1. Premessa. Le sentenze della Corte Costituzionale come premessa imprescindibile della riflessione

Qualunque riflessione sull’Agenzia nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata non può prescindere dalle sentenze della Corte Costituzionale, che hanno delineato un quadro che si caratterizza per la necessità di porre al centro delle indagini, da un lato, la funzione sociale della restituzione dei beni alle collettività territoriali e, dall’altro, il ruolo del terzo settore^[1].

Già da tempo la Corte Costituzionale^[2] ha osservato che la restituzione alle collettività territoriali – le quali sopportano il costo più alto dell’emergenza mafiosa delle risorse economiche acquisite illecitamente dalle organizzazioni criminali – rappresenta uno strumento fondamentale per contrastarne l’attività, mirando ad indebolire il radicamento sociale di tali organizzazioni ed a favorire un più ampio e diffuso consenso dell’opinione pubblica all’intervento repressivo dello Stato per il ripristino della legalità. Il fine ultimo perseguito dalla confisca è proprio quello di sottrarre definitivamente i beni di provenienza illecita al circuito economico di origine per inserirli in altro esente da condizionamenti criminali^[3]. L’attività dell’Agenzia è, pertanto, un potere vincolato al rispetto del principio guida della destinazione a fini sociali dei beni confiscati.

Sul ruolo degli enti del terzo settore (ETS) viene in rilievo la sentenza della Corte Costituzionale n. 131 del 2020, definita «una pietra miliare del diritto costituzionale del terzo settore»^[4], che ha disposto che l’art. 55 del Codice del terzo settore «realizza per la prima volta in termini generali una vera e propria procedimentalizzazione dell’azione sussidiaria», integrando «una delle più significative attuazioni del principio di sussidiarietà orizzontale valorizzato dall’art. 118, quarto comma, Cost.»^[5].

La Corte Costituzionale^[6] ha ribadito, decidendo su una questione di legittimità costituzionale di una disposizione del Codice del Terzo settore, l’importanza della sussidiarietà orizzontale ed il superamento dell’idea che solo l’azione del sistema pubblico sia idonea a svolgere attività di interesse generale. Siffatte attività possono, infatti, essere svolte altrettanto efficacemente da autonome iniziative di cittadini^[7], «si è quindi voluto superare l’idea per cui solo l’azione del sistema pubblico è intrinsecamente idonea allo svolgimento di attività di interesse generale e si è riconosciuto che tali attività ben possono, invece, essere perseguite anche da una autonoma iniziativa dei cittadini». Nell’incedere delle sentenze della Corte Costituzionale^[8], infatti, si è attenuato il principio del monopolio in capo alle strutture pubbliche delle funzioni di assistenza e di beneficenza, sulla base di un riconosciuto «pluralismo delle istituzioni in relazione alla possibilità di pluralismo nelle istituzioni»^[9]. È la Corte ad esplicitare come «questa moderna visione della dimensione della solidarietà» costituisce «un modo per concorrere a realizzare quella eguaglianza sostanziale che consente lo sviluppo della personalità, cui si riferisce il secondo comma dell’art. 3 della Costituzione» e spinge verso la collaborazione non solo dello Stato con le sue articolazioni ma anche delle formazioni sociali e dei singoli cittadini al conseguimento di beni essenziali comuni. Ed è il Terzo settore^[10] ad affermare la sua forza nella sentenza, inteso come «gli enti che rientrano in specifiche forme organizzative tipizzate (le organizzazioni di volontariato, le associazioni di promozione sociale, gli enti filantropici, le società di mutuo soccorso, le reti associative, le imprese sociali e le cooperative sociali) e gli altri enti “atipici” (le associazioni riconosciute o non riconosciute, le fondazioni e gli altri enti di diritto privato diversi dalle società) che perseguono, senza scopo di lucro, […] finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale mediante lo svolgimento, in via esclusiva o principale, di una o più attività di interesse generale in forma di azione volontaria o di erogazione gratuita di denaro, beni o servizi, o di mutualità o di produzione o scambio di beni o servizi, e che risultano iscritti nel registro unico nazionale del Terzo settore»^[11].

Sotto queste sembianze, la democrazia non rimane quindi costretta nelle forme di democrazia partecipativa e deliberativa, ma tocca la dimensione del fare, riconducibile alla vocazione della sussidiarietà orizzontale. Ed entrambe le sfere possono poi trovare sintesi nella formula “cittadinanza attiva”. La società civile, animata dal perseguimento di interessi particolari (e pertanto plurali), può infatti concorrere alla formazione e al perseguimento di interessi comuni e generali, fungendo da canale di articolazione e aggregazione degli interessi.

