare «l’attività giurisdizionale in violazione dei principi costituzionali»^[26].

Come è noto, il dibattito sull’A.S. n. 2185 non avrebbe superato la fase redigente in I Commissione al Senato, venendo invece approvata la proposta – di minore portata applicativa – di cui all’art. 46 della l. 238/2021. La Corte dei conti sarebbe stata, dunque, chiamata ad esprimersi – nella nuova legislatura – sul c.d. ddl Foti (A.C. n. 1621-340-A), testo base dell’attuale l. n. 1/2026. In tale sede, la magistratura contabile evidenzia come siffatta proposta riproducesse sostanzialmente le medesime criticità già evidenziate in riferimento al disegno di legge della XVIII legislatura. L’unico adeguamento riguardava la complementarità tra funzione consultiva e di controllo, con la precisazione – introdotta nel disegno di legge – del fatto che i pareri non possano riguardare «atti soggetti al controllo preventivo di legittimità»^[27].

Come già si è avuto modo di segnalare^[28], il ddl Foti presentava, tuttavia, una più evidente compressione della funzione giurisdizionale, estendendo l’esclusione della responsabilità amministrativa anche ai casi in cui la Corte dei conti – decorsi trenta giorni – non avesse espresso il parere e l’agente pubblico si fosse conformato alla soluzione prospettata dall’amministrazione richiedente. A riguardo, la magistratura contabile rilevava come si trattasse di «una disciplina che, concepita per soddisfare esigenze di semplificazione e accelerazione dei procedimenti allo scopo di assicurare l’impiego delle risorse e la realizzazione degli obiettivi, per come articolata si rivela, ancora una volta e sotto diversi profili, destinata a creare un ulteriore abbassamento del livello delle garanzie poste a tutela della legalità e del buon andamento dell’azione amministrativa»^[29]. Essa, dunque, inciderebbe non soltanto sull’esercizio delle funzioni giurisdizionali che la Costituzione attribuisce alla Corte, ma anche sullo stesso buon andamento dell’azione amministrativa su cui la magistratura contabile è istituzionalmente chiamata a vigilare.

3. Un necessario passo indietro: il modello costituzionale della Corte dei conti nel pensiero dei Costituenti

Per poter saggiare la bontà degli argomenti sostenuti dalla Corte dei conti nei pareri sulle proposte legislative volte ad estenderne le funzioni consultive, è necessario compiere un passo indietro per verificare l’esistenza di un modello costituzionalmente imposto in ordine alle funzioni della magistratura contabile.

Come è noto, la Costituzione disciplina le funzioni della Corte dei conti in due diverse disposizioni: l’art. 100, secondo comma, Cost., in relazione alle funzioni di controllo della Corte (i.e. (i) il controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo, (ii) il controllo successivo sulla gestione del bilancio dello Stato e (iii) il controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria, nei casi e nelle forme stabilite dalla legge) e l’art. 103, secondo comma, Cost. che attribuisce alla Corte «giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica e nelle altre specificate dalla legge».

In virtù dell’espresso richiamo della Corte dei conti in Costituzione – che consente di qualificare tale istituzione come “organo di rilevanza costituzionale”^[30] – si è potuto affermare che essa sia «un organo costituzionalmente necessario le cui funzioni sono espressamente indicate dalla Carta costituzionale e, conseguenzialmente, tali funzioni non possono essere modificate se non con apposita legge costituzionale»^[31].

In una tesi più forte (e risalente) ciò significava che «le funzioni esercitate sono quelle indicate» in Costituzione^[32], con la conseguenza che il legislatore ordinario non soltanto non avrebbe potuto disciplinare le funzioni della Corte in contrasto con le previsioni di cui agli artt. 100 e 103 Cost. ma che non avrebbe potuto neppure prevedere nuove funzioni non riconducibili ai surrichiamati articoli costituzionali.

Più di recente, specie nella dottrina costituzionale, sembra essersi affermato un indirizzo più liberale – e, ad avviso di chi scrive, per le ragioni che presto si si diranno, ben più condivisibile – secondo cui «[i]l quadro costituzionale in ordine alle funzioni della Corte dei conti appare talmente duttile da non precludere, in linea generale, l’attribuzione di ulteriori funzioni alla Corte dei conti»^[33].

In questa prospettiva, gli artt. 100 e 103 Cost. non costituiscono più (l’unica) fonte recante le funzioni della Corte (rispetto a cui il legislatore è chiamato soltanto ad esercitare un compito strettamente attuativo), ma soltanto dei limiti costituzionali all’intervento del legislatore in ordine alla regolazione delle funzioni della Corte dei conti, il quale, da un lato, dovrà necessariamente prevedere l’attribuzione alla Corte delle funzioni previste dalla Costituzione e, dall’altro, nell’introdurre nuove funzioni non dovrà alterare il contenuto essenziale delle funzioni direttamente disciplinate dalla Costituzione, né impingere sull’indipendenza della magistratura contabile espressamente garantita dall’art. 100, terzo comma, Cost.

Al fine di verificare tali limiti, è dunque necessario individuare quale modello costituzionale delle funzioni della Corte dei conti si possa ricavare dall’ordinamento costituzionale, anche alla luce della sua evoluzione nel tempo^[34]. Il punto di partenza per l’analisi del dover essere costituzionale in questa materia, peraltro, non potrà che essere la ricostruzione del contesto che ha portato all’elaborazione dei summenzionati artt. 100 e 103 Cost.^[35]

Grande rilievo in ordine alle funzioni della Corte dei conti nel nuovo Stato costituzionale si evince nella relazione della Commissione Forti elaborata dal Ministero per la Costituente. In tale documento, preparatorio ai lavori dell’Assemblea costituente, la Corte dei conti e, parimenti, il Consiglio di Stato acquisiscono un peculiare ruolo in relazione alla loro ausiliarietà^[36] rispetto alle funzioni costituzionali del Governo e del Parlamento, caratterizzandosi quali «supremi organi di consulenza e di controllo, i quali devono essere costituiti in condizioni di autonomia e di indipendenza affinché possano esprimere il loro giudizio con piena libertà e obiettività»; esigenza «avvalorata dalla circostanza che i detti corpi esercitano anche la giurisdizione»^[37].

In virtù della centralità attribuita alla specifica funzione di controllo finanziario e di legalità della Corte dei conti, la relazione Forti dedica alla Corte due intere sezioni, rispettivamente l’una all’Istituto della Corte dei conti (cioè, alle garanzie dell’organo e dei suoi componenti) e l’altra a quella che veniva essere ritenuta la funzione primaria della Corte, cioè le attribuzioni relative al controllo sugli atti del Governo^[38].

Sotto il primo profilo, la relazione trae avvio dalla ricostruzione dell’evoluzione storica della Corte dei conti nell’ordinamento pre-repubblicano. Si evidenzia, in particolare, come nel Regno d’Italia la Corte dei conti, istituita dalla legge n. 800 del 1862, avesse tradizionalmente assunto quattro principali funzioni: «quella ad essa connaturale di riscontro finanziario, una funzione di controllo generale su tutti i decreti reali in linea di legittimità, un potere di amministrazione attiva, poi abolito, in materia di pensioni degli impiegati statali, e alcune funzioni giurisdizionali»^[39].

La relazione invita a mantenere, e a contemplare direttamente in Costituzione, tutte e tre le funzioni – ad eccezione dell’amministrazione attiva, ormai abrogata – che risultavano storicamente attribuite alla Corte. Le tre funzioni, infatti, concorrevano a delineare un’unitaria funzione costituzionale di garanzia della legittimità dell’azione amministrativa, conferendo alla Corte «un compito complesso, in cui funzioni giurisdizionali s’intrecciano con funzioni di controllo, e attribuzioni di riscontro finanziario interferiscono con attribuzioni di tutela della legittimità in genere»^[40].

Sulla scorta di tali presupposti, la Commissione riteneva che non si potesse affermare che «la Corte medesima abbia le caratteristiche di un organo costituzionale», secondo la qualificazione per cui «[o]rgani costituzionali dello Stato sono soltanto quelli che esercitano con indipendenza un potere sovrano dello Stato», poiché il controllo della Corte «è sempre esercitato in funzione del controllo politico del Parlamento»^[41]. Nonostante ciò, il riconoscimento del fatto che «la materia della posizione e delle attribuzioni della Corte abbia carattere costituzionale» rendeva comunque fondamentale la garanzia da parte del testo costituzionale della «indipendenza della Corte nell’esercizio delle sue funzioni»^[42].

La relazione della Commissioni Forti delinea, così, un chiaro – seppur, come presto si dirà, non pienamente recepito – modello del nuovo ruolo costituzionale della Corte dei conti. Primaria risulta essere la funzione di controllo (sia, nella sua forma più ristretta, quale controllo di riscontro finanziario, sia, in quella più estesa, di controllo generale di legittimità), mentre le funzioni giurisdizionali – come “controllo repressivo” ex post – costituiscono la naturale espansione del ruolo della Corte come custode delle leggi rispetto l’azione amministrativa. Le garanzie costituzionali di indipendenza non derivano, dunque, tanto dall’attribuzione alla Corte di funzioni giurisdizionali, quanto è la natura magistratuale dell’organo a rappresentare la ricaduta sul piano istituzionale delle garanzie di indipedenza che sono connaturate alla stessa funzione di controllo, e di cui la funzione giurisdizionale costituisce soltanto una specificazione nell’ambito di un compito unitario che il testo costituzionale avrebbe dovuto attribuire alla Corte.

La centralità delle funzioni di controllo attribuite alla Corte dei conti sono ulteriormente ribadite nella sezione dedicata ai «controlli esterni della pubblica amministrazione»^[43]. Secondo la Commissione Forti, solo «i controlli esterni possono assumere rilevanza costituzionale, potendo parlarsi di attività di controllo, che vuol dire attività di sindacato, solo per quella che si svolga su atti già formati e perfetti e operi a mezzo di organi che non abbiano in alcun modo partecipato alla formazione o al perfezionamento dell’atto soggetto al controllo»^[44]. Nella relazione viene indicato come emblematico delle attività di controllo esterno di rilevanza costituzionale «il controllo esercitato nel vigente ordinamento dalla Corte dei conti nelle tre forme del ‘controllo preventivo di legittimità generale’, del ‘controllo preventivo di legittimità finanziaria’ e del ‘controllo successivo finanziario’»^[45].

