1. Introduzione

Lo sviluppo sostenibile non è una definitiva condizione di armonia ma un processo di cambiamento che fa dialogare i bisogni futuri con quelli attuali^[1][2].

Le comunità energetiche^[3] si collocano in tale ambizioso percorso.

Modelli di cooperazione energetica, Citizen Energy Communities e Renewable Energy Communities implicano la collaborazione sinergica di cittadini, imprese e Amministrazioni^[4] nella condivisione di energia in uno scambio tra pari.

Consentono, invero, ai componenti della collettività di svolgere attività di produzione, distribuzione, consumo, condivisione, accumulo e vendita dell’energia autoprodotta.

La sostenibilità è, pertanto, ambientale, date le esternalità positive sull’ecosistema; economica, vista la riduzione degli oneri che alla costituzione di comunità si correla; sociale, posto che le Communities promuovono la cittadinanza attiva, realizzando quell’imperativo di inclusione che è pilastro dello stesso Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza.

Quella sostenibilità che invera il senso profondo delle comunità energetiche è potenziale parametro di valutazione delle stesse.

L’attività di controllo è terreno fertile per una verifica sulla reale effettività del modello.

2. Le comunità energetiche.

Le comunità energetiche affondano le radici nel diritto unionale.

Le Direttive 2018/2001/UE e 2019/944/UE concorrono, in diverso modo, alla edificazione del modello.

La prima persegue lo scopo di massimizzare il ricorso all’energia da fonti rinnovabili, guardando agli obiettivi di transizione energetica; la seconda promuove la trasformazione del mercato, attraverso l’autoconsumo di energia elettrica^[5].

Gemmata, in parte qua, dai semi dell’Clean Energy Package for all Europeans, la Direttiva 2018/2001/UE, sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, è, tra l’altro, improntata alla ratio di favorire la partecipazione attiva dei clienti finali^[6].

L’articolo 21 prevede, invero, che gli Stati membri provvedono affinché i consumatori siano autorizzati a divenire autoconsumatori di energia rinnovabile, producendo energia rinnovabile, anche per il proprio consumo, e ricevendo una remunerazione per l’energia elettrica rinnovabile autoprodotta che immettono nella rete.

Coerentemente, il successivo articolo 22 garantisce ai clienti finali il diritto di partecipare a comunità di energia rinnovabile che possano produrre, immagazzinare e vendere l’energia rinnovabile, nonché scambiare l’energia rinnovabile prodotta dalle unità di produzione detenute dalle medesime comunità produttrici/consumatrici di energia rinnovabile, fatto salvo l’accesso a tutti i mercati dell’energia appropriati in modo non discriminatorio.

Alla sostenibilità del paradigma concorrono l’elemento teleologico, preservato con l’espresso divieto di partecipazioni che costituiscano l’attività commerciale o professionale principale^[7], e la democratica apertura dello schema, garantita dal divieto di condizioni o procedure ingiustificate o discriminatorie^[8].

Così, la Direttiva 2019/944/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, relativa a norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica (IEM), ha seguito analogo percorso.

Ha rimarcato che il mercato interno dell’energia elettrica persegue lo scopo di offrire a tutti i clienti finali una reale libertà di scelta, contribuendo anche alla sicurezza degli approvvigionamenti e allo sviluppo sostenibile^[9].

Ha, quindi, disciplinato le comunità energetiche dei cittadini, prevedendo il carattere aperto e volontario della partecipazione, il diritto dei membri o soci di uscire dalle comunità, la doverosa soggezione delle configurazioni a procedure e oneri non discriminatori, equi, proporzionati e trasparenti e a oneri di rete parimenti non pregiudizievoli^[10].

La normativa interna non ha tardato a dare seguito ai moniti unionali.

Già nella c.d. fase transitoria (art. 42- bis, d.l. 30 dicembre 2019, n. 162), sono state possibili sperimentazioni con specifici limiti territoriali e di potenza (il disposto si riferiva ai soli impianti medio-piccoli di potenza complessiva non superiore a 200 kW).

Era fatta salva la necessità di realizzare benefici ambientali, economici e sociali, piuttosto che profitti finanziari^[11], nel contesto di comunità ispirate alla più ampia partecipazione di clienti finali^[12], destinati a mantenere i loro diritti e facoltizzati a liberamente recedere dalle configurazioni di autoconsumo^[13].

Con il d.lgs. 8 novembre 2021, n. 199, il disegno ha trovato compiuta realizzazione.

Dal modello unionale di sostenibilità discendono lo scopo principale dell’apporto di benefici ambientali, economici e sociali, abbinato al divieto di partecipazioni che costituiscano l’attività commerciale e industriale principale^[14]; l’apertura e volontarietà della partecipazione^[15]; il riconoscimento del diritto di recesso^[16]; il conferimento di poteri di controllo ai soli membri o soci che siano persone fisiche, PMI, associazioni con personalità giuridica di diritto privato, enti territoriali e autorità locali^[17].

Il perimetro incentivabile delle configurazioni di autoconsumo per la condivisione di energia rinnovabile (CACER) è stato esteso dalla cabina secondaria a quella primaria; è stata notevolmente ampliata la dimensione massima degli impianti (da 200 kW a un 1 MW); si è previsto che le comunità energetiche possano avere, come massimo, il 30% della potenza complessiva da impianti già esistenti.

Il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza ha concorso allo scopo.