Del resto, esperienze di cura dei beni comuni attraverso, in particolare, i Patti di collaborazione^[12], continuano a crescere in numero e qualità tanto da legittimare l’Amministrazione condivisa non tanto e non solo come un processo amministrativo, ma come un modello politico. Le diverse comunità di pratica, diffuse in tutto il Paese, attraverso l’attenzione alla cura del territorio, al proprio quartiere, paese, città, diventano lo strumento per superare l’individualismo, funzionali all’esercizio di diritti fondamentali e al libero sviluppo della persona. Numerosi sono gli interventi di gestione condivisa di aree verdi abbandonate al degrado, di rigenerazione di luoghi che hanno smarrito la loro vocazione originaria, di recupero a fini sociali di beni confiscati sottratti alle mafie, di rigenerazione di spazi culturali chiusi perché poco funzionali^[13].

I beni comuni suggeriscono mezzi alternativi per soddisfare le esigenze sociali e sono custoditi dalle comunità^[14], cioè dalle reti sociali di aiuto reciproco, solidarietà e pratiche umane di scambio. Proprio l’apertura significativa agli interessi che si realizza in tali procedimenti produce il progressivo superamento della logica conflittuale fra amministrazione e cittadini^[15] e, di conseguenza, il superamento di una partecipazione concepita in termini unicamente difensivi.

L’avvento del principio di sussidiarietà orizzontale si inserisce, dunque, nella nervatura costituzionale, avvantaggiando una nuova lettura non solo della soggettività della Pubblica amministrazione e del Terzo settore, ma soprattutto, per quel che più interessa questo scritto, della loro relazione. Nel delineare la natura della relazione tra Ente pubblico e Terzo settore indicata dall’art. 55 del Codice del Terzo Settore (CTS), la Corte afferma: «si instaura, in questi termini, tra i soggetti pubblici e gli ETS, in forza dell’art. 55, un canale di amministrazione condivisa, alternativo a quello del profitto e del mercato: la co-programmazione, la co-progettazione e il partenariato (che può condurre anche a forme di accreditamento) si configurano come fasi di un procedimento complesso espressione di un diverso rapporto tra il pubblico ed il privato sociale, non fondato semplicemente su un rapporto sinallagmatico. Il modello configurato dall’art. 55 CTS, infatti, non si basa sulla corresponsione di prezzi e corrispettivi dalla parte pubblica a quella privata, ma sulla convergenza di obiettivi e sull’aggregazione di risorse pubbliche e private per la programmazione e la progettazione, in comune, di servizi e interventi diretti a elevare i livelli di cittadinanza attiva, di coesione e protezione sociale, secondo una sfera relazionale che si colloca al di là del mero scambio utilitaristico». Pertanto, il criterio di riferimento per il sistema di relazioni tra i soggetti pubblici e gli enti del terzo settore diventa quello della collaborazione e non quello della concorrenza essendo la co-programmazione e la co-progettazione istituti profondamente diversi dall’affidamento di un servizio ai sensi del Codice dei contratti pubblici^[16]. In altri termini, come è stato già rilevato, nella co-progettazione l’amministrazione non acquista una prestazione e neppure affida un servizio, bensì è alla ricerca di un partner con il quale condividere le scelte organizzative migliori per soddisfare i bisogni della comunità di riferimento^[17].

In questo quadro, se pur tratteggiato a linee nette e non tenendo in considerazione le sfumature giuridiche delle problematiche che pur meriterebbero un approfondimento^[18], si delinea, da un lato, il ruolo dell’Agenzia nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata, chiamata, come aveva già rilevato la dottrina più attenta in materia^[19], a garantire la funzione simbolica della destinazione, cioè di un utilizzo virtuoso dei beni, come momento che dovrebbe contribuire, al di là della repressione, a scardinare sul piano sociale la legittimazione mafiosa. E, dall’altro, il ruolo del Terzo settore, che può partecipare direttamente alla funzione pubblica in un rapporto che valorizza la posizione dei soggetti capaci di presentare all’Agenzia delle proposte che si legittimano sulla base dell’art. 48, comma 3, lettera c) del Codice Antimafia e dei più recenti interventi della Corte Costituzionale.

Val la pena, pertanto, di indagare sulla modifica delle interazioni tra l’Agenzia nazionale, gli Enti territoriali e gli enti del terzo settore^[20] anticipando, sin d’ora, che al consueto schema, che prevede l’affidamento in capo agli enti territoriali dei beni confiscati, è stato affiancato un affidamento diretto dell’Agenzia agli enti del terzo settore, chiamati a formulare direttamente proposte.