Il ruolo costituzionale della Corte dei conti, pur fondandosi sulla doppia ausiliarietà nei confronti del Governo e del Parlamento, assume una specifica autonomia rispetto a quello del Consiglio di Stato, che pur condivide i medesimi caratteri di organo ausiliario. Se, infatti, la funzione consultiva del Consiglio di Stato – riconosciuta dall’ordinamento pre-repubblicano e successivamente costituzionalizzata dall’art. 100 Cost. – quale esempio di controllo interno, antecedente alla formazione dell’atto, non assume di per sé rilevanza costituzionale, la funzione di controllo (esterno) della Corte dei conti, per la sua natura di sindacato necessariamente caratterizzato dagli attributi di indipendenza, presenta di per sé caratteri di rilevanza costituzionale.

La primarietà della funzione di controllo quale elemento caratterizzante il ruolo costituzionale della Corte dei conti non si rinviene, tuttavia, con la medesima chiarezza nei lavori preparatori dell’Assemblea costituente^[46]. Con un’inversione di prospettiva rispetto alla Commissione Forti, la definizione delle attribuzioni costituzionali della Corte è sviluppata dalla Commissione per la Costituzione a partire dalle funzioni giurisdizionali. Superata la proposta del relatore Calamandrei a favore di una radicale unità delle giurisdizioni – che, come è noto, avrebbe voluto trasformare le sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato e della Corte dei conti in sezioni specializzate dalla magistratura ordinaria^[47] – la seconda Sezione della seconda Sottocommissione della Commissione per la Costituzione, chiamata all’elaborazione del titolo della Costituzione sul potere giudiziario, ritenne di mantenere le attribuzioni giurisdizionali del Consiglio di Stato e della Corte dei conti rimettendole a un successivo intervento regolatorio del legislatore^[48].

Soltanto successivamente il plenum della seconda Sottocommissione si sarebbe occupato dell’opportunità di riconoscere nel testo costituzionale le ulteriori funzioni del Consiglio di Stato e, per quanto qui maggiormente rileva, della Corte dei conti.

Nell’ambito della seconda Sottocommissione, maggiormente dibattuta risulta l’opportunità di disciplinare in Costituzione le funzioni consultive del Consiglio di Stato, in virtù della duplice ragione che le funzioni consultive di per sé non abbiano rilevanza costituzionale e che il Consiglio di Stato non sia l’unico organo deputato a esercitare funzioni consultive nei confronti del Governo^[49].

Le ragioni che portarono comunque la Sottocommissione a introdurre una disciplina costituzionale sul Consiglio di Stato – richiamate dal Presidente Terracini – appaiono invero volte non alla tutela dell’Istituto, bensì alla limitazione della potenziale espansione delle funzioni: secondo il Presidente è «assolutamente necessario che nella Costituzione siano espressamente menzionati il Consiglio di Stato e la Corte dei conti e specificate le loro funzioni, per impedire che tali organi possano in qualche modo assumere o assorbire compiti che ad essi naturalmente non competono»^[50].

Più piano risultò, invece, il riconoscimento della necessità di una disciplina costituzionale delle funzioni di controllo della Corte dei conti. Come chiaramente indicato nell’intervento dell’On. Mortati, la «rilevanza costituzionale della Corte dei conti sorge dal fatto che, secondo quanto è stato sempre inteso dal 1862 sino ad oggi, l’istituto della Corte dei conti è un organo ausiliario del Parlamento nella importante funzione del controllo finanziario»^[51]. La strumentalità delle attività di controllo della Corte dei conti alle funzioni costituzionali attribuite al Parlamento – e, dunque, la necessità di un coordinamento tra le prime e le seconde – avrebbe, dunque, giustificato la necessità di una disciplina costituzionale espressa delle funzioni di controllo attribuite alla Corte. Consapevoli dell’espansione dell’azione amministrativa – derivante dalle nuove forme di intervento pubblico dello Stato nell’economia – i Costituenti non si limitarono peraltro a costituzionalizzare le funzioni di controllo già esercitate dalla Corte dei conti nell’ordinamento repubblicano, ma a estenderle – in via generale – anche al controllo finanziario sugli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria.

In Sottocommissione la Corte dei conti appare, dunque, essere risultata sostanzialmente indenne alle critiche che furono mosse da parte dei Costituenti al Consiglio di Stato: se, per la funzione giurisdizionale, il riconoscimento di un principio di unità della giurisdizione (solo) attenuata in riferimento alla giustizia amministrativa portò, di riflesso, al mantenimento anche della giurisdizione contabile, le funzioni di controllo furono anzi oggetto di un giudizio di particolare favore da parte della Sottocommissione quale presidio di legalità e strumento per il rafforzamento del controllo del Parlamento sul Governo^[52].

Soltanto in Assemblea, il gruppo comunista mosse alla rilevanza costituzionale della Corte dei conti critiche serrate – invero rivolte principalmente al Consiglio di Stato, ma estese anche a quest’ultima – quale organo espressione di una concezione burocratica dell’organizzazione dell’amministrazione pubblica e ostacolo alle prospettive di radicale trasformazione della società emergenti dal disegno costituzionale^[53]. Il sistema dei controlli della Corte dei conti, irrigidito e cristallizzato nel testo costituzionale, veniva ritenuto un modello obsoleto, non rispondente alle nuove necessità dello Stato costituzionale.

Alla posizione del gruppo comunista, che non sarà accolta dall’Assemblea, rispose il presidente Ruini, sottolineando come le criticità mosse alla disciplina costituzionale del Consiglio di Stato e della Corte dei conti, cioé «che, messi nella Costituzione questi istituti, non si potrà modificarli che per revisione costituzionale», risultava in concreto infondata, in quanto «il profilo fermato nel testo è così generale ed elastico che consente svolgimenti ben larghi alla legge ordinaria»^[54].

Veniva così superata la prospettiva – invero illusoria – pur emergente nel dibattito in seconda Sottocommissione per cui la costituzionalizzazione delle funzioni dei cd. organi ausiliari avrebbe potuto rappresentare un contenimento alla loro evoluzione, risultando al contrario affermata la necessità, pur nei limiti posti dal testo costituzionale, di un continuo aggiornamento del ruolo non giurisdizionale della Corte dei conti in virtù degli interventi riformatori del legislatore. Nel disegno dei Costituenti sarebbe, dunque, spettato al legislatore farsi carico delle preoccupazioni del gruppo comunista, affinché le attività della Corte dei conti risultassero un ausilio, e non un ostacolo, per l’inverarsi del progetto trasformativo positivizzato dalla Costituzione.

Quanto alle funzioni giurisdizionali, in Assemblea costituente la proposta di articolo che sarebbe divenuta l’attuale art. 103 Cost. trovò, invece, un ulteriore affinamento, volto a precisare i contenuti dei successivi interventi legislativi attributivi di funzioni giurisdizionali al Consiglio di Stato e alla Corte dei conti. Per quest’ultima, in particolare, si indicava come «il nucleo e la fonte delle sue funzioni giurisdizionali sono le questioni attinenti alla contabilità pubblica; cui si ha da aggiungere, e così fa l’articolo, le materie che la legge stabilisce per la connessione alla competenza speciale della Corte dei conti»^[55]. È sulla base di quest’ultimo intervento modificativo che si giungerà all’attuale formulazione dell’art. 103, secondo comma, Cost., il quale prevede che la Corte «ha giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica e nelle altre specificate dalla legge».

4. Il fondamento costituzionale delle tradizionali funzioni consultive della Corte dei conti

L’excursus storico qui svolto ci consente già di sviluppare alcune considerazioni di rilievo in ordine agli interrogativi che il presente saggio intende affrontare. Dai lavori della Commissione Forti e dell’Assemblea costituente emerge – nonostante una certa laconicità delle disposizioni di cui agli artt. 100 e 103 Cost. – una chiara consapevolezza sulla rilevanza costituzionale della Corte dei conti. Quest’ultima si fonda non tanto sulle, pur rilevanti, attribuzioni giurisdizionali già conferite a tale organo, ma sulla peculiarità delle funzioni di controllo tracciate dal disegno costituzionale.

Il ruolo costituzionale della Corte dei conti non risulta, tuttavia, cristallizzato nel testo costituzionale, anzi ampi margini – espressi e inespressi – sono attribuiti al legislatore nel conformare le attribuzioni della Corte ai nuovi bisogni dello Stato costituzionale. La duttilità (e non la rigidità) appare essere la qualità che caratterizza la disciplina costituzionale in materia.

L’analisi dei lavori preparatori alla Costituzione consente, ai nostri fini, di mettere in luce un altro profilo, cioè l’assenza di qualsivoglia riferimento a funzioni consultive della Corte non soltanto nel testo ma anche nel dibattito costituzionale. Si tratta di un profilo che appare ancora più rilevante se si considera come la Corte conoscesse già nell’ordinamento pre-repubblicano attribuzioni di carattere consultivo, e che queste – nonostante l’approfondita ricostruzione storica svolta ai fini dell’elaborazione del testo costituzionale – siano state del tutto ignorate dai Costituenti.

In particolare, l’art. 88 del r.d. n. 2440/1923 stabiliva che «[i]l Governo del Re, sentito il parere del consiglio di Stato e della Corte dei conti, modificherà le norme regolamentari vigenti per l’amministrazione del patrimonio e per la contabilità generale dello Stato, con facoltà di emanare ogni altra disposizione di complemento, di coordinamento e di attuazione», mentre l’art. 1 del regio decreto-legge n. 273 del 1939, recante “Disposizioni circa i provvedimenti legislativi riguardanti l’ordinamento e le funzioni del Consiglio di Stato o della Corte dei conti”, prevedeva che «[i] provvedimenti legislativi che importino il conferimento di nuove attribuzioni al Consiglio di Stato, ovvero alla Corte dei conti, nonché la soppressione o la modificazione di quelle esistenti o che comunque riguardino l’ordinamento e le funzioni dei predetti Consessi in sede consultiva o di controllo, ovvero giurisdizionale, sono adottati previo parere, rispettivamente, del Consiglio di Stato in adunanza generale o della Corte dei conti a sezioni riunite».