Nella cornice della Missione 2 “Rivoluzione Verde e Transizione ecologica”, Componente 2 (M2C2), tesa al raggiungimento dei target strategici di decarbonizzazione, si inquadra l’intervento 1.2, che ha, come finalità programmata^[18], la diffusione della sperimentazione dell’autoproduzione di energie rinnovabili, sostenendo, a tal fine, le configurazioni di autoconsumo per la condivisione di energia rinnovabile (CACER) e le comunità energetiche rinnovabili (CER), situate nel territorio dei comuni con meno di 5.000 abitanti, in cui sono ubicati gli impianti di produzione.

Significativo è, in proposito, il meccanismo di incentivazione, che si concreta nella concessione di un contributo in conto capitale pari al 40 per cento dei costi ammissibili, cui si aggiunge la tariffa incentivante, sulla quota di energia condivisa per gli impianti a fonti rinnovabili.

Come, infatti, prevede il decreto del Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica 7 dicembre 2023, n. 414^[19], la tariffa incentivante^[20], per un periodo pari a venti anni, è cumulabile con il contributo in conto capitale nella misura massima del 40 per cento, nel rispetto del principio del doppio finanziamento di cui all’art. 9 del Regolamento 2021/241/UE^[21].

3. L’effettività del paradigma nel prisma della sostenibilità

L’effettività delle Communities può essere vagliata attraverso il prisma della sostenibilità.

3.1. Il principio dello sviluppo sostenibile

La sostenibilità^[22] mette a sintesi le esigenze di protezione dell’ambiente con gli obiettivi di sviluppo economico.

La salvaguardia dell’ambiente non impone di arrestare lo sviluppo; è, piuttosto, compatibile con quest’ultimo, nella misura in cui soddisfi i bisogni della generazione presente senza compromettere la possibilità delle generazioni future di soddisfare i propri.

La formula del Rapporto Brundtland^[23], che mette in relazione ambiente e sviluppo, bisogni e limiti, generazione presente e generazioni future, dà corpo a una nozione di sviluppo sostenibile connotata da una pluralità di concorrenti dimensioni.

Il principio implica, anzitutto, l’uso equo e sostenibile delle risorse naturali; si traduce, quindi, nell’equità inter-generazionale, laddove impone uno sfruttamento lungimirante delle risorse, a presidio delle generazioni future, e in quella intra-generazionale, che bilancia le esigenze del singolo Stato con quelle degli altri Paesi della comunità internazionale, in sintonia con il principio delle responsabilità comuni ma differenziate^[24].

Sviluppo sostenibile è, infine, integrazione.

Come risulta dal Principio 4 della Dichiarazione di Rio, la tutela dell’ambiente (e – come deve, per estensione, ritenersi – degli interessi correlati alle fonti energetiche) deve costituire parte integrante del processo di sviluppo e non può essere considerata separatamente da questo. I piani e programmi di sviluppo economico vivono in stretta connessione con le esigenze di tutela dell’interesse ambientale (ed energetico).

La stessa esigenza di integrazione è sottesa ai 17 Sustainable Development Goals (SDGs), approvati a New York il 25 settembre 2015.

Essi efficacemente bilanciano crescita economica, inclusione sociale e tutela dell’ambiente, dando luogo alla reciproca e osmotica integrazione di tali essenziali componenti.

Gli obiettivi di sviluppo sostenibile hanno avuto importanti seguiti nel diritto europeo e in quello nazionale.

Se il Trattato di Maastricht ha promosso «una crescita sostenibile, non inflazionistica», il Trattato di Amsterdam ha disegnato gli strumenti per la piena realizzazione della sostenibilità ambientale e la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea ha previsto la necessaria integrazione, nelle politiche dell’Unione, di un livello elevato di tutela dell’ambiente e del miglioramento della sua qualità, da garantirsi in armonia con il principio dello sviluppo sostenibile^[25].

Quest’ultimo trova, del resto, menzione espressa, oltre che nell’art. 3 del Trattato sull’Unione Europea, nell’art. 11 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea, secondo cui «le esigenze connesse con la tutela dell’ambiente devono essere integrate nella definizione e nell’attuazione delle politiche e azioni dell’Unione, in particolare nella prospettiva di promuovere lo sviluppo sostenibile».

Evidente è la sintonia del disposto con il Principio 4 della Dichiarazione di Rio.

L’integrazione rappresenta una delle cangianti dimensioni dello sviluppo sostenibile^[26]; impone che le esigenze ambientali siano sempre considerate^[27] nel processo di sviluppo, costituendone parte integrante.

Le «esigenze connesse con la tutela dell’ambiente» (e, come ritenersi, con la protezione degli interessi correlati alle fonti energetiche) coincidono con gli obiettivi e i criteri per l’esercizio dell’azione in materia ambientale di cui – in particolare – all’art. 191 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea^[28].

Lo sviluppo sostenibile ha trovato, più di recente, solido ancoraggio nel Green Deal europeo e, quindi, nel Next Generation E.U.

La sostenibilità ha fatto ingresso anche nel diritto interno.

Oltre al Codice dell’ambiente (secondo cui «Ogni attività umana […] deve conformarsi al principio dello sviluppo sostenibile, al fine di garantire che il soddisfacimento dei bisogni delle generazioni attuali non possa compromettere la qualità della vita e le possibilità delle generazioni future»^[29]), lo dimostra la recente riforma degli artt. 9 e 41 della Costituzione, che salda la sinergia tra ambiente, energia, società e attività economiche.

Tale relazione è il fulcro della sostenibilità; come lo è il richiamo, pure compiuto dalla riforma costituzionale, alle generazioni future.