Nei più recenti bandi emerge una ritessitura della rete di collaborazioni tra l’autorità di settore e gli enti del terzo settore, che partecipano al recupero dei beni confiscati^[21], caratterizzata dalla collaborazione e dall’azione sinergica che assegna ad ogni attore un ruolo di rilevo.

Si badi bene che le amministrazioni locali anche nei nuovi bandi, direttamente attribuiti dall’Agenzia al terzo settore, continuano a partecipare alla funzione di rigenerazione: sono, infatti, previsti meccanismi che assegnano vantaggi e corsie preferenziali ai soggetti che dimostrano di saper costruire alleanze collaborative tra organizzazioni civiche e amministrazioni territoriali. Nei bandi per l’affidamento dei beni confiscati, gestiti direttamente dall’Agenzia, sono stati attribuiti punteggi superiori a quelle organizzazioni che sono state in grado di includere nella proposta progettuale anche una dichiarazione di intenti da parte di un’amministrazione pubblica in cui emerga l’adesione alla realizzazione del progetto e la volontà di acquisire al proprio patrimonio indisponibile il bene interessato^[22]. Sicché si potrebbe dire che la relazione tra Amministrazioni ed enti del terzo settore^[23] muta le sembianze consuete per assumerne di nuove nell’ottica di una diversa, ma forse ancor più stretta, interazione e collaborazione.

2. Il nuovo ruolo dell’Agenzia nazionale per i beni Sequestrati e Confiscati alla criminalità organizzata

La dottrina più attenta allo studio dell’Agenzia nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata (ANBSC) ha messo ben in rilievo il suo ruolo “proteiforme”^[24]: il complesso ruolo che l’Agenzia è chiamata a svolgere si estrinseca sia in un’attività di carattere ausiliario nel corso del procedimento di prevenzione, con un ruolo di gestione dei beni confiscati non in via definitiva fino alla confisca di secondo grado, sia in un ruolo di destinazione dopo la confisca definitiva. L’Agenzia oscilla, pertanto, tra un’anima giurisdizionale e un’altra amministrativa^[25]. Estende la propria azione lungo l’intero procedimento, caratterizzandosi per assicurare l’unitarietà degli interventi e per programmare, già durante la fase dell’amministrazione giudiziaria, la destinazione finale dei beni sequestrati^[26]. Emerge dagli artt. 110 e 112 del Codice, norme queste che esemplificano i poteri, «l’inedito connubio tra giurisdizione e amministrazione, iscritto nella doppia anima dell’Agenzia, quale ausiliario del giudice e quale ente pubblico»^[27], che si manifesta sia nella parte in cui l’Agenzia si presenta in veste di ausiliario, sia nella parte in cui manifesta la sua anima di autorità^[28], chiamata a decidere nell’esercizio di poteri che appaiono connotati da un grado incerto di discrezionalità. Siffatta contaminazione, già prima delle recenti innovazioni al Codice antimafia, ha creato una figura “ibrida” per una particolare ingerenza dell’Agenzia nelle funzioni di ausilio al giudice. Non è semplice, infatti, rinvenire nell’ordinamento un organo amministrativo ausiliario della giurisdizione che debba essere sentito dall’organo ausiliato o che patteggi intese o che rivolga atti di indirizzo all’organo ausiliato.

L’ANBSC opera lungo tutta la filiera dell’attività di gestione dei beni sequestrati e confiscati, assumendo, però, una differente posizione nei riguardi dell’autorità giudiziaria, in relazione alla fase del procedimento di prevenzione: fino al decreto di confisca di secondo grado, l’Agenzia nazionale si deve limitare a svolgere attività di ausilio e di supporto al giudice della prevenzione (o al giudice penale) nella amministrazione, custodia e destinazione dei beni sequestrati e confiscati, anche fornendo indicazioni per la migliore (ed eventuale) assegnazione provvisoria dei beni immobili e delle aziende nel rispetto delle finalità istituzionali e sociali, evidenziate negli artt. 38, 110, 111 e 112 cod. ant.^[29]. Dopo la confisca definitiva, l’Agenzia nazionale, invece, subentra pienamente nell’amministrazione del patrimonio confiscato, curandone la gestione fino alla destinazione del bene^[30].

L’ANBSC presenta una differente veste giuridica nel prisma dei molteplici stadi del procedimento e delle peculiari situazioni dei beni: “amministrare” e “destinare” sono i verbi ed i compiti dell’Agenzia. Ebbene, amministrare un bene pubblico vuol dire compiere tutti quegli atti che ne assicurano la conservazione, ne consentono la preordinazione al soddisfacimento dell’interesse pubblico, ne tutelano la protezione da minacce o turbative esterne^[31]. Destinare, invece, dal verbo latino destinare, che significa fissare, stabilire fermamente, implica nel caso di specie la «fissazione o determinazione di una funzione ovvero di uno scopo precipui da perseguire e realizzare a mezzo dell’asservimento di determinati beni»^[32].