Nell’economia del presente saggio si intenderà esaminare distintamente, dapprima, il fondamento costituzionale di queste funzioni consultive “pre-repubblicane” e successivamente quello delle nuove funzioni consultive – di cui si è dato già brevemente conto supra nel primo paragrafo – attribuite alla Corte dei conti^[56]. Tali funzioni, pur accomunate dalla riconducibilità al medesimo genus, presentano caratteristiche strutturali tra loro non omogenee^[57], e di conseguenza richiedono di essere analizzate distintamente^[58].

Quanto alle funzioni consultive di cui all’art. 88 del regio decreto n. 2440 del 1923 e all’art. 1 del regio decreto-legge n. 273/1939, la dottrina giuspubblicistica più risalente, sulla scorta di una concezione rigida del modello costituzionale positivizzato dai Costituenti, si era addirittura interrogata sulla configurabilità di una loro abrogazione implicita a seguito dell’entrata in vigore della Costituzione^[59].

Tale soluzione interpretativa, fatta propria dalla prima Commissione del Senato nella prima legislatura, fu respinta dal Consiglio di Stato^[60], il quale al contempo ribadì che l’obbligo di richiedere i pareri già previsti dalla disciplina pre-repubblicana gravasse soltanto sul Governo e non incidesse direttamente sulla disciplina costituzionale relativa al procedimento legislativo e sull’autonomia normativa del Parlamento^[61].

Invero, alla luce della ricostruzione del modello costituzionale della Corte dei conti (e, più in generale, degli organi ausiliari), molteplici ragioni inducono a respingere i presupposti dalla tesi che giungeva a configurare un’abrogazione implicita da parte della Costituzione delle norme disciplinanti la funzione consultiva “tradizionale” della Corte dei conti. Non soltanto, come si è visto, la duttilità del modello costituzionale, nonché i numerosi rinvii all’attività normativa del legislatore nella concretizzazione delle funzioni della Corte, sembrano contrastare con l’idea che la mancata menzione delle funzioni consultive rappresenti la volontà da parte del Costituente di un loro superamento, ma anzi il dibattito costituzionale mette chiaramente in luce come – financo per il Consiglio di Stato, per il quale la funzione consultiva costituisce una delle funzioni primarie – risultasse in dubbio la necessità di una espressa previsione nel testo costituzionale di attribuzioni consultive, in quanto l’esercizio di siffatte funzioni non costituisce uno degli elementi connotanti organi di rilevanza costituzionale.

In questo quadro, dal testo costituzionale non sembrano evincersi elementi dirimenti per giustificare il superamento delle funzioni consultive pre-repubblicane. E, di fatto, lo stesso legislatore – con successivi interventi legislativi, anche recentissimi^[62] – ha sempre ritenuto tali norme ancora vigenti.

L’entrata in vigore della Costituzione ha, tuttavia, determinato un mutamento teleologico di tali attività consultive^[63], il cui fondamento costituzionale è stato, più di recente, esplicitato dallo stesso Consiglio di Stato^[64].

Secondo il Consiglio di Stato, «[l]a necessità del parere della Corte dei conti sugli atti normativi del Governo che incidono sulle competenze dell’Istituto va considerata uno strumento di attuazione dell’art. 100, ult. co., Cost.»^[65]. In altre parole, la funzione consultiva – da esercitarsi obbligatoriamente nei confronti degli atti del Governo che incidono sull’ordinamento e le funzioni della Corte dei conti – rappresenta anzitutto una guarentigia a tutela dell’indipendenza dell’Istituto. Essa non è, dunque, espressione dell’ausiliarietà della Corte dei conti^[66], bensì la proiezione sul piano delle garanzie istituzionali del suo riconoscimento quale organo di rilevanza costituzionale.

In quest’ottica, il rispetto delle previsioni di cui all’art. 88 del r.d. n. 2440/1923 e al regio decreto-legge n. 273/1939 assume diretta valenza sul piano costituzionale. In ordine ai rapporti tra Corte dei conti e Governo, esso, infatti, sembra poter essere fatto valere in sede di conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato, al fine di veder riconosciuta la spettanza alla Corte dei conti – in virtù dell’art. 100, terzo comma, Cost. – del potere di esprimere pareri sugli atti normativi del Governo che incidono sul proprio ordinamento. In questo modo, la lesione delle funzioni consultive “tradizionali” potrebbe trovare una tutela costituzionale analoga a quella prevista per le funzioni costituzionalmente nominate^[67].

5. Segue. Le nuove funzioni consultive nelle trasformazioni del ruolo costituzionale della Corte dei conti

Il fondamento costituzionale che giustifica il mantenimento in vigore delle funzioni consultive pre-repubblicane della Corte dei conti, e che anzi ne offre una più articolata forma di tutela, non sembra tuttavia potersi estendere alle nuove funzioni consultive. La natura facoltativa, nonché l’oggetto delle stesse, non sembra, infatti, consentire di ricondurle nell’alveo delle guarentigie dell’Istituto della magistratura contabile.

Per comprendere la portata di quest’ultime sembra, invece, opportuno inquadrarle alla luce dei principali interventi che hanno portato a un più generale ampliamento delle funzioni della Corte e, in specie, delle trasformazioni delle funzioni di controllo della Corte dei conti da cui è scaturito, di riflesso, un mutamento di tutte le funzioni della magistratura contabile, comprese quelle consultive.

La più significativa di queste trasformazioni consiste nell’ampiamento delle funzioni di controllo non soltanto nei confronti di soggetti statali, ma anche degli enti territoriali. A partire dagli anni Ottanta, a seguito dell’avvio dell’attuazione del modello di autonomia territoriale previsto in Costituzione, alla Corte dei conti sono state, infatti, attribuite competenze sempre più ampie in ordine al controllo di tali enti^[68]. Ciò avveniva in un contesto normativo che, a livello costituzionale, non soltanto non contemplava alcuna forma di controllo su enti territoriali da parte della Corte dei conti, ma che – agli artt. 125 e 130 Cost.^[69] – disciplinava a riguardo una diversa modalità di controllo pubblico esterno.

Il controllo di cui agli artt. 125 e 130 Cost. è stato, tuttavia, progressivamente affiancato a nuove forme di controllo affidate alla Corte dei conti^[70], le quali sono state consolidate nella riforma legislativa delle funzioni della Corte recata dalla l. n. 20/1995 che ha previsto un ampliamento del controllo sulla gestione di tutte le amministrazioni pubbliche^[71].

Il rafforzamento delle attività di controllo sulla gestione anche degli enti territoriali rappresentava la risposta, nel contesto evolutivo dell’ordinamento repubblicano, alla necessità di modificare una concezione delle attività di controllo meramente legalista, valorizzando un maggior orientamento al risultato alla luce della valutazione complessiva dell’azione dell’amministrazione pubblica^[72] e, al contempo, il superamento di una concezione statalista dell’amministrazione pubblica^[73].

La l. n. 20/1995, pur non modificando la disposizione costituzionale di cui all’art. 100, secondo comma, Cost., incise così profondamente sul ruolo della Corte dei conti nell’esercizio delle funzioni di controllo ad essa costituzionalmente attribuite, finendo per ridondare nell’ambito applicativo della disciplina costituzionale dei controlli esterni di cui agli artt. 125 e 130 Cost.

In relazione a quest’ultimo profilo, la Corte costituzionale, chiamata a pronunciarsi in relazione al nuovo controllo sulla gestione di cui all’art. 3 della legge n. 20 del 2025, ha chiarito come «l’insieme dei controlli previsti negli artt. 100, secondo comma, 125, primo comma, e 130 della Costituzione non preclude al legislatore ordinario di introdurre forme di controllo diverse e ulteriori, purché per queste ultime sia rintracciabile in Costituzione un adeguato fondamento normativo o un sicuro ancoraggio a interessi costituzionalmente tutelati»^[74]. Tale approdo – peraltro coerente con una giurisprudenza consolidata che aveva già ammesso controlli su enti territoriali con forme non direttamente riconducibili agli artt. 125 e 130 Cost.^[75] – appare ai nostri fini significativo perché, richiamando espressamente l’art. 100, secondo comma, Cost., mostra la non tassatività della disciplina ivi recata, integrabile dal legislatore a condizione di rinvenire un fondamento costituzionale in una (diversa) previsione costituzionale.

Quanto al conferimento dell’attribuzione alla Corte dei conti, il giudice delle leggi specifica che «[c]on lo sviluppo del decentramento e l’istituzione delle regioni, […] la prassi giurisprudenziale e le leggi di attuazione della Costituzione hanno esteso l’ambito del controllo esercitato dalla Corte dei conti, per un verso, interpretandone le funzioni in senso espansivo come organo posto al servizio dello Stato-comunità, e non già soltanto dello Stato-governo, e, per altro verso, esaltandone il ruolo complessivo quale garante imparziale dell’equilibrio economico-finanziario del settore pubblico e, in particolare, della corretta gestione delle risorse collettive sotto il profilo dell’efficacia, dell’efficienza e della economicità». Di talché le nuove attribuzioni introdotte dall’art. 3 della l. n. 20/1995 devono essere intese come espressione «di un compito essenzialmente collaborativo posto al servizio di esigenze pubbliche costituzionalmente tutelate, e precisamente vòlto a garantire che ogni settore della pubblica amministrazione risponda effettivamente al modello ideale tracciato dall’art. 97 della Costituzione, quello di un apparato pubblico realmente operante sulla base dei principi di legalità, imparzialità ed efficienza»^[76].

In questo senso, si può ritenere che «più che porsi in un rapporto di derivazione diretta o vincolata rispetto alla Costituzione, la [r]iforma ha sviluppato potenzialità in essa implicite»^[77]. Tale constatazione – oltre a implicare l’insufficienza di un’interpretazione atomistica del modello costituzionale derivante dal combinato degli artt. 100 e 103 Cost. – determina come l’attuazione dei principi di cui all’art. 97 Cost.^[78] possa, e in concreto costituisca, il tramite con cui il legislatore acquisisca la facoltà di conferire nuove funzioni costituzionalmente innominate alla Corte dei conti (e ciò non soltanto in riferimento all’esercizio di funzioni di controllo).