Una Costituzione che guarda al futuro inaugura, con vigore, la stagione di un diritto e di una economia sostenibili, in consonanza con i Sustainable Development Goals; orienta, come una stella polare, l’intero ordinamento (si pensi, tra gli altri, ai recenti piani e programmi preordinati alla ripresa economica – non da ultimi, la Strategia Nazionale per lo Sviluppo Sostenibile e il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza – e agli stessi documenti di bilancio, arricchiti dall’“Ecobilancio” – allegato alla Relazione Illustrativa al Disegno di Legge di Bilancio – e dall’“Ecorendiconto dello Stato”, allegato al Rendiconto generale dello Stato che illustra le risultanze delle spese ambientali delle Amministrazioni centrali dello Stato ovvero le spese aventi per finalità la protezione dell’ambiente e l’uso e gestione delle risorse naturali^[30]).

3.2. La sua rilevanza nell’attività di controllo

Il principio dello sviluppo sostenibile, per come declinato, orienta l’esercizio delle plurime funzioni della Corte dei conti, consentendo la verifica di effettiva compatibilità delle comunità energetiche con i principi.

Dal controllo preventivo di legittimità (art. 3, comma 1, l. n. 20/1994) a quello sulla gestione (art. 3, comma 4, l. n. 20/1994) a quello esercitato sugli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria (l. n. 259/1958), non sembrano difettare i presupposti di una Corte testimone e garante della sostenibilità.

Del resto, la virata in senso ‘giurisdizionale’ dei controlli^[31], all’esito della costituzionalizzazione dell’equilibrio di bilancio e della ‘sostenibilità’ del debito, ha reso più pervasiva la relativa funzione della Corte, la cui attività comporta la produzione ipso iure di precisi effetti giuridici sulle Amministrazioni controllate^[32].

Non difettano i momenti di confronto dialettico con le Amministrazioni, nel contesto di quel controllo sulla gestione, «anche in corso di esercizio»^[33], che, nell’era del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, ha dimostrato e dimostra la rilevanza del ruolo della Corte nella protezione degli interessi meta-individuali che ai beni comuni si correlano^[34].

Il performance audit può garantire la virtuosità di un’azione amministrativa compatibile con i principi della transizione ecologica^[35].

Lo stesso, al servizio dello Stato-comunità, promuove la corretta gestione delle risorse collettive sotto il profilo dell’efficacia, dell’efficienza e dell’economicità; si concreta in un raffronto ex post tra gli obiettivi da raggiungere e i risultati, in concreto, conseguiti; accompagna l’azione della p.a. nel suo farsi: alla dinamicità dell’attività dell’Amministrazione si correla un controllo «anche in corso di esercizio», come è quello delineato dall’art. 3, comma 4, della l. n. 20/1994 e dall’art. 7, comma 7, del d.l. n. 77/2021.

Si atteggia a controllo di integrazione (più che di conformazione^[36]), che permette un monitoraggio – anche “real time”^[37] – capace di innescare processi di autocorrezione.

Nulla sembra più idoneo, pertanto, alla verifica, in corso d’opera (e non solo a chiusura di esercizio) dell’aderenza dell’azione pubblica agli obiettivi internazionali ed europei di sviluppo sostenibile.

Un nuovo scenario per la verifica del grado di sostenibilità lo dischiude l’art. 5, comma 3, d.lgs. n. 175/2016, che disciplina il controllo della Corte sugli atti deliberativi di costituzione di società e sugli acquisti di partecipazioni societarie^[38].

Diversamente dal previgente schema della “pubblicità notizia”, il disposto, come novellato, conferisce – ad onta della sua testuale formulazione – una funzione di controllo, pur peculiare^[39], secondo il parametro di sostenibilità finanziaria e i canoni di efficienza, efficacia ed economicità dell’azione amministrativa.

3.3. Gli orientamenti in materia di comunità energetiche

Le recenti delibere in tema di comunità energetiche inverano il principio di sostenibilità.

In sede di controllo ex art. 5 TUSP, la Corte ha vagliato la coerenza della forma giuridica adottata rispetto alle categorie unionali e interne di riferimento.

Con la deliberazione della Sezione regionale di controllo per la Toscana, n. 77/2023^[40], ha ritenuto inidonea la forma della società consortile ex art. 2615-ter c.c. siccome incompatibile con il carattere aperto e volontario della partecipazione alle comunità energetiche.

La società consortile è, invero, struttura a capitale fisso, potendo l’ingresso di nuovi soci avvenire soltanto con il trasferimento della partecipazione già in circolazione o con apposita delibera di aumento del capitale sociale; cosa limitativa del «principio della partecipazione aperta e volontaria»^[41].

Con altra deliberazione^[42], la Corte ha evidenziato la necessità di un «attento monitoraggio dell’operazione societaria affinché mantenga nel tempo i presupposti finalistici nonché di sostenibilità e convenienza oltre che di efficienza, efficacia ed economicità dell’azione amministrativa».

In sede di controllo sulla gestione, la Corte ha delibato l’adeguatezza delle risorse umane tese all’attuazione dell’investimento PNRR sulle comunità energetiche e la razionalità economica delle stesse misure incentivanti, così scrutinando altre complementari facce del poliedro della sostenibilità.

Con la deliberazione n. 55/2023^[43], la Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato ha dato atto del mutato finanziamento PNRR, originariamente consistente in prestiti a tasso zero, a copertura fino al 100 per cento dei costi ammissibili per la realizzazione di impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili, accoppiati a sistemi di stoccaggio dell’energia.

La trasformazione della misura in contributo in conto capitale, a fondo perduto, fino al 40 per cento dei costi ammissibili ha arginato il rischio di sovracompensazioni.