Ebbene, alla luce delle innovazioni al codice antimafia^[33], che hanno modificato la fisionomia dell’ANBSC^[34], intervenendo sulla sua organizzazione e sulle funzioni^[35], la principale mission dell’Agenzia è la destinazione dei beni confiscati, da intendere come attività amministrativa rivolta a definire la destinazione del bene confiscato o, in un’altra prospettiva, ad imprimere sullo stesso il vincolo di destinazione^[36].

L’Agenzia rappresenta, dunque nelle intenzioni del legislatore un raccordo tra la fase giurisdizionale di contrasto alla criminalità organizzata e la fase amministrativa, conseguente alla confisca definitiva. È stato già rilevato che si è trattato di un terreno d’indagine del tutto nuovo «sia per la innovativa combinazione di un ente pubblico che al contempo si atteggia a pubblica amministrazione e ad ausiliario del giudice, sia perché la delicatezza della posizione organizzativa e dei compiti attribuiti all’Agenzia non consente immediate e facili assimilazioni ai modelli generali del settore pubblico»^[37]. La decisione sulla destinazione dei beni appare^[38] «una figura mista fatta sì di discrezionalità, ma puntellata, nelle pieghe dei vari percorsi, da momenti di vero e proprio vincolo, o comunque da momenti di preferenza o di indicazione di necessari presupposti, che incidono direttamente sulla legittimità del provvedimento»^[39], il fulcro della complessa attività amministrativa affidata all’Agenzia nazionale^[40]. Le recenti modifiche normative si possono considerare come un tentativo razionalizzazione del quadro teleologico e delle procedure di destinazione. Pertanto, la valutazione dei nuovi modelli giuridici si deve sempre muovere sul piano della verifica empirica della prassi amministrativa seguita dall’ANBSC. Quest’ultima, nella convivenza di molteplici moduli di interazione, viene lasciata libera di far agire la propria discrezionalità nella scelta di quale tipo di strumentario accogliere. In questo spazio, essa viene così sollecitata a riflettere su quale ruolo ritenga necessario, di volta in volta, assumere: come soggetto che autonomamente interpreta il bisogno definendone la relativa risposta e le necessarie risorse economiche ossia la c.d. amministrazione di prestazione o di regolazione o, in alternativa, come soggetto che necessita di far emergere il bisogno e la risposta nel confronto con il Terzo settore ossia la c.d. amministrazione condivisa.

3. L’affidamento diretto dei beni immobili agli enti del terzo settore nella più recente prassi dell’Agenzia

Si è detto che ai sensi dell’art. 48, c. 3, lett. c), d.lgs. n. 159 del 2011^[41], si prevede che, in alternativa alla destinazione allo Stato, i beni confiscati siano conferiti agli enti territoriali, con prioritaria considerazione per i Comuni dove l’immobile è sito, affinché siano utilizzati per finalità sociali o istituzionali. A tali soggetti istituzionali è consentita anche l’utilizzazione economica, a condizione che i proventi siano reimpiegati a fini sociali. Ciò che più rileva ai nostri fini è però che gli enti territoriali, oltre a poterli gestire in proprio, possono assegnarli in concessione a titolo gratuito mediante convenzione nel rispetto dei principi di trasparenza, adeguata pubblicità e parità di trattamento a una serie di soggetti sociali, i quali sono precisamente coloro che contribuiranno a raggiungere l’obiettivo di radicare la cultura di legalità nella società attraverso la gestione dei beni a fini di interesse generale. Più precisamente i soggetti che possono stipulare le convenzioni sono: le organizzazioni di volontariato, le cooperative sociali, le comunità terapeutiche o i centri di recupero per i tossicodipendenti, le associazioni di protezione ambientale riconosciute, altre cooperative a finalità mutualistiche purché non a scopo di lucro, gli operatori di agricoltura sociale e gli enti parco nazionali e regionali.

In generale, gli enti territoriali possono decidere tra l’utilizzo diretto dei beni per finalità istituzionali o l’affidamento in concessione per finalità sociali ad esponenti del privato sociale (comunità, organizzazioni di volontariato, ecc.).