Il sistema dei controlli esterni sugli enti territoriali sarebbe stato ulteriormente rivoluzionato nell’ambito della cd. riforma del Titolo V. Con la legge cost. n. 3/2001 vennero abrogati gli art. 125, primo comma, e 130 Cost. Alla luce dell’abrogazione delle relative previsioni costituzionali, venne dunque ritenuta tacitamente abrogata^[79] anche la disciplina di rango primario che regolava rispettivamente il controllo esterno governativo sulle regioni e il controllo esterno regionale su province e comuni.

Sebbene nel dibattito dottrinale dell’epoca fosse stata prospettata la tesi secondo cui la novella costituzionale avesse determinato l’abrogazione – o quantomeno l’illegittimità costituzionale sopravvenuta – anche delle nuove funzioni di controllo della Corte dei conti sulla gestione degli enti territoriali^[80], il legislatore, in sede di attuazione della legge cost. n. 3 del 2001, decise al contrario di ampliare le funzioni di controllo della Corte dei conti su tali enti^[81]. Con l’art. 7, comma 7, della l. n. 131/2003^[82] il controllo sulla gestione degli enti territoriali venne non soltanto confermato, ma ulteriormente esteso^[83].

Al fine di accentuare la caratterizzazione collaborativa del nuovo controllo sulla gestione – carattere valorizzato dalla stessa giurisprudenza costituzionale del 1995 – il comma 8 del medesimo articolo introdusse una nuova funzione, non di controllo ma consultiva, prevedendo che Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni potessero richiedere «ulteriori forme di collaborazione alle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti ai fini della regolare gestione finanziaria e dell’efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa, nonché pareri in materia di contabilità pubblica».

Le nuove attività consultive della Corte dei conti vennero, dunque, disciplinate come riflesso della stabilizzazione delle funzioni – costituzionalmente innominate – di controllo sugli enti territoriali^[84]. Chiara è, dunque, la differenza tra le funzioni consultive pre-repubblicane e le nuove funzioni consultive introdotte dall’art. 7, comma 8, della l. n. 131/2003: se le prime, infatti, costituiscono la proiezione, sul piano della garanzia di indipendenza, del riconoscimento della Corte dei conti quale organo di rilevanza costituzionale, le seconde accentuano invece il carattere collaborativo delle attività della Corte dei conti volte a garantire la corretta gestione delle risorse pubbliche a vantaggio dello Stato-comunità.

Le differenze strutturali delle due funzioni non ne rendono, tuttavia, meno incerto il fondamento costituzionale. Se, infatti, le prime sono state ritenute attuazione delle previsioni costituzionali di cui all’art. 100, terzo comma, Cost., le seconde si inseriscono chiaramente nel solco di quel ripensamento del ruolo della Corte dei conti quale Istituto «volto a garantire che ogni settore della pubblica amministrazione risponda effettivamente al modello ideale tracciato dall’art. 97 della Costituzione», secondo l’evocativa qualificazione recata dalla Corte costituzionale già nella sentenza del 12 gennaio 1995, n. 29^[85].

Più incerto è, invece, il riconoscimento del fondamento costituzionale delle nuovissime funzioni consultive introdotte nel nostro ordinamento dall’art. 46 della l. n. 238/2021, che – come già si è avuto modo di illustrare^[86] – hanno previsto la possibilità non soltanto per Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni, ma anche per le amministrazioni centrali e gli organismi di diritto pubblico nazionale, di richiedere pareri in materia di contabilità pubblica relativi alle risorse stanziate dal PNRR e ai fondi complementari al PNRR. Come è stato affermato in dottrina, esse configurano «un nuovo paradigma della ‘funzione consultiva’ della Corte dei conti, del tutto estraneo ed incoerente rispetto alla ‘funzione consultiva’, avente ad oggetto i ‘pareri in materia di contabilità pubblica’, contemplati dall’art. 7, c. 8, l. n. 131/2003»^[87].

Diversa è anche la relazione tra questa nuovissima funzione consultiva e le altre funzioni attribuite alla Corte dei conti. Se, infatti, la funzione consultiva esercitata ai sensi dell’art. 7, comma 8, della l. n. 131/2003 è intesa come completamento delle funzioni di controllo sulla gestione degli enti territoriali, l’espressa previsione all’art. 46 della l. n. 238/2021 secondo cui è esclusa «la gravità della colpa qualora l’azione amministrativa si sia conformata ai pareri resi dalla Corte dei conti in via consultiva» sembra invece porre quest’ultima come antitetica alla funzione giurisdizionale attribuita alla Corte ai sensi dell’art. 103 Cost. In altre parole, si tratta di una funzione consultiva che non è concepita quale integrazione, in chiave espansiva, dei compiti della Corte, ma che, al contrario, ha quale ricaduta la delimitazione dell’ambito di operatività di altra funzione, espressamente attribuita dalla Costituzione.

La concretizzazione dei principi di cui all’art. 97 Cost. sembra, tuttavia, rappresentare un parametro sufficientemente elastico per costituire – seppur con maggiori caveat – il fondamento costituzionale anche di quest’ultima funzione consultiva attribuita alla Corte dei conti.

Mutuando gli approdi della giurisprudenza costituzionale in relazione agli interventi limitativi della responsabilità amministrativa, si potrebbe affermare mutatis mutandis che l’attuazione del PNRR costituisca un «contesto particolare», rispetto a cui una funzione consultiva generalizzata può contribuire ad «assicurare la maggiore efficacia dell’attività amministrativa e, attraverso essa, la tutela di interessi di rilievo costituzionale», garantendo che «l’attività amministrativa si svolga in modo tempestivo e senza alcun tipo di ostacoli, neppure di quelli che derivano dal timore di incorrere […] nella responsabilità amministrativa»^[88].

6. Verso una nuova attività consultiva generale: spunti conclusivi sulla duttilità del modello costituzionale delle funzioni della Corte dei conti

L’analisi svolta ha consentito di confermare come la duttilità costituisca una caratteristica fondamentale del modello costituzionale delle funzioni della Corte dei conti. Secondo l’insegnamento della Corte costituzionale, è il legislatore in sede di attuazione costituzionale a essere protagonista del progressivo adeguamento del ruolo costituzionale della magistratura contabile, pur nel mantenimento di un nucleo essenziale di attribuzioni costituzionali di cui all’art. 100 e 103 Cost. e di una stretta collaborazione con la Corte dei conti stessa, collaborazione che proprio le funzioni consultive pre-repubblicane contribuiscono a garantire.

Le funzioni della Corte dei conti, lungi da essere tassativamente determinate dalla Costituzione, sono dunque rimesse a scelte del legislatore ampiamente discrezionali, risentendo al contempo dei mutamenti di contesto sia delle istituzioni politiche che delle amministrazioni. In ragione della duttilità delle attribuzioni costituzionali non si rinvengono, dunque, ostacoli a che il legislatore affianchi alle funzioni giurisdizionali e di controllo nuove funzioni consultive, a condizione che queste ultime trovino fondamento in una qualche previsione costituzionale. E neppure la necessità di tale fondamento costituisce, invero, un limite rigido, considerato che le norme costituzionali – in primo luogo lo stesso art. 97 Cost. evocato quale fondamento delle nuove funzioni consultive – sono caratterizzate da una portata applicativa e da un contenuto altamente indeterminato.

La duttilità del modello costituzionale ha, tuttavia, un’ulteriore conseguenza. Se l’impossibilità di definire un modello costituzionale rigido delle attribuzioni della Corte ha consentito nel tempo un ampliamento delle funzioni della magistratura contabile (in riferimento sia alle funzioni di controllo e giurisdizionali, sia – secondo un’incidenza fino ad oggi ben più limitata – a nuove funzioni costituzionalmente innominate), ciò ha, al contempo, comportato la scarsa resistenza delle funzioni costituzionalmente attribuite (di controllo e giurisdizionali) agli interventi del legislatore volti a ridurne il perimetro applicativo e i contenuti^[89]. Ciò rischia, in definitiva, di determinare una scarsa precettività delle norme costituzionali che disciplinano le attribuzioni della Corte dei conti.

Sulla scorta di questo assunto, debbono essere rilette alcune delle preoccupazioni sollevate dalla Corte dei conti in relazione al ddl Foti^[90]. In particolare, non sembra sia possibile configurare né limiti rigidi di ordine costituzionale in riferimento alla complementarità tra funzioni costituzionalmente attribuite alla Corte dei conti e nuove funzioni consultive, né preclusioni direttamente ricavabili dalla normativa costituzionale in ordine ai soggetti che possano richiedere nuovi pareri in materia di contabilità pubblica. Nonostante l’evidente compressione delle funzioni giurisdizionali, neppure sembra possibile ritenersi che, solo per questo, vi sia un superamento degli ampi margini di discrezionalità rimessi al legislatore nel disciplinare le attribuzioni della Corte in materia di responsabilità amministrativa, sempre che tale discrezionalità si svolga nei limiti derivanti dal principio di ragionevolezza da declinare in relazione alla necessaria attuazione legislativa dell’art. 103 Cost.

La rilevanza del dover essere costituzionale può, nondimeno, essere recuperata se si supera un approccio soltanto formale a favore di uno maggiormente funzionalista. Seppur duttile, il modello delineato in Costituzione offre, infatti, chiare indicazioni riguardo al ruolo costituzionale della Corte dei conti e all’assiologia che dovrebbe informare l’attribuzione delle funzioni all’Istituto. La magistratura contabile è, infatti, indicata, secondo la qualificazione emergente dai lavori preparatori alla Costituzione, come «vigile custode delle leggi rispetto l’amministrazione» o, secondo l’espressione più recente della Corte costituzionale, come strumento per «garantire che ogni settore della pubblica amministrazione risponda effettivamente al modello ideale tracciato dall’art. 97 della Costituzione».

Da quest’ultima prospettiva, le innovazioni introdotte dalla l. n. 1/2026, pur assunte nella lodevole prospettiva di un ripensamento complessivo delle attribuzioni della Corte al fine di contrastare la paura della firma che ostacola l’azione amministrativa, non appaiono esenti da criticità.