Ha, quindi, rimarcato le criticità in punto di risorse umane, rilevando l’insufficienza delle stabilizzazioni gemmate dall’art. 4 del d.l. 24 febbraio 2023, n. 13 e l’inadeguatezza dei corsi di formazione in fieri^[44].

La successiva deliberazione n. 35/2024^[45] ha consentito alla Sezione di nuovamente soffermarsi sulle risorse umane; nel rilevare un trend di potenziale miglioramento nella dotazione di personale, ha evidenziato la situazione di «grave carenza di professionalità» a fronte dell’elevata componente tecnologica della materia.

Se la sostenibilità presuppone la realizzazione di obiettivi di inclusione sociale e promozione ambientale, con un oculato dispendio di risorse economiche, non sono accettabili comunità energetiche che ostino alla piena partecipazione degli utenti o diano spazio a interessi particolari di questo o quel partecipante; come non sono accettabili Communities che beneficino di risorse economiche ingiustificate.

Neppure può ammettersi che Amministrazioni pubbliche partecipino a comunità energetiche in difetto dei presupposti, o che lo facciano in spregio ai canoni di sostenibilità finanziaria.

Il razionale impiego delle risorse disponibili, il principio di massima partecipazione e, in definitiva, il tasso di democrazia energetica delle comunità trascolorano in assenza di un sistema coerente di controlli.

Gli ampi spazi della norma primaria, che sembra consentire checchessia comunità, non adottando scelte preferenziali per l’una o l’altra forma giuridica^[46], vanno colmati dagli Organi di controllo, custodi dello sviluppo sostenibile; perché le iniziative emulative non distolgano dalla cura per quella «casa comune»^[47] di cui tutti siamo ospiti.