È di rilievo che si introduce, nel contempo, la possibilità che possano essere assegnati (art. 48, comma 3, lett. c-bis) a titolo gratuito^[42], direttamente dall’Agenzia agli enti o alle associazioni indicati alla lettera c), in deroga a quanto previsto dall’articolo 2 della legge 23 dicembre 2009, n. 19130, sulla base di apposita convenzione nel rispetto dei principi di trasparenza, adeguata pubblicità e parità di trattamento, ove risulti evidente la loro destinazione sociale secondo criteri stabiliti dal consiglio direttivo dell’Agenzia.

Una delle principali modalità con cui i beni sequestrati e confiscati vengono restituiti alla collettività è attraverso l’affidamento a enti del terzo settore. Questo avviene mediante la concessione gratuita di beni immobili a enti come organizzazioni di volontariato, cooperative sociali, comunità terapeutiche, e associazioni di protezione ambientale, tra gli altri. Il rapporto biunivoco e diretto tra Stato ed individuo può così avvantaggiarsi di un arricchimento della trama relazionale in cui si inseriscono le formazioni sociali, il cui valore giuridico costituzionale dipende dall’essere «enti nei quali l’integrazione dei singoli è elevata a svolgimento della loro personalità»^[43].

L’impronta collaborativa impressa ad attività che ordinariamente svolge la PA è epifania della volontà di ridisegnare il rapporto tra PA e TS, non in termini di mera supplenza ma di co-costruzione. E questo costruire insieme trova la sua pietra d’appoggio proprio sulla caratterizzazione genetica degli enti del TS, inferibile dalla definizione organica e in positivo tradotta nel combinato disposto degli artt. 4 e 5 CTS. Quest’ultima, infatti, viene costruita, distillando il pluralismo sociale e lo spirito solidarista che animano il TS, intorno alla natura giuridica dell’ente (enti privati senza scopo di lucro), al tipo di attività svolta (attività di interesse generale) e alla finalità ad essa riconducibile (finalità civiche)^[44].

La vicenda riguardante la prima applicazione dell’assegnazione diretta dei beni confiscati operata direttamente dall’ANBSC, rientra in una più complessiva opera di riorganizzazione di questa importante politica pubblica per la legalità: non più spontanee attivazioni territoriali, ma un adeguamento delle strutture organizzative e anche un’apposita “cura” di questa funzione.

Nel contesto di questa delicata valutazione non può non rientrare anche un’attenta considerazione dei problemi che riguardano l’applicazione di un altro importante segmento della legislazione antimafia: ovvero, il sistema di amministrazione e destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata, che deve contribuire a riequilibrare un approccio meramente repressivo nei confronti dell’attività di penetrazione delle associazioni mafiose nel tessuto socio-economico^[45].

Nel 2020 è stata avviata una prima sperimentazione che, conclusasi con l’approvazione della graduatoria definitiva ad inizio 2023, ha visto l’assegnazione di 260 beni finalizzati alla realizzazione di 68 progetti di varia natura, dall’area sociale a quella culturale. La novella legislativa, che ha consentito siffatta nuova destinazione, si è innestata nella logica inclusiva della Strategia nazionale per la valorizzazione dei beni confiscati attraverso le politiche di coesione, che tende a definire una rete di alleanze tra i diversi attori del sistema di governance dei beni confiscati, al fine di favorire nella maniera più ampia la valorizzazione dei patrimoni sottratti alla criminalità organizzata. Ai sensi del citato art. 48, comma 3, lett. c)-bis, l’Agenzia ha dato corso alla possibilità di realizzare 68 progetti, distribuiti nelle cinque marco-aree tematiche di riferimento (Sociale, Salute e Prevenzione, Occupazione e Ricerca, Cultura, Sicurezza e Legalità). In tale contesto, le progettualità relative allo specifico ambito di contrasto alle dipendenze nel senso più ampio – dal gioco e/o da sostanze alcoliche e/o stupefacenti e/o psicotrope – hanno avuto un rilievo marginale, concentrandosi prevalentemente le proposte avanzate sui segmenti dell’accoglienza di soggetti con fragilità e senza fissa dimora nonché del supporto ai nuclei familiari con pazienti affetti da gravi patologie. Il bando ha dato piena attuazione, attraverso la sollecitazione di un’ampia platea di riferimento, allo strumento innovativo previsto dall’art. 48, comma 3, lett. c-bis del CAM, in un’ottica di valorizzazione del bene confiscato, allo scopo di permettere alle comunità colpite dal fenomeno mafioso di riappropriarsi dei beni sottratti illecitamente alla collettività, mettendoli al servizio della cittadinanza attiva e del Bene comune, attraverso l’incentivazione del protagonismo degli enti del terzo settore, con l’intenzione di valorizzare la «capacità propositiva» dei soggetti appartenenti al Terzo settore, in una logica di «sussidiarietà orizzontale e di solidarietà» che rispecchia «valori e principi ispiratori della normativa sui beni confiscati alle mafie».