Come sottolineato dalla migliore dottrina costituzionale^[91], la creazione di una funzione consultiva generalizzata affidata alle sezioni di controllo, in primo luogo, rischia – in ragione del carico di lavoro ad essa connessa – di pregiudicare lo stesso buon andamento della Corte dei conti, non soltanto non rendendo sostanzialmente operativa tale nuova attività collaborativa tra Corte e amministrazioni pubbliche, ma finendo per intaccare anche l’operatività delle stesse funzioni di controllo. Tali considerazioni indurrebbero a ritenere che l’intervento del legislatore – pur non eccedendo il perimetro oggettivo rimesso dalla Costituzione in ordine alla disciplina delle funzioni della magistratura contabile – possa non essere ritenuto idoneo a soddisfare i canoni costituzionali di ragionevolezza delle leggi.

Ancor più critica è, infine, la previsione dell’estensione dell’esclusione della responsabilità amministrativa anche in assenza di un parere della Corte dei conti, attraverso una forma di silenzio-assenso. Tale nuova disciplina potrebbe, infatti, determinare una perversione delle nuove attività consultive, trasformandole da strumento collaborativo in un meccanismo per estendere il perimetro di irresponsabilità delle amministrazioni a fronte della diffusione di azioni amministrative contra legem. Un risultato che, lungi dal realizzare il modello ideale tracciato dall’art. 97 Cost., rischia al contrario di pregiudicarne sistematicamente l’attuazione e che risulta così in radice incompatibile con il ruolo costituzionale che la Corte dei conti ricopre nel nostro ordinamento.