1. Si richiama, sul modello dell’Amministrazione condivisa, G. Arena, Introduzione all’amministrazione condivisa, in Studi parlamentari e di politica costituzionale, 117-118, 1997, p. 29. V. anche G. Barozzi Reggiani, A. Giordano, Per un’amministrazione condivisa dei commons nella realtà dei Comuni, AmbienteDiritto.it, 3, 2022, p. 1. ↑
2. In termini, il Rapporto Brundtland “Our Common Future” (1987). In argomento, per tutti, oltre ai riferimenti bibliografici di cui infra, F. Fracchia, Lo sviluppo sostenibile. La voce flebile dell’altro tra protezione dell’ambiente e tutela della specie umana, Editoriale Scientifica, Napoli, 2010. Per il retroterra filosofico, v. H. Jonas, Il principio di responsabilità. Un’etica per la civiltà tecnologica (1979), Einaudi, Torino, 1990. ↑
3. Su cui, in particolare, C. Candelise, G. Ruggieri, Status and Evolution of the Community Energy Sector in Italy, in Energies, 13, 2020, p. 1; E. Cusa, Il diritto dell’Unione europea sulle comunità energetiche e il suo recepimento in Italia, in Riv. trim. dir. ec., 2, 2020, p. 287; L. Giani, G. Iacovone, A. Iacopino, Commoning e territori: brevi spunti sulle potenzialità delle comunità energetiche, in Dir. e soc., 4, 2022, p. 643; C. Iaione, E. De Nictolis, Le comunità energetiche tra democrazia energetica e comunanza d’interessi, in Dir. e soc., 4, 2022, p. 589; C. Mari, Le comunità energetiche: un nuovo modello di collaborazione pubblico-privato per la transizione ecologica, in Federalismi, 29, 2022, p. 111; R. Miccù, M. Bernardi, Premesse ad uno studio sulle Energy communities: tra governance dell’efficienza energetica e sussidiarietà orizzontale, in Federalismi, 4, 2022, p. 603; V. Pepe, Le “comunità energetiche” come nuovi modelli giuridici di sviluppo sostenibile. Prime note sull’esperienza francese, in AmbienteDiritto.it, 3, 2022, p. 1; R. Piselli, Le comunità energetiche tra pubblico e privato: un modello organizzativo transtipico, in Dir. e soc., 4, 2022, p. 775; C. Favilli, Transizione ecologica e autoconsumo organizzato di energia rinnovabile. La questione della forma giuridica delle comunità energetiche, in Resp. civ. e prev., 2, 2023, p. 385; G. Spina, CER come modello strategico gestionale di sviluppo sostenibile, in Ambiente & Sviluppo, 8-9, 2023, p. 530. ↑
4. Si richiama, sul modello dell’Amministrazione condivisa, G. Arena, Introduzione all’amministrazione condivisa, in Studi parlamentari e di politica costituzionale, 117-118, 1997, p. 29. V. anche G. Barozzi Reggiani, A. Giordano, Per un’amministrazione condivisa dei commons nella realtà dei Comuni, AmbienteDiritto.it, 3, 2022, p. 1. ↑
5. Prodotta da fonti rinnovabili e non. ↑
6. V. L. Ruggeri, La protezione del consumatore energetico nel quadro regolatorio italo-europeo, in S. Monticelli, L. Ruggeri (a cura di), La via italiana alle comunità energetiche, Edizioni Scientifiche Italiane, Napoli, 2022, p. 9. ↑
7. V. l’art. 22.1 della Direttiva 2018/2001/UE: «Gli Stati membri assicurano che i clienti finali, in particolare i clienti domestici, abbiano il diritto di partecipare a comunità di energia rinnovabile, mantenendo al contempo i lori diritti o doveri in qualità di clienti finali e senza essere soggetti a condizioni o procedure ingiustificate o discriminatorie che ne impedirebbero la partecipazione a una comunità di energia rinnovabile, a condizione che, per quanto riguarda le imprese private, la loro partecipazione non costituisca l’attività commerciale o professionale principale». ↑
8. V. l’art. 22.4 della Direttiva 2018/2001/UE: «Gli Stati membri forniscono un quadro di sostegno atto a promuovere e agevolare lo sviluppo delle comunità di energia rinnovabile. Tale quadro garantisce, tra l’altro, che: […] f) la partecipazione alle comunità di energia rinnovabile sia aperta a tutti i consumatori, compresi quelli appartenenti a famiglie a basso reddito o vulnerabili; […] i) siano disponibili norme per assicurare il trattamento equo e non discriminatorio dei consumatori che partecipano a una comunità di energia rinnovabile». ↑
9. In termini, il Considerando n. 2 della Direttiva 2019/944/UE. ↑
10. V. l’art. 16 della Direttiva 2019/944/UE, che altresì prevede che il pertinente gestore del sistema di distribuzione cooperi con le comunità energetiche dei cittadini per agevolare i trasferimenti di energia al loro interno, previo pagamento di un’equa compensazione valutata dall’autorità di regolazione. ↑
11. V. l’art. 42- bis, comma 3, lett. c), d.l. n. 162/2019: «l’obiettivo principale dell’associazione è fornire benefici ambientali, economici o sociali a livello di comunità ai suoi azionisti o membri o alle aree locali in cui opera la comunità, piuttosto che profitti finanziari». ↑
12. V. l’art. 42- bis, comma 3, lett. d), d.l. n. 162/2019: «la partecipazione alle comunità energetiche rinnovabili è aperta a tutti i consumatori ubicati nel perimetro di cui al comma 4, lettera d), compresi quelli appartenenti a famiglie a basso reddito o vulnerabili». ↑
13. Art. 42- bis, comma 5, d.l. n. 162/2019: «I clienti finali associati in una delle configurazioni di cui al comma 2: a) mantengono i loro diritti di cliente finale, compreso quello di scegliere il proprio venditore; b) possono recedere in ogni momento dalla configurazione di autoconsumo, fermi restando eventuali corrispettivi concordati in caso di recesso anticipato per la compartecipazione agli investimenti sostenuti, che devono comunque risultare equi e proporzionati; c) regolano i rapporti tramite un contratto di diritto privato che tiene conto di quanto disposto alle lettere a) e b) e che individua univocamente un soggetto delegato, responsabile del riparto dell’energia condivisa. I clienti finali partecipanti possono, inoltre, demandare a tale soggetto la gestione delle partite di pagamento e di incasso verso i venditori e il Gestore dei servizi energetici (GSE) Spa». ↑