Il bando è stato rivolto agli enti del terzo settore in possesso dei requisiti necessari per l’iscrizione nel Registro Unico Nazionale del Terzo settore (RUNTS) e, pertanto, alle Organizzazioni di volontariato; Associazioni di promozione sociale; Enti filantropici; Imprese sociali, incluse le cooperative sociali, le Reti associative, le Società di mutuo soccorso; Associazioni riconosciute; Fondazioni; Altri Enti di carattere privato diversi dalle società, costituiti per il perseguimento, senza scopo di lucro, di finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale.

Vi è di più. Tra i criteri del bando, per mantenere una «correlazione con le autonomie territoriali competenti in materia di welfare sociale» è prevista «una clausola preferenziale» per i progetti sostenuti da amministrazioni locali con una partnership che «si concretizzi anche attraverso la disponibilità ad acquisire la proprietà del bene». In sostanza, la partnership viene vista come uno strumento per garantire una correlazione stretta tra i progetti del Terzo Settore e il sistema di welfare locale, in modo che le iniziative rispondano efficacemente alle necessità territoriali. Si è voluto, pertanto, promuovere una gestione condivisa e sostenibile dei beni, facendo sì che le autorità locali e il Terzo Settore collaborassero per valorizzare il bene in modo coerente con le politiche sociali locali. Si è inteso dare priorità ai progetti che coinvolgessero attivamente le istituzioni locali, assicurando che gli enti pubblici potessero partecipare attivamente al riutilizzo e alla gestione dei beni confiscati assumendone la proprietà^[46]e risolvendo la criticità del trasferimento patrimoniale dei plessi confiscati, in quanto, la protrazione indefinita della “proprietà” in capo all’Agenzia costituisce un elemento di distorsione del sistema, finendo con l’incidere sulla stessa mission dell’Organismo, che non può che essere quella di una restituzione definitiva del bene alla collettività.

Siffatta prima esperienza, avendo avuto un esito positivo, ha determinato un’intensificazione di tale strumento di destinazione con un particolare focus sui progetti legati alle dipendenze.

L’Agenzia nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata ha pubblicato, pertanto, nel 2023, l’avviso pubblico per l’assegnazione diretta a titolo gratuito ad enti o associazioni del Terzo Settore di beni confiscati in via definitiva, raggruppati in 83 lotti per un totale di oltre 300 particelle. L’obiettivo del bando è assegnare i beni per la realizzazione di progetti di prevenzione, cura e riabilitazione in materia di dipendenze comportamentali e da sostanze. Oggetto dell’avviso sono cespiti distribuiti su tutto il territorio nazionale, precisamente su quattordici regioni, e comprendono immobili ad uso abitativo, locali commerciali ed artigianali, box auto e terreni.

Il nuovo bando, riprendendo sostanzialmente le regole della precedente edizione, ne perfeziona le modalità velocizzando i tempi di conclusione. L’Agenzia intende promuovere l’assegnazione di immobili ad enti del terzo settore con l’obiettivo di realizzare progetti finalizzati alla prevenzione e al recupero di ogni forma di dipendenza. Per realizzare tale azione è stata già promossa in via preliminare una progettualità in corso di definizione, per costituire un servizio di orientamento e ascolto che possa prospetticamente supportare la diffusione delle migliori pratiche in tale ambito. Nel nuovo bando l’Agenzia ha stanziato un milione di euro per compartecipare alla fase di start-up dei progetti che riporteranno il miglior punteggio in sede di valutazione. In particolare, i progetti più meritevoli saranno premiati con un contributo non superiore al 20% del loro valore e comunque fino ad un importo massimo di 50 mila euro. Lo scopo è quello di stimolare gli enti del terzo settore a farsi portatori in prima persona di iniziative per il pieno utilizzo del patrimonio immobiliare confiscato, sulla scorta delle direttive di volta in volta individuate, nei singoli bandi, dall’ANBSC. Tali bandi sono rivolti esclusivamente a quei soggetti privati che, oltre a rientrare nella elencazione di cui all’art. 48, comma 3, lett. c), del CAM e a rispettare, in quanto applicabili, le disposizioni del CTS, sono in possesso dei requisiti necessari per l’iscrizione nel RUNTS.