1. Il presente articolo costituisce l’anticipazione, con minime modificazioni, del saggio destinato al volume conclusivo del progetto PRIN Defensive Bureaucracy and Responsibility in the Italian Administrative System (DEBRIAS). ↑
2. A.C. n. 1621 (c.d. d.d.l. Foti), p. 1 della relazione introduttiva; in data 9 aprile 2025 la Camera dei Deputati ha approvato l’A.C. n. 1621-340-A, derivante dall’abbinamento dell’A.C. n. 1621 con l’A.C. n. 340 presentato dagli On. Candiani, Bof, Coin, sulla scorta di una proposta di legge della precedente legislatura. Il testo (A.S. n. 1457) è stato, infine, approvato definitivamente al Senato in data 27 dicembre 2025 senza modificazioni. Sull’evoluzione del disegno di legge nelle diverse fasi – per gli aspetti che qui rilevano – ci si soffermerà più diffusamente infra par. 2; a riguardo si veda anche E. Talarico, Sviluppo della funzione consultiva della Corte dei conti e riflessi sul procedimento amministrativo alla luce delle proposte normative de iure condendo, in Federalismi.it, 17, 2025, pp. 181 ss. ↑
3. Modifiche che costituiscono – in aggiunta a interventi modificativi incidenti sulle funzioni di controllo della Corte – l’oggetto dell’art. 1 della l. n. 1/2026. ↑
4. A.C. n. 1621, loc. ult. cit. ↑
5. L’art. 2, comma 1, prevede che «[l]a sezione centrale della Corte dei conti per il controllo di legittimità sugli atti, su richiesta delle amministrazioni centrali e degli altri organismi nazionali di diritto pubblico, rende pareri in materia di contabilità pubblica, anche su questioni giuridiche applicabili a fattispecie concrete connesse all’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e del Piano nazionale per gli investimenti complementari al PNRR (PNC), di valore complessivo non inferiore a un milione di euro, purché estranee ad atti soggetti al controllo preventivo di legittimità ovvero a fatti per i quali la competente procura contabile abbia notificato un invito a dedurre. Le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti rendono i pareri di cui al primo periodo su richiesta dei comuni, delle province, delle città metropolitane e delle regioni». ↑
6. Sulla base dell’art. 46, comma 2, l. n. 238/2021 (Disposizioni per l’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea – Legge europea 2019-2020), «[l]imitatamente alle risorse stanziate dal PNRR e ai fondi complementari al PNRR, le sezioni riunite della Corte dei conti in sede consultiva, a richiesta delle amministrazioni centrali e degli altri organismi di diritto pubblico nazionali, rendono pareri nelle materie di contabilità pubblica, su fattispecie di valore complessivo non inferiore a un milione di euro, e assicurano la funzione nomofilattica sull’esercizio della funzione consultiva da parte delle sezioni regionali di controllo. I medesimi pareri sono resi dalle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, a richiesta dei comuni, delle province, delle città metropolitane e delle regioni, sulle condizioni di applicabilità della normativa di contabilità pubblica all’esercizio delle funzioni e alle attività finanziate con le risorse stanziate dal PNRR e con i fondi complementari al PNRR». Per gli enti territoriali si tratta di una precisazione della facoltà di richiedere pareri alla Corte dei conti recata dall’art. 7, comma 8, l. n. 131/2003 (Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), secondo cui «[l]e Regioni possono richiedere ulteriori forme di collaborazione alle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti ai fini della regolare gestione finanziaria e dell’efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa, nonché pareri in materia di contabilità pubblica» e «[a]naloghe richieste possono essere formulate, di norma tramite il Consiglio delle autonomie locali, se istituito, anche da Comuni, Province e Città metropolitane». ↑
7. Esula dalle finalità del presente saggio un esame funditus del perimetro oggettivo della norma, il quale risulta, tuttavia, senz’altro più esteso di quello di cui all’art. 46, comma 2, l. n. 238/2021 (a riguardo si veda, anche per un confronto anche con le diverse proposte di legge già presentate nella presente e nella scorsa legislatura, E. Talarico, op. ult. cit., pp. 193-194). Dal dato testuale sembrerebbe potersi ritenere che l’art. 2 della l. n. 1/2026 introduca una nuova funzione consultiva della Corte dei conti generale, con il solo limite dal valore delle questioni non inferiore a un milione di euro (così coerentemente l’interpretazione della stessa Corte dei conti, in Corte dei conti, Sez. riun. cons., parere n. 3/2024, p. 25). Dai lavori preparatori emerge, però, la volontà – in contrasto con le precedenti proposte volte a introdurre una ancora più ampia funzione consultiva – di porre due limiti oggettivi alla richiesta dei pareri, cioè (i) il valore non inferiore a un milione di euro e (ii) l’attinenza delle questioni all’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e del Piano nazionale per gli investimenti complementari al PNRR (PNC). Così, la relazione introduttiva al ddl Foti afferma testualmente che la nuova funzione consultiva opera «solo per i provvedimenti connessi all’attuazione del PNRR e del PNC e per i soli appalti di valore superiore alla soglia di 1 milione di euro» (rel. intr., cit., p. 3; interpretazione più di recente accolta anche in Corte dei conti, Sez. riun. cons., parere del 9 giugno2025, n. 4 , p. 19). Secondo il proponente, infatti, per questa categoria di atti risulterebbe fondamentale garantire «un effetto ‘tranquillizzante’, assicurando al dirigente o funzionario pubblico l’esclusione totale da responsabilità amministrativa qualora si conformi pienamente al parere reso» (rel. cit., p. 4). In questa ipotesi, il riferimento anche a questioni giuridiche applicabili a fattispecie concrete connesse all’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e del Piano nazionale per gli investimenti complementari al PNRR (PNC) non costituirebbe, dunque, una mera esemplificazione, ma delimiterebbe il perimetro dell’unica nuova funzione consultiva introdotta dall’art. 2 della l. n. 1/2026. Tali dubbi interpretativi richiederanno, pertanto, al giudice contabile di offrire una soluzione ermeneutica in ordine al perimetro oggettivo delle nuove funzioni consultive in sede di prima applicazione della norma. ↑
8. Secondo cui «[è] esclusa, in ogni caso, la gravità della colpa qualora l’azione amministrativa si sia conformata ai pareri resi dalla Corte dei conti in via consultiva ai sensi del presente comma nel rispetto dei presupposti generali per il rilascio dei medesimi». ↑
9. L’art. 2 prevede, infatti, che «[è] esclusa, in ogni caso, la gravità della colpa per gli atti adottati in conformità ai pareri resi». ↑
10. Il Codice di giustizia contabile stabilisce all’art. 69, comma 2, che «[i]l pubblico ministero dispone altresì l’archiviazione per assenza di colpa grave ove valuti che l’azione amministrativa si sia conformata al parere reso dalla Corte dei conti in via consultiva, in sede di controllo e in favore degli enti locali nel rispetto dei presupposti generali per il rilascio dei medesimi» e all’art. 95, comma 4, che «[i]l giudice, ai fini della valutazione dell’effettiva sussistenza dell’elemento soggettivo della responsabilità e del nesso di causalità, considera, ove prodotti in causa, anche i pareri resi dalla Corte dei conti in via consultiva, in sede di controllo e in favore degli enti locali, nel rispetto dei presupposti generali per il rilascio dei medesimi». Nonostante le formulazioni del Codice di giustizia contabile e la previsione di una fattispecie di esclusione della responsabilità come quella di cui alla l. n. 238/2021 e alla l. n. 1/2026 in esame non risultino pienamente sovrapponibili – lasciando apparentemente la prima un più ampio margine di discrezionalità al pubblico ministero e al giudice contabile – esse appaiono in via operativa sostanzialmente coincidenti, rimettendo in definitiva al pubblico ministero, prima, e al giudice contabile, poi, la verifica di conformazione al parere dell’azione dell’agente pubblico, onde valutare l’elemento soggettivo della fattispecie di responsabilità amministrativa. ↑
11. Se, infatti, risulta in radice da potersi escludere – a prescindere dalla previsione di una esclusione di responsabilità espressa – che un agente pubblico, che si sia adeguatamente conformato a un parere della Corte dei conti, possa incorrere in colpa grave per avere seguito l’interpretazione, per quanto rivelatasi erronea, dei principi e delle norme in materia contabile, tale radicale incompatibilità non sembra riscontrabile se l’interpretazione provenga dal medesimo soggetto di cui si escluda la responsabilità. ↑
12. Cfr. art. 7, comma 8, della l. n. 131/2003 e ss. mm. ↑
13. Cfr. infra par. 3. ↑
14. Per una prima ricostruzione storica si veda G. Carbone, voce Corte dei conti, in Enc. Dir. Agg. IV, 2000, pp. 479 ss. Per un inquadramento storico del ruolo costituzionale della Corte dei conti, si veda G. Ferrari, Gli organi ausiliari, Giuffré, Milano, 1956 e O. Sepe, F.P. Pandolfo, La struttura e le attribuzioni della Corte dei conti, Giuffrè, Milano, 1962. ↑
15. Cfr., di recente, C. Equizi, Corte dei conti e Costituzione: contributo allo studio della dimensione costituzionale della funzione di controllo della Corte dei conti, Giappichelli, Torino, 2024, quanto alla funzione di controllo, e F. Sucameli, Il giudice del bilancio nella Costituzione italiana, Editoriale Scientifica, Napoli, 2022, quanto alla funzione giurisdizionale. ↑
16. Cfr. P. Bonetti, voce art. 100 Cost., in F. Clementi, L. Cuocolo, F. Rosa, G.E. Vigevani (a cura di), La Costituzione italiana, Il Mulino, Bologna, 2018, pp. 249-250. ↑
17. Cfr. F. Fracchia, Le nuove sfide della Corte dei conti: il difficile equilibrio tra giurisdizione, controllo e attività consultiva, guardando anche alle crisi della modernità, in Nuove autonomie, 3, 2022, pp. 761 ss. ↑
18. Su tale necessità si veda G. Rivosecchi, Il bastone e la carota. Appunti su una proposta di riforma della Corte dei conti, in Oss. cost., 4, 2024, pp. 9-10. ↑
19. Esula dalle finalità di questo contributo interrogarsi funditus della legittimità costituzionale dell’art. 2 della l. n. 1/2026, rispetto alla quale il presente saggio non può tuttavia nascondere alcune serie criticità. In particolare, nel presente lavoro ci si concentrerà sui profili istituzionali concernenti i limiti alla previsione legislativa di nuove funzioni della magistratura contabile senza analizzare le potenziali ricadute della disciplina prescelta sulla tutela individuale dei diritti costituzionalmente garantiti. Per una visione più ampia dei potenziali profili di illegittimità costituzionale si veda E. Talarico, op. ult. cit., passim. ↑
20. Si tratta di un’ulteriore tipologia di attività consultive – la più tradizionale e nettamente distinta da quella prevista dalle più recenti novelle legislative – attribuita alle Sezioni riunite in sede di controllo della Corte dei conti dall’art. 1 del regio d.l. n. 273/1939, che prescrive che «[i] provvedimenti legislativi che importino il conferimento di nuove attribuzioni al Consiglio di Stato, ovvero alla Corte dei conti, nonché la soppressione o la modificazione di quelle esistenti o che comunque riguardino l’ordinamento e le funzioni dei predetti Consessi in sede consultiva o di controllo, ovvero giurisdizionale, sono adottati previo parere, rispettivamente, del Consiglio di Stato in adunanza generale o della Corte dei conti a sezioni riunite». Sul punto si veda più diffusamente infra par. 4. ↑
21. Si tratta dell’A.S. n. 2185 “Modifiche alla disciplina relativa alla Corte dei conti a tutela del corretto riavvio del Paese”, il quale all’art. 1 “Sviluppo della funzione consultiva, complementare a quella di controllo” introduceva una previsione volta ad estendere le funzioni consultive secondo una formulazione – negli aspetti che qui rilevano – non dissimile a quella dell’art. 46 della l. n. 238/2021, ma in riferimento non solo alle attività inerenti al PNRR ma a qualsiasi attività di valore superiore a un milione di euro. ↑