14. V. l’art. 31, comma 1, d.lgs. n. 199/2021: «I clienti finali, ivi inclusi i clienti domestici, hanno il diritto di organizzarsi in comunità energetiche rinnovabili, purché siano rispettati i seguenti requisiti: a) l’obiettivo principale della comunità è quello di fornire benefici ambientali, economici o sociali a livello di comunità ai suoi soci o membri o alle aree locali in cui opera la comunità e non quello di realizzare profitti finanziari […] c) per quanto riguarda le imprese, la partecipazione alla comunità di energia rinnovabile non può costituire l’attività commerciale e industriale principale». ↑
15. V. l’art. 31, comma 1, lett. d), d.lgs. n. 199/2021: «la partecipazione alle comunità energetiche rinnovabili è aperta a tutti i consumatori, compresi quelli appartenenti a famiglie a basso reddito o vulnerabili, fermo restando che l’esercizio dei poteri di controllo è detenuto dai soggetti aventi le caratteristiche di cui alla lettera b)». ↑
16. V. l’art. 32 d.lgs. n. 199/2021. ↑
17. Ivi incluse le amministrazioni comunali, gli enti di ricerca e formazione, gli enti religiosi, quelli del terzo settore e di protezione ambientale nonché le amministrazioni locali contenute nell’elenco delle amministrazioni pubbliche divulgato dall’ISTAT. In termini, l’art. 31, comma 1, lett. b). ↑
18. Secondo la decisione di esecuzione del Consiglio (COM (2021) 344), come modificata dalla decisione Ecofin 1291 dell’8 dicembre 2023. ↑
19. La pubblicazione sul sito del Ministero risale al 23 gennaio 2024. ↑
20. Si veda il Titolo II del d.m. 7 dicembre 2023. ↑
21. Art. 6 d.m. 7 dicembre 2023. ↑
22. Sul principio dello sviluppo sostenibile, per la prospettiva sovranazionale, v. A. Boyle, D. Freestone, International Law and Sustainable Development. Past Achievements and Future Challenges, OUP Oxford, Oxford, 1999; P. Fois (a cura di), Il principio dello sviluppo sostenibile nel diritto internazionale ed europeo dell’ambiente, Editoriale Scientifica, Napoli, 2007; H. C. Bugge, C. Voigt, Sustainable Development in National and International Law, Europa Law Publishing, Groningen, 2008; M. Montini, Profili di diritto internazionale, in P. Dell’Anno, E. Picozza (a cura di), Trattato di diritto dell’ambiente. Principi generali, Cedam, Padova, 2012, p. 37. Per la prospettiva di diritto interno, v. F. Fracchia, Lo sviluppo sostenibile. La voce flebile dell’altro tra protezione dell’ambiente e tutela della specie umana, cit.; Id., Sviluppo sostenibile e diritti delle generazioni future, in Riv. quad. dir. ambiente, 0, 2010, p. 13 ss.; Id., Principi di diritto ambientale e sviluppo sostenibile, in P. Dell’Anno, E. Picozza (a cura di), Trattato di diritto dell’ambiente. Principi generali, cit., p. 568; Id., Il principio dello sviluppo sostenibile, in G. Rossi (a cura di), Diritto dell’ambiente, con aggiornamento a cura di A. Farì, Giappichelli, Torino, 2021, p. 181; A. Giordano, Introduzione alla tutela del clima come bene comune, Jovene, Napoli, 2024. V., di recente, anche M. Antonioli, La sostenibilità dello sviluppo tra princìpi del diritto, proceduralizzazione, eticità e crescita economica, in Riv. trim. dir. pubbl. com., 1, 2017, p. 17; G. De Giorgi Cezzi (a cura di), Gestione delle coste e sviluppo sostenibile, Aracne, Roma, 2017; G. Rossi, Dallo sviluppo sostenibile all’ambiente per lo sviluppo, in Riv. quad. dir. ambiente, 1, 2020, p. 4 ss. In particolare, sui tre tipi di rapporti tra interesse all’ambiente e interesse allo sviluppo («sviluppo contro l’ambiente»; «sviluppo sostenibile» e «ambiente per lo sviluppo»), v. G. Rossi, La “materializzazione” dell’interesse all’ambiente, in G. Rossi (a cura di), Diritto dell’ambiente, cit., p. 21 e Id., Dallo sviluppo sostenibile all’ambiente per lo sviluppo, cit., p. 4. Più in generale, sul rapporto di biunivoca interdipendenza tra sviluppo economico-sociale e ambiente, v. M. Monteduro, Diritto dell’ambiente e diversità alimentare, in Riv. quad. dir. ambiente, 1, 2015, p. 92. Si vedano, altresì, quale ultimo approdo sul tema, i 17 Sustainable Development Goals (SDGs), approvati a New York il 25 settembre 2015, che bilanciano crescita economica, inclusione sociale e tutela dell’ambiente; essi sono: povertà zero; fame zero; salute e benessere; istruzione di qualità; uguaglianza di genere; acqua pulita e igiene; energia pulita e accessibile, lavoro dignitoso e crescita economica; industria, innovazione e infrastrutture; ridurre le disuguaglianze; città e comunità sostenibili; consumo e produzione responsabili; agire per il clima; la vita sott’acqua; la vita sulla terra; pace, giustizia e istituzioni forti; partnership per gli obiettivi. ↑
23. Rapporto Brundtland “Our Common Future” (1987). Per gli sviluppi del principio, v. anche la Dichiarazione di Johannesburg sullo sviluppo sostenibile del 2002. Si vedano, quindi, quale ultimo approdo sul tema, i 17 Sustainable Development Goals (SDGs), approvati a New York il 25 settembre 2015, che bilanciano crescita economica, inclusione sociale e tutela dell’ambiente; essi sono: povertà zero; fame zero; salute e benessere; istruzione di qualità; uguaglianza di genere; acqua pulita e igiene; energia pulita e accessibile, lavoro dignitoso e crescita economica; industria, innovazione e infrastrutture; ridurre le disuguaglianze; città e comunità sostenibili; consumo e produzione responsabili; agire per il clima; la vita sott’acqua; la vita sulla terra; pace, giustizia e istituzioni forti; partnership per gli obiettivi. ↑
24. V. il Principio 7 della Dichiarazione di Rio. ↑
25. V. l’art. 37 della Carta. ↑
26. Su cui si veda, insieme ai disposti del T.F.U.E., l’art. 3 T.U.E. ↑
27. Secondo M. Montini, Unione Europea e ambiente, in S. Nespor, A. L. De Cesaris (a cura di), Codice dell’ambiente, Giuffrè, Milano, 2009, p. 72, in modo non necessariamente prioritario o prevalente. Sul carattere non vincolante delle esigenze ambientali, v. M. Renna, Ambiente e territorio nell’ordinamento europeo, in Riv. it. dir. pubbl. com., 3-4, 2009, p. 674. Per una diversa ottica, v. la Direttiva (UE) 2023/2413 (c.d. RED III), che in particolare prevede che la procedura di rilascio delle autorizzazioni, la pianificazione, la costruzione e l’esercizio degli impianti di produzione di energia rinnovabile, la connessione di tali impianti alla rete, la rete stessa e gli impianti di stoccaggio debbano essere considerati di «interesse pubblico prevalente». ↑