Anche in questo caso è stato previsto, per quel che più si vuol mettere in rilievo in questo studio, che i bandi possono prevedere anche una clausola di preferenza in favore di quei soggetti che, nel presentare la propria manifestazione d’interesse, producano una dichiarazione d’intenti da parte di una delle Amministrazioni pubbliche di cui al comma 3 dell’art. 48 del CAM (Comuni, Province, Regioni), che attesti la condivisione del progetto da parte dell’Amministrazione stessa e l’esplicita volontà di acquisire la proprietà del bene al proprio patrimonio indisponibile. Le finalità sociali che verranno perseguite attraverso l’uso del bene rendono, infatti, del tutto naturale che gli enti di governo del territorio, svolgano un ruolo qualificato nel processo di destinazione, assumendo, a tal riguardo, una funzione di sostegno assimilabile a quella di uno sponsor pubblico.

4. Considerazioni conclusive

È a tutti noto che la Legge 17 ottobre 2017, n. 161 ha introdotto nell’articolo 48, comma 3, del CAM una ulteriore lettera c)-bis, che consente all’ANBSC di assegnare, direttamente e a titolo gratuito, alle associazioni ed organizzazioni non profit di cui alla richiamata lett. c), beni immobili confiscati, fermo il rispetto dei principi di trasparenza, pubblicità e parità di trattamento, e che risulti evidente la destinazione sociale del cespite, secondo criteri definiti dal Consiglio direttivo dell’ANBSC. Non è altrettanto nota la capacità innovativa di siffatta disposizione nell’incoraggiare la capacità di iniziativa dei soggetti del Terzo settore al fine di individuare particolari beni che possano prestarsi a forme di riutilizzo per scopi sociali. Siffatta norma potrebbe, a giudizio di chi scrive, mitigare i timori da più parte evidenziati ed esplicitati anche nella Strategia nazionale per la salvaguardia dei beni sequestrati e confiscati, che ha messo in luce le criticità del consueto affidamento agli Enti territoriali dei beni confiscati alla criminalità organizzata.

Le trame delle relazioni tra PA e TS si arricchiscono di strumenti nuovi: gli enti del terzo settore possono chiedere alle amministrazioni locali di diventare “sponsor”, “partner”, del progetto da sottoporre all’ANBSC all’interno di bandi direttamente rivolti a siffatti soggetti.

Chi scrive, non può che apprezzare le iniziative dell’ANBSC, che accentuano la collaborazione tra amministrazioni e società civile, ritenendole un tassello fondamentale per il proficuo riutilizzo dei beni. Tuttavia ritiene che il problema della difficoltà di destinazione dei beni sottratti alla criminalità organizzata vada risolto anche a monte (non solo a valle), ossia nel paradigma delle relazioni tra amministrazioni. Del resto, in molti casi il Comune, che diviene proprietario del bene confiscato, non è ragionevolmente in grado di condurre con successo tale processo, pertanto, è necessario che si avvalga di forme di collaborazione inter-istituzionale oggi praticate in misura ancora inferiore alle effettive esigenze^[47]. Ci si riferisce a collaborazioni tra diversi livelli di governo, con cui portare avanti progetti di valorizzazione articolati e di ampio respiro.

Sono, pertanto, da accogliere con favore i diversi atti di concertazione che cominciano, invero, a vedere la luce sul territorio nazionale per mitigare il mancato utilizzo degli immobili, riconducibili in misura significativa al fatto che gli Enti responsabili di questi processi affrontano il compito da soli e non dispongono di personale sufficientemente qualificato per poter gestire e valorizzare tale tipologia di beni^[48]. Si vuol prendere ad esempio, da un lato, il protocollo d’intesa firmato in Prefettura a Milano, alla presenza del Ministro dell’Interno, dal presidente di Regione, dal direttore dell’ANBSC e dal presidente dell’Associazione Nazionale Comuni Italiani (ANCI) Lombardia^[49]. Il protocollo rafforza l’impegno inter-istituzionale volto a supportare gli enti locali nella loro attività progettuale, che non può prescindere da una migliore e più aggiornata conoscenza dei beni, creando una più solida collaborazione tra l’Agenzia, la Regione Lombardia e l’ANCI.

Lo scopo è quello di migliorare il reperimento e la messa a disposizione a favore della Città metropolitana stessa e dei Comuni del suo territorio delle informazioni utili a favorire un rapido accesso ai beni confiscati da parte dei soggetti previsti dalla vigente legislazione^[50], anche al fine di ridurre i costi operativi di gestione e velocizzare le relative procedure. Tale accordo prevede il potenziamento dell’attuale sistema informativo “Viewer beni confiscati”, piattaforma già in uso dalla Regione Lombardia, che verrà alimentata dalla banca dati dell’Agenzia, per mettere a disposizione dei soggetti istituzionali non soltanto le informazioni relative ai beni immobili sequestrati e confiscati già destinati, ma anche quelle inerenti i beni ancora da destinare presenti sul territorio lombardo. Sono quindi state pubblicate sul portale geo-referenziato tutte le informazioni divulgabili, che hanno consentito ai Comuni lombardi di accedere alle informazioni sui dati catastali e di geo-posizionamento, da integrare nei propri sistemi geo-cartografici per l’eventuale condivisione con l’ANBSC e con gli altri attori istituzionali in sede di programmazione territoriale, di destinazioni per il recupero dei beni da destinare o già destinati.