22. Corte dei conti, Sez. riun. cons., parere n. 5/2021, p. 5. Contrasterebbe, dunque, con l’attribuzione costituzionale di funzioni di controllo, di cui all’art. 100, secondo comma, Cost., la previsione di funzioni consultive complementari a funzioni di controllo attribuite alla Corte dei conti in ragione del fatto che, «[d]iversamente opinando, detto ausilio verrebbe a condizionare quell’attività amministrativa su cui la Corte è chiamata ad esercitare il controllo che, per definizione, deve essere esterno e neutrale, nonché ad invadere le competenze che la Costituzione all’art. 97 Cost., in virtù del principio di separazione dei poteri, riserva espressamente all’Amministrazione» (ibidem). ↑
23. Ibidem; nello stesso passo si specifica come la nuova funzione consultiva non avrebbe nemmeno potuto essere collocata «nell’ambito dell’art. 7, comma 8, della legge n. 131/2003, […] in quanto l’elenco dei soggetti legittimati alla richiesta del parere ivi contenuto [i.e. gli enti territoriali] è stato ritenuto tassativo, anche in base alla considerazione che l’elencazione in esso contemplata riproduce letteralmente quella dell’articolo 114 della Costituzione». ↑
24. Ivi, p. 6. ↑
25. Ancora, la Corte precisa che l’ampliamento delle attività consultive della Corte dei conti – in contrasto con i principi di cui agli artt. 97 e 100 Cost. – «andrebbe a creare una evidente interferenza con la funzione consultiva attribuita ex lege ad altre Magistrature, quali il Consiglio di Stato, ad altre Istituzioni, quali l’Avvocatura dello Stato, ad Autorità indipendenti, quali l’ANAC, nonché con l’esercizio delle altre funzioni di controllo della Corte dei conti in caso di soluzioni, rese in sede consultiva, non conciliabili con successive pronunce specifiche rese nell’esercizio di altre competenze proprie» (ivi, p. 7). ↑
26. Cfr. ivi, pp. 7-8. ↑
27. Anche la nuova previsione appare, tuttavia, non priva di criticità. La Corte dei conti non esita a rilevare come «[l]’alternatività di funzioni differenti (controllo e consultiva), infatti, non fa altro che evidenziare come le stesse non siano più intese nella loro dimensione oggettiva, focalizzata sugli atti e sulle gestioni pubbliche, ma accomunata dalla sola finalità, che sembra assumere valore preminente, di corrispondere all’esigenza di chi amministra o gestisce di ottenere l’esenzione di responsabilità» (Corte dei conti, Sez. riun. cons., parere n. 3/2024, p. 26). L’art. 1 del ddl Foti prevede, infatti, un’estensione dell’esenzione di responsabilità già recata dall’art. 1, comma 1, della l. n. 20/1994 per i fatti dannosi che traggano origine da un atto vistato e registrato in sede di controllo preventivo o da uno degli atti o documenti a tal fine sottoposti a controllo. Per le fattispecie di valore non inferiore a un milione di euro sarebbe così sempre possibile ottenere un’esenzione di responsabilità o in quanto l’atto rientri in una delle fattispecie sottoposte a controllo preventivo, di cui all’art. 1, o esercitando la facoltà di richiedere un parere in sede consultiva, introdotta dall’art. 2. ↑
28. Cfr. supra par. 1. ↑
29. Ivi, pp. 28-29. La contrarietà di questa nuova forma di esclusione della responsabilità – secondo un meccanismo assimilabile a quello del silenzio-assenso – è ulteriormente stigmatizzata dalla Corte dei conti nel parere sul testo del ddl Foti approvato alla Camera (Corte dei conti, Sez. riun. cons., parere n. 4/2025, pp. 19 ss.), segnalando come la previsione di un termine di trenta giorni «appare incompatibile con la natura della Corte dei conti di magistratura speciale, ai sensi degli articoli 100 e 103 della Costituzione», in virtù della quale essa «non può essere considerata parte del procedimento amministrativo, né può essere soggetta a meccanismi tipici della funzione amministrativa come il silenzio-assenso» (ivi, p. 20). Viene, inoltre, segnalato come «l’effetto automatico del silenzio-assenso potrebbe indurre a un uso distorto del potere consultivo, incoraggiando le amministrazioni a sollecitare la Corte non per ricevere indicazioni giuridicamente fondate, ma per ottenere una copertura preventiva rispetto a una paventata responsabilità amministrativa» (ibidem). ↑
30. In dottrina si è affermato che tale qualificazione sarebbe possibile anche in assenza di un espresso riferimento alla Corte dei conti nel testo costituzionale, stando che «i compiti che la Corte dei conti esplica rientrano […] nel meccanismo delle garanzie costituzionali» (O. Sepe, F.P. Pandolfo, op. ult. cit., p. 20). ↑
31. C. Equizi, op. ult. cit., p. 18. ↑
32. O. Sepe, F.P. Pandolfo, op. ult. cit., p. 19. ↑
33. G. Rivosecchi, op. ult. cit., p. 32. ↑
34. Sui rapporti tra stabilità e mutamento nell’interpretazione costituzionale, nell’accezione qui accolta, si veda C. Pinelli, Variazioni su stabilità e mutamento nel diritto costituzionale, in Riv. AIC, 1, 2014, pp. 1 ss. In riferimento alle cd. giurisdizioni speciali l’inquadramento concettuale della dicotomia attuazione/adeguamento costituzionale è sviluppato in A. Poggi, Il sistema giurisdizionale tra attuazione e adeguamento della Costituzione, Jovene, Napoli, 1995. ↑
35. Per un primo inquadramento – anche in riferimento ai rapporti tra gli artt. 100 e 103 Cost. – si veda G. Carbone, voce art. 100 Cost., in G. Branca (a cura di), Commentario della Costituzione, Zanichelli, Bologna-Roma, 1994, pp. 91 ss. ↑
36. Sulle specificità della qualificazione della Corte dei conti quale organo ausiliario si tornerà a breve infra. ↑
37. Relazione Forti, sottocommissione “organizzazione dello Stato”, p. 287. Nella relazione si specifica, pertanto, come «non possa mancare nella Costituzione una menzione dei supremi organi di consulenza e di controllo, anche se essi non possano qualificarsi organi costituzionali in senso proprio» (ivi, p. 304). ↑
38. Si tratta, rispettivamente, della sezione “Corte dei conti” (ivi., pp. 371 ss.) e della sezione “Controlli esterni della pubblica amministrazione” (ivi, pp. 401 ss.) ↑
39. Ivi, pp. 372-373. ↑
40. Ivi, p. 373; la medesima relazione specifica come questo ruolo unitario della Corte dei conti possa essere sintetizzato con la qualifica di «vigile custode delle leggi rispetto l’amministrazione», in quanto «le funzioni giurisdizionali, in via principale, soddisfano attraverso l’accertamento delle responsabilità dei funzioni, e quindi una forma di controllo repressivo, quella stessa esigenza di legalità degli atti del governo, alla soddisfazione della quale è preordinato il controllo di legittimità e finanziario» e «nella materia giurisdizionale si ripresenta la medesima duplicità di contenuto che è stata rilevata nella funzione di controllo: responsabilità contabili e responsabilità patrimoniali di carattere generico» (ibidem). ↑
41. Ibidem. ↑
42. Ivi, pp. 373-374. ↑
43. La relazione precisa che «[c]ol termine ‘controlli esterni’ vengono intesi i controlli esercitati sugli atti del potere esecutivo da organi estranei all’amministrazione attiva, che non abbiano in alcun modo partecipato alla formazione dell’atto, in contrapposto a quegli istituti di garanzia, che intervengono nel processo di formazione dell’atto, operano attraverso organi della stessa amministrazione attiva – controlli gerarchici, controlli finanziari della Ragioneria Generale dello Stato e delle Ragionerie Centrali ministeriali – o attraverso organi consultivi collaterali – Consiglio di Stato e Avvocatura dello Stato in sede consultiva, e i vari altri organi chiamati a partecipare col loro parere alla formazione dell’atto -, e che, pel fatto stesso che si pongono come fasi successive di un unico procedimento volto alla formazione o al perfezionamento dell’atto amministrativo, vengono denominati ‘controlli interni’» (ivi, p. 401). ↑
44. Ibidem. ↑
45. Ibidem. ↑
46. Analoghi riscontri si rinvengono già in G. Carbone, voce art. 100 Cost., op. cit., passim. ↑
47. Cfr. intervento rel. Calamandrei resoconto sommario della seconda Sezione della seconda Sottocommissione del 9 gennaio 1947, pp. 95 ss. ↑
48. Cfr. il dibattito – e in particolare gli interventi di Bozzi e Leone – nel resoconto sommario della seconda Sezione della seconda Sottocommissione del 10 gennaio 1947. ↑
49. Si vedano, in particolare, gli interventi di Mortati e Tosato nel resoconto sommario della seconda Sottocommissione del 27 gennaio 1947. ↑
50. Intervento pres. Terracini, resoconto della seconda Sottocommissione del 27 gennaio 1947, p. 882. ↑
51. Intervento on. Mortati, resoconto della seconda Sottocommissione del 27 gennaio 1947, p. 884. ↑
52. In questa prospettiva, i rischi della “paura della firma” derivanti dall’intensificarsi del sistema dei controlli esterni sembrano quasi essere visti come un’opportunità, quando si affermava che «[l]a Corte dei conti ha costituito e costituisce ancora il terrore di tutti coloro che si propongono di locupletarsi ai danni della pubblica finanza» (intervento on. Einaudi, resoconto della seconda Sottocommissione del 27 gennaio 1947, p. 885). ↑
53. Cfr., in particolare, gli interventi dell’on. Togliatti (res. stenografico della sed. pom. dell’11 marzo 1947, p. 1999) e dell’on. Gullo (res. stenografico della sed. pom. dell’18 settembre 1947, pp 298-300). ↑
54. Cfr. intervento presidente Ruini (res. stenografico della sed. pom. dell’19 settembre 1947, pp. 358-359). ↑
55. Così, in qualità di Presidente della Commissione della Costituzione, l’on. Ruini; cfr. res. stenografico della seduta pomeridiana del 21 novembre 1947, p. 2338. ↑
56. Per un approccio unitario si veda C. Equizi, op. ult. cit., pp. 45 ss. e, analogamente, G.M. Mezzapesa, La funzione consultiva della Corte dei conti, in A. Canale, D. Centrono, F. Freni e M. Smiroldo (a cura di), La Corte dei conti. Responsabilità, contabilità, controllo, Giuffrè, Milano, 2022, p. 669 ss. Per un’approfondita e analitica ricostruzione delle funzioni consultive della Corte dei conti si veda T. Tesaro, Dalla funzione consultiva alla cogestione dell’attività amministrativa: la Corte dei conti verso l’orizzonte delle autorità indipendenti?, in Bilancio, Comunità, Persona, 2, 2025, pp. 122 ss. ↑
57. Sulla nozione di funzione consultiva, e sulle diversità delle attività consultive relative all’azione amministrativa, si veda C. Barbati, L’attività consultiva nelle trasformazioni amministrative, Il Mulino, Bologna, 2010; sulla peculiarità della funzione consultiva degli organi ausiliari si vedano i classici insegnamenti di G. Ferrari, op. ult. cit., pp. 177 ss. ↑
58. Si condivide, dunque, l’assunto alla base di G. Bottino, La funzione consultiva, in Riv. Corte dei conti, 2, 2022, pp. 75 ss. ↑
59. Per una ricostruzione del dibattito dottrinale e istituzionale immediatamente successivo all’entrata in vigore della Costituzione in riferimento alla legittimità costituzionale delle funzioni consultive cfr. O. Sepe e F.P. Pandolfo, op. ult. cit., pp. 38-39. ↑
60. Cfr. Cons. Stato, ad. gen., n. 1270 del 1948 e Cons. Stato., sez. IV, n. 676 del 1959. ↑
61. Sul punto, la giurisprudenza amministrativa assunse orientamenti non omogenei in ordine all’estendibilità dell’obbligo del parere della Corte dei conti, ai sensi dell’art. 1 del regio decreto-legge n. 273 del 1939, su leggi di iniziativa parlamentare. Fermo restando che, secondo il giudice amministrativo, tale obbligo gravasse soltanto sul Governo, e non potesse essere esteso anche nei confronti del Parlamento, il Consiglio di Stato in alcuni sui risalenti orientamenti (cfr., in particolare, Cons. Stato, n. 676 del 1959, cit.) affermò che il Governo – prima di esprimere il proprio parere sulla legge di iniziativa parlamentare – fosse comunque tenuto a richiedere il parere della Corte dei conti prescritto dal regio decreto-legge n. 273 del 1939. Sul prevalere nel tempo di un’accezione restrittiva degli obblighi del Governo in materia si veda G. Carbone, voce Corte dei conti, op. cit., p. 498. ↑
62. Si vedano, ad esempio, l’art. 13, comma 1, della legge n. 229 del 2003, che ha disciplinato i termini entro cui la Corte dei conti deve esprimere il proprio parere, e l’art. 13, comma 1.ter, del d.l. n. 95 del 2025, che ha chiarito la portata applicativa del parere sulla disciplina regolamentare di cui all’art. 88 del regio decreto n. 2440 del 1923. ↑
63. Secondo autorevole dottrina costituzionale, le funzioni consultive pre-repubblicane erano previste in un contesto ordinamentale «in cui lo svolgimento di funzioni ‘consultive para-legislative’ poteva spiegarsi alla luce della posizione della Corte dei conti nell’ordinamento statutario – organo pienamente ‘costituzionale’, dotato di poteri di autonormazione e di autodichia gestionale – che giustificava un rapporto ‘paritario’ con Parlamento e Governo, esplicantesi mediante l’istituto del ‘parere legislativo’» (G. Rivosecchi, op. ult. cit., pp. 32-33). ↑