28. Il cui secondo comma recita: «La politica dell’Unione in materia ambientale mira a un elevato livello di tutela, tenendo conto della diversità delle situazioni nelle varie regioni dell’Unione. Essa è fondata sui principi della precauzione e dell’azione preventiva, sul principio della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all’ambiente, nonché sul principio “chi inquina paga”». ↑
29. Così l’art. 3-quater, comma 1, del d.lgs. n. 152/2006. ↑
30. Di momento appaiono, altresì, gli Indicatori di Benessere Equo e Sostenibile, che hanno lo scopo di valutare il progresso della società non solo dal punto di vista economico, ma anche sotto l’aspetto sociale e ambientale; dal 2018, gli stessi rientrano tra gli strumenti di programmazione e valutazione della politica economica nazionale. ↑
31. V. G. Colombini, La progressiva giurisdizionalizzazione del controllo nel codice della giustizia contabile: limiti e prospettive, in Riv. Corte conti, 1-2, 2017, 723 ss. ↑
32. Sui poteri sanzionatori e repressivi che possono esplicarsi nei confronti degli enti territoriali controllati, G. Rivosecchi, I controlli sulla finanza pubblica tra i diversi livelli territoriali di governo, in Riv. trim. dir. pubbl., 3, 2019, p. 740 ss. Di integrazione della funzione giurisdizionale e di quella di controllo ha, del resto, parlato Corte Cost., 14 febbraio 2019, n. 18. Più in generale, sul controllo di legittimità-regolarità, v. F. Capalbo (a cura di), Il controllo di legittimità-regolarità della Corte dei conti, Editoriale Scientifica, Napoli, 2018. ↑
33. V. l’art. 3, comma 4, l. n. 20/1994 e l’art. 7, comma 7, d.l. n. 77/2021 («La Corte dei conti esercita il controllo sulla gestione di cui all’articolo 3, comma 4, della legge 14 gennaio 1994 n. 20, svolgendo in particolare valutazioni di economicità, efficienza ed efficacia circa l’acquisizione e l’impiego delle risorse finanziarie provenienti dai fondi di cui al PNRR. Tale controllo si informa a criteri di cooperazione e di coordinamento con la Corte dei conti europea, secondo quanto previsto dall’articolo 287, paragrafo 3 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea. La Corte dei conti riferisce, almeno semestralmente, al Parlamento sullo stato di attuazione del PNRR, in deroga a quanto previsto dall’articolo 3, comma 6, della legge 14 gennaio 1994, n. 20)». V. anche l’art. 22 d.l. n. 76/2020 («La Corte dei conti, anche a richiesta del Governo o delle competenti Commissioni parlamentari, svolge il controllo concomitante di cui all’articolo 11, comma 2, della legge 4 marzo 2009, n. 15, sui principali piani, programmi e progetti relativi agli interventi di sostegno e di rilancio dell’economia nazionale, ad esclusione di quelli previsti o finanziati dal Piano nazionale di ripresa e resilienza, di cui al regolamento (UE) 2021/241 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 febbraio 2021, o dal Piano nazionale per gli investimenti complementari, di cui al decreto-legge 6 maggio 2021, n. 59, convertito, con modificazioni, dalla legge l° luglio 2021, n. 101. L’eventuale accertamento di gravi irregolarità gestionali, ovvero di rilevanti e ingiustificati ritardi nell’erogazione di contributi secondo le vigenti procedure amministrative e contabili, è immediatamente trasmesso all’amministrazione competente ai fini della responsabilità dirigenziale ai sensi e per gli effetti dell’articolo 21, comma 1, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165»), di cui si veda anche il dettato antecedente al d.l. n. 44/2023 («1. La Corte dei conti, anche a richiesta del Governo o delle competenti Commissioni parlamentari, svolge il controllo concomitante di cui all’articolo 11, comma 2, della legge 4 marzo 2009, n. 15, sui principali piani, programmi e progetti relativi agli interventi di sostegno e di rilancio dell’economia nazionale. L’eventuale accertamento di gravi irregolarità gestionali, ovvero di rilevanti e ingiustificati ritardi nell’erogazione di contributi secondo le vigenti procedure amministrative e contabili, è immediatamente trasmesso all’amministrazione competente ai fini della responsabilità dirigenziale ai sensi e per gli effetti dell’articolo 21, comma 1, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165. 2. Il Consiglio di presidenza della Corte dei conti, nell’esercizio della potestà regolamentare autonoma di cui alla vigente normativa, provvede all’individuazione degli uffici competenti e adotta le misure organizzative necessarie per l’attuazione delle disposizioni di cui al presente articolo senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica e nell’ambito della vigente dotazione organica del personale amministrativo e della magistratura contabile»). In tema, v. A. Peta, I controlli della Corte dei conti: il c.d. controllo concomitante, in A. Giordano (a cura di), Il procedimento amministrativo tra regole e responsabilità, Giuffrè, Milano, 2021, p. 553. ↑
34. Per un recente esempio, v. Corte dei conti, Collegio del controllo concomitante presso la sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato, 15 marzo 2023, n. 8. ↑
35. Sui controlli della Corte dei conti in materia ambientale, v. M. V. Ferroni, M. V. Lumetti, E. Picozza, La tutela giurisdizionale dell’ambiente, in E. Picozza (a cura di), Nozioni fondamentali di diritto dell’ambiente, Aracne, Roma, 2016, p. 247. ↑
36. G. D’Auria, I controlli, in S. Cassese (a cura di), Trattato di diritto amministrativo. Diritto amministrativo generale, Giuffrè, Milano, 2003, p. 1384. ↑
37. In linea con il trend internazionale (INTOSAI Development Initiative, Audit Service Sierra Leone (ASSL), General Auditing Commission of Liberia (GAC), African Organisation of French-speaking Supreme Audit Institutions (CREFIAF), Accountability in a time of crisis. How Supreme Audit Institutions and development partners can learn from previous crises and ensure effective response to Covid-19 in developing countries, aprile 2020, in http://www.intosaicbc.org). ↑