64. Cons. St., , 20 marzo 2007, n. 1500. ↑
65. Ivi, punto 7.2. ↑
66. Al contrario, sebbene – come si è cercato di dimostrare nel paragrafo precedente – la nozione costituzionale di ausiliarietà vede alla Corte dei conti attribuita esclusivamente una funzione di controllo, proprio su tale nozione le sezioni riunite della Corte dei conti tenterebbero di fondare una funzione consultiva generale sugli atti del Governo, asseritamente in virtù «del rapporto di ausiliarietà che la Costituzione ha riconosciuto alla Corte dei conti nei confronti del Parlamento e del Governo, nel rispetto della terzietà di questa Magistratura contabile, le cui funzioni sono svolte sempre nell’interesse dello Stato collettività» (cfr., ad es., Corte dei conti, sez. riun., delibera del 27 settembre 2018, n. 7). Negare che il fondamento costituzionale della funzione consultiva “tradizionale” riposi nell’ausiliarietà di cui all’art. 100, secondo comma, Cost. non significa, tuttavia, che l’esercizio della funzione consultiva in questa ambito non possa contribuire all’attuazione costituzionale sotto una molteplicità di altri parametri – in primo luogo gli artt. 81, 97 e 119 Cost. – attraverso il contributo esperto che la Corte dei conti può assicurare in queste materie al Governo. ↑
67. Sulle potenzialità del conflitto di attribuzioni quale garanzia delle funzioni della Corte dei conti, si veda C. Equizi, op. ult. cit., pp. 137 ss. Più complesse risultano, invece, le ricadute del riconoscimento del fondamento costituzionale delle funzioni consultive tradizionali della Corte dei conti sul piano della validità degli atti normativi adottati in assenza di parere. A riguardo, nell’ambito di un conflitto di attribuzioni promosso dalla Corte dei conti, la Corte costituzionale ha precisato che, quanto «al dubbio sollevato dalla ricorrente circa le conseguenze da trarre dal mancato rispetto dell’art. 1 del r.d.l. 9 febbraio 1939, n. 273», è sufficiente «rilevare che tale onere per il legislatore non è idoneo a istituire, in un sistema – come l’attuale – a costituzione rigida che totalmente l’ignora, un procedimento di normazione primaria speciale che possa pretendere di essere garantito costituzionalmente» (punto 3.3 del Cons. in diritto). Il Consiglio di Stato ha, tuttavia, evidenziato come comunque sia possibile attribuire un effetto invalidante alla violazione delle suddette norme per determinate tipologie di atti, in particolare, in riferimento ai decreti legislativi adottati in assenza di parere, nella misura in cui si ritenga che l’art. 1 del regio decreto-legge n. 273 del 1939 possa fungere da parametro interposto ai sensi dell’art. 76 Cost. (Cons. stato, n. 1500 del 2007, cit., punto 7). ↑
68. Per una ricostruzione di queste esigenze – e al contempo dei rischi riconnessi all’espansione di forme di controllo esterno – si veda V. Onida, I controlli sulla finanza pubblica: evoluzione storica, finalità e nuove esigenze, in Banca d’Italia, Nuovo sistema di controlli sulla spesa pubblica, Roma, 1995, pp. 41-45. ↑
69. Tali articoli, nel testo vigente antecedentemente alla cd. Riforma del Titolo V, prevedevano rispettivamente che il controllo di legittimità sugli atti amministrativi della Regione fosse esercitato, in forma decentrata, da un organo dello Stato (art. 125, primo comma, Cost.) e che un organo della Regione esercitasse il controllo di legittimità sugli atti delle Provincie, dei Comuni e degli altri enti locali (art. 130 Cost.). ↑
70. Un primo esempio è costituito dalle previsioni di cui all’art. 13 del d.l. n. 786 del 1981, il quale stabiliva che le province e i comuni con popolazione superiore a ottomila abitanti fossero tenuti a trasmettere i propri conti consuntivi alla Corte dei conti, a seguito dell’esame degli stessi da parte degli organi regionali di controllo, affinché quest’ultima potesse relazionarne al Parlamento. La Corte costituzionale ebbe modo di pronunciarsi sulla compatibilità costituzionale di questa prima forma embrionale di controllo sulla gestione sugli enti territoriali nella sentenza n. 961 del 1988. In quella sede – al fine di giustificare la previsione di una nuova attribuzione inerente all’esercizio di funzioni di controllo sugli enti territoriali non affidata agli organi previsti agli artt. 125 e 130 Cost., bensì alla Corte dei conti – il giudice delle leggi qualifico l’attività svolta dalla Corte non come attività di controllo, ma come «un’attività di conoscenza e di informazione che è imputata alla Corte dei conti come organo ausiliario delle Camere e che è prevista al fine di permettere lo svolgimento di una funzione di controllo politico da parte del Parlamento» (Corte cost., sent. n. 961 del 1988, punto 3 del Cons. in diritto). ↑
71. L’art. 3, comma 4, l. n. 20/1995, (Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti), prevedeva, in particolare, che la Corte dei conti (i) «svolge, anche in corso di esercizio, il controllo successivo sulla gestione del bilancio e del patrimonio delle amministrazioni pubbliche, nonché sulle gestioni fuori bilancio e sui fondi di provenienza comunitaria, verificando la legittimità e la regolarità delle gestioni, nonché il funzionamento dei controlli interni a ciascuna amministrazione» e (ii) «[a]ccerta, anche in base all’esito di altri controlli, la rispondenza dei risultati dell’attività amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla legge, valutando comparativamente costi, modi e tempi dello svolgimento dell’azione amministrativa». ↑
72. Cfr., sul cambio di mentalità (invero – a quasi trent’anni di distanza – ancora non pienamente compiuto), già C. Pinelli, Responsabilità per i risultati e controlli sui risultati, 1996, ora in Id., Mercati, amministrazioni territoriali e autonomie territoriali, Giappichelli, Torino, 1999. ↑
73. Si prevedeva, pertanto, da un lato, l’espansione del controllo sulla gestione anche nei confronti delle amministrazioni non statali e, dall’altro, l’espressa inclusione, seppure con un regime differenziato, delle amministrazioni regionali, per le quali si precisava che «il controllo della gestione concerne il perseguimento degli obiettivi stabiliti dalle leggi di principio e di programma» (art. 3, comma 5, della legge n. 20 del 1995). ↑
74. Corte. cost., sent.27 gennaio 1995, n. 29, punto 9.1 del Cons. in diritto. ↑
75. Cfr., ad es., Corte cost., sentt. 25 luglio 1985, n. 219, 10 marzo 1988, n. 272 e 27 luglio 1989, n. 452. ↑
76. Corte cost., n. 29 del 1995, cit., punto 9.2 del Cons. in diritto. ↑
77. C. Pinelli, op. ult. cit., p. 191. ↑
78. Sullo stretto rapporto tra funzioni della Corte dei conti e garanzia dei principi di cui all’art. 97 Cost. si veda C. Pinelli, voce art. 97 Cost., in G. Branca (a cura di), Commentario alla Costituzione, Zanichelli, Bologna-Roma, 1994, passim. ↑
79. Sul dibattito dottrinale relativo a tale intervento – e, in particolare, sul prevalere della tesi a favore dell’abrogazione e non dell’illegittimità costituzionale sopravvenuta – si veda E. Gianfrancesco, L’abolizione dei controlli sugli atti amministrativi e la scomparsa della figura del commissario del governo, in T. Groppi, M. Olivetti (a cura di), La Repubblica delle autonomie. Regioni ed enti locali nel nuovo Titolo V, Giappichelli, Torino, 2003, pp. 228-230. ↑
80. M. Cammelli, Principio di sussidiarietà e sistema delle amministrazioni pubbliche, in AA.VV., Le regioni tra riforma amministrativa e revisione costituzionale, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2002, pp. 95-97. ↑
81. Per una ricostruzione del dibattito dell’epoca si veda C. Pinelli, Quali controlli per gli enti locali dopo la riforma del Titolo V della Costituzione, in Le Regioni, 1-2, 2005, pp. 165 ss. ↑
82. Tale comma prevede che: «La Corte dei conti, ai fini del coordinamento della finanza pubblica, verifica il rispetto degli equilibri di bilancio da parte di Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni, in relazione al patto di stabilità interno ed ai vincoli derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea. Le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti verificano, nel rispetto della natura collaborativa del controllo sulla gestione, il perseguimento degli obiettivi posti dalle leggi statali o regionali di principio e di programma, secondo la rispettiva competenza, nonché la sana gestione finanziaria degli enti locali ed il funzionamento dei controlli interni e riferiscono sugli esiti delle verifiche esclusivamente ai consigli degli enti controllati. […]». ↑
83. Tale intervento, nonché le successive novelle ampliative delle funzioni di controllo della Corte dei conti, non furono dichiarate costituzionalmente illegittime dalla Corte costituzionale, che confermò gli orientamenti già espressi nella sentenza n. 29 del 1995 (cfr., in particolare, Corte cost., sent. n. 179 del 2007). ↑
84. Sugli sviluppi, anche normativi, della funzione consultiva esercita dalla Corte dei conti a favore degli enti territoriali si vedano, in particolare, di recente M. Sciascia, La funzione consultiva della Corte dei conti nel sistema delle autonomie: aspetti evolutivi della giurisprudenza contabile, in Riv. Corte dei conti, 5, 2022, pp. 110 ss., F. Petronio, La funzione consultiva della Corte dei conti: la proiezione territoriale, il perimetro di applicazione e l’esigenza di armonizzazione degli esiti, in Riv. Corte dei conti, 1, 2024, pp. 37 ss. e D. Centrone, L’attività consultiva quale funzione ausiliaria della Corte dei conti nei confronti di regioni e province autonome, in Federalismit.it, 13, 2024, pp. 213 ss. ↑
85. Si tratta, in altre parole, del coerente sviluppo della tesi che supera «l’argomento della collocazione sistematica e l’accezione più restrittiva, e colorata in senso statualistico, di ‘organo ausiliare’», assumendo che «un’interpretazione matura e consolidata configura oggi la Corte dei conti come organo di tutela degli interessi generali della collettività» (C. Pinelli, Responsabilità per risultati e controlli sui risultati, cit., p. 191). ↑
86. Cfr. supra par. 1. ↑
87. G. Bottino, op. ult. cit., p. 78. ↑
88. Corte cost., sent. 16 luglio 2024, n. 132, punto 6.6.3; a riguardo, tra i molti commenti in dottrina, si veda, in particolare, S. Battini, Burocrazia difensiva e responsabilità amministrativa: la sentenza ‘Pitruzzella’, in Gior. dir. amm., 1, 2025, pp. 73 ss. e G. Bottino, La ‘quadratura del cerchio’: amministrare per risultati, temere le responsabilità pubbliche, difendersi perché ‘così fanno tutti’, in Giur. cost., 4, 2024, pp. 1643 ss. Nella stessa sede la Corte costituzionale ha chiarito che «[c]ompromettere l’attuazione del PNRR equivale a impedire la ripresa di un sentiero di crescita economica sostenibile e il superamento di alcuni divari economici, sociali e di genere»; con la conseguenza «che l’inerzia amministrativa, nel contesto descritto, viene a pregiudicare gravemente interessi di grande rilevanza costituzionali, quali il rispetto degli obblighi assunti in sede UE (artt. 11 e117, primo comma, Cost.), la tutela dell’ambiente (art. 9 Cost.) e la realizzazione di un’economia sostenibile (art. 41 Cost.), l’equilibrio di bilancio e la sostenibilità del debito pubblico (art. 81 Cost.), gli interessi delle future generazioni (art. 9 Cost.), l’eguaglianza, anche di genere (art. 3 Cost.), e la coesione territoriale (artt. 5 e 119 Cost.)» (Corte cost., sent. n. 132/2024, cit., punto 6.8). ↑
89. Si tratta di un fattore che risulta particolarmente rilevante in riferimento alle funzioni giurisdizionali di cui all’art. 103 Cost., per le quali – come è noto – salvo che per i giudizi di conto in senso stretto l’attribuzione costituzionale è mediata dalla previsione di una riserva di legge. A riguardo, la Corte costituzionale ritiene, dunque, che «la puntuale attribuzione della giurisdizione in relazione alle diverse fattispecie di responsabilità amministrativa, non operando automaticamente in base al disposto costituzionale, è rimessa alla discrezionalità del legislatore ordinario» (così Corte cost., sent. 1° dicembre 2010, n. 355; analogamente ex plurimis Corte cost., sent. 4 marzo 2008, n. 46, 29 gennaio 1993, n. 24, 22 giugno 1988,n. 773, 17 dicembre 1987 n. 641 e 17 giugno 1987, n. 230, 30 luglio 1984, n. 241 e 11 luglio 1984, n.189 ). ↑
90. Cfr. supra par. 2. ↑
91. G. Rivosecchi, op. ult. cit., p. 35. ↑