38. Art. 5, comma 3, d.lgs. n. 175/2016: «L’amministrazione invia l’atto deliberativo di costituzione della società o di acquisizione della partecipazione diretta o indiretta all’Autorità garante della concorrenza e del mercato, che può esercitare i poteri di cui all’articolo 21-bis della legge 10 ottobre 1990, n. 287, e alla Corte dei conti, che delibera, entro il termine di sessanta giorni dal ricevimento, in ordine alla conformità dell’atto a quanto disposto dai commi 1 e 2 del presente articolo, nonché dagli articoli 4, 7 e 8, con particolare riguardo alla sostenibilità finanziaria e alla compatibilità della scelta con i principi di efficienza, di efficacia e di economicità dell’azione amministrativa. Qualora la Corte non si pronunci entro il termine di cui al primo periodo, l’amministrazione può procedere alla costituzione della società o all’acquisto della partecipazione di cui al presente articolo». In tema, v. A. Giordano, I controlli sulle società pubbliche dopo la legge annuale per il mercato e la concorrenza 2021. Il particolare della riforma nell’universale del sistema, in AmbienteDiritto.it, 4, 2022, p. 1; M. Scognamiglio, L’articolo 5 del Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica nel diritto vivente, in A. Giordano, E. Guarna Assanti (a cura di), Diritto delle società pubbliche, Pisa, 2024, p. 297. ↑
39. In termini, Corte dei conti, sezioni riunite in sede di controllo, 3 novembre, 2022, n. 16: «Nel senso dell’attrazione alla funzione di controllo sembrano concorrere vari elementi. In primo luogo, può richiamarsi la rubrica dell’art. 12 della legge n. 118 del 2022 che ha introdotto la disciplina qui all’esame. Tale norma è intitolata “Modifica della disciplina dei controlli sulle società a partecipazione pubblica” e in tali termini si esprime anche la relazione illustrativa all’iniziale disegno di legge, esplicitando la voluntas del legislatore in questa direzione. In secondo luogo, in base alla novella normativa, il pronunciamento della Corte dei conti interviene non prima (come per l’attività consultiva), ma dopo che l’Amministrazione abbia perfezionato l’atto deliberativo di costituzione o di acquisizione della partecipazione (diretta o indiretta), per la traduzione del quale nelle forme del diritto societario, tuttavia, la legge richiede il decorso di un predeterminato lasso temporale, sessanta giorni, funzionale all’esame da parte della Corte dei conti. La disciplina, introdotta dalla legge n. 118 del 2022, inoltre, va letta in chiave sistematica, considerando il complessivo ruolo assegnato alla Corte dei conti in materia di società a partecipazione pubblica; quest’ultima è chiamata a pronunciarsi, con funzione di controllo, fra gli altri, sulle revisioni periodiche ex art. 20 TUSP (nonché, in precedenza, sulla razionalizzazione straordinaria ex art. 24 TUSP). Peraltro, la verifica sugli atti di costituzione o acquisizione di partecipazioni societarie era stata qualificata, in vigenza dell’abrogato articolo 3, commi 27 e 28, della legge n. 244 del 2007, in termini di controllo (cfr., per esempio, Sezione regionale di controllo per la Lombardia n. 44/2012/PRSE, n. 263/2011/PRSE e n. 830/2011/PRSE). Coerentemente la citata deliberazione di queste Sezioni riunite in sede di controllo n. 1/SSRRCO/AUD/22, ai paragrafi 3.3 e 3.4, aveva ricondotto la funzione nell’ambito dell’attività di controllo. In questa sede, tuttavia, non può essere trascurato che l’espressa qualificazione della pronuncia della Corte dei conti, da parte del legislatore, quale “parere” ha conferito una fisionomia atipica ad una funzione di controllo su un atto specifico e concreto, di cui la norma individua anche i parametri di riferimento. Tale qualificazione dell’esito della pronuncia in termini di parere, invero, appare funzionale all’obiettivo del legislatore di ottenere un vaglio tempestivo, da parte della Corte dei conti, sull’operazione di costituzione o acquisto della partecipazione societaria, senza, tuttavia, attribuire effetti preclusivi a quest’ultimo (diversamente, quindi, da quanto sarebbe accaduto in caso di richiamo agli schemi tipici del controllo preventivo di legittimità o al controllo successivo con effetti interdittivi). Infatti, da un lato, il pronunciamento della Corte dei conti deve intervenire entro un arco temporale predeterminato (sessanta giorni), con facoltà, in difetto, per l’Amministrazione di procedere ugualmente; dall’altro, ove il parere della Corte dei conti sia “in tutto o in parte negativo”, l’Amministrazione, previo onere di motivazione rafforzata (“analitica”), evidenziando le puntuali ragioni che l’abbiano indotta a discostarsi, può ugualmente costituire la società o acquisire la partecipazione. In conclusione, la pronuncia esitante nel parere previsto dall’art. 5, comma 4, del d.lgs. n. 175 del 2016 postula l’espletamento di una peculiare attività di controllo di cui il legislatore individua i tempi, i parametri di riferimento e gli esiti». ↑
40. Corte dei conti, sez. regionale di controllo per la Toscana, 30 marzo 2023, n. 77. ↑
41. Corte dei conti, sez. regionale di controllo per la Toscana, n. 77/2023, cit. ↑
42. Corte dei conti, sez. regionale di controllo per il Friuli-Venezia Giulia, 23 maggio 2023, n. 52. ↑
43. Corte dei conti, sez. centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato, 20 luglio 2023, n. 55. ↑
44. È, in merito, significativo il confronto con l’esperienza giuridica spagnola, ove una quota delle risorse del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia è destinata a finanziare il c.d. Ecosistema de Apoyo, nel cui contesto spiccano le Oficinas de Transformación Comunitaria, spazi fisici o virtuali in cui svolgere corsi di formazione o incontri di informazione/sensibilizzazione in materia. ↑
45. Corte dei conti, sez. centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato, 12 febbraio 2024, n. 35. ↑
46. In tema, v. C. Favilli, Transizione ecologica e autoconsumo organizzato di energia rinnovabile. La questione della forma giuridica delle comunità energetiche, cit., p. 385. ↑
47. V. la Lettera Enciclica Laudato Sì del Santo Padre Francesco sulla cura della casa comune, 24 maggio 2015, § 1, che la definisce «sorella, con la quale condividiamo l’esistenza» e «madre bella che ci accoglie tra le sue braccia». ↑