Dall’altro lato, devono essere considerate best practices i Protocolli d’Intesa promossi dai Tribunali di Roma e Bologna^[51] in tema di gestione dei beni sequestrati e confiscati, sottoscritti con il coinvolgimento non solo di una pluralità di attori istituzionali, ma anche di organizzazioni del tessuto sociale. Il Tribunale di Bologna, ad esempio, in qualità di Tribunale competente per l’applicazione delle misure di prevenzione patrimoniale a livello distrettuale, ha promosso la realizzazione di un tavolo tecnico istituzionale per la gestione dei beni sequestrati e confiscati avente sede presso il Tribunale di Bologna, considerate le molteplici problematiche connesse alla gestione dei beni sequestrati, con criticità differenziate per i beni mobili, per gli immobili e per le aziende. A siffatta attività di coordinamento partecipa come ente pubblico la Regione Emilia-Romagna^[52], al fine di fornire opportuni raccordi con l’autorità giudiziaria e l’Agenzia Nazionale dei Beni sequestrati e confiscati, e con le Istituzioni Universitarie e di Ricerca che sul territorio, che svolgono attività di analisi e mappatura dei flussi informativi relativi alle imprese sequestrate e confiscate e ai lavoratori dipendenti coinvolti, nonché tutti i dati utili ad avere un quadro completo dello stato economico delle stesse. Ha un ruolo di rilievo altresì la Città Metropolitana^[53], chiamata a informare il tavolo di tutte le iniziative, avvisi, strumenti operativi per l’individuazione di associazioni o soggetti istituzionali con il primario intento di favorire la destinazione di beni immobili a fini sociali e istituzionali; valutare la fattibilità della presa in carico dei beni immobili sin dalla fase del sequestro, previa verifica dello stato degli stessi e ove vi sia una prognosi ragionevole di confisca; condividere con gli altri enti locali del circondario del Tribunale di Bologna i propri atti che potranno costituire modello e concrete prassi applicative; valutare forme di collaborazione del Tribunale di Bologna ed i suoi uffici competenti sul tema, oltre che assicurare canali di comunicazione immediata tra il Tribunale e gli enti sopra indicati.

Del pari è da tenere in considerazione il coinvolgimento delle associazioni imprenditoriali comparativamente più rappresentative, le associazioni di manager pubblici e privati, che si impegnano a fornire il proprio contributo per la definizione di meccanismi di intervento per la gestione delle aziende e dei beni sequestrati, al fine di tutelare l’occupazione, il valore economico e la capacità produttiva delle imprese^[54]. Nonché dell’ Associazione Bancaria Italiana (ABI), che si impegna a sensibilizzare gli Associati affinché sia valutata la possibilità di non revocare automaticamente le linee di credito non scadute per il solo fatto che sia stato disposto nei confronti del soggetto finanziato un provvedimento di sequestro, fermo restando che l’utilizzo successivo concordato con l’Amministrazione giudiziaria costituisce credito prededucibile sorto in occasione o in funzione del procedimento di prevenzione ai sensi degli artt. 54 e 61 del Codice Antimafia^[55].

Infine, ma non da ultimo è da apprezzare il coinvolgimento di Libera, delle Associazioni nomi e numeri contro le mafie, attraverso la rete delle associazioni e delle cooperative aderenti, che si sono impegnate a promuovere e diffondere le finalità del Protocollo d’intesa per la gestione dei beni sequestrati e confiscati su tutto il territorio regionale; ad assicurare la collaborazione necessaria ai fini dell’individuazione dei soggetti possibili assegnatari dei beni durante la fase del sequestro, sino alla confisca definitiva; a svolgere attività di assistenza e supporto in collaborazione con i soggetti firmatari del presente protocollo, al fine di un pieno ed effettivo riutilizzo sociale dei beni; a realizzare iniziative per la sensibilizzazione e alla formazione di possibili soggetti assegnatari dei beni sequestrati e confiscati e promuovere, nel caso di aziende sequestrate e/o confiscate, laddove ne ricorrano le condizioni, la nascita di cooperative di lavoratori come previsto dalla legge n. 109/1996, come confluita nel c.d. Codice antimafia^[56].

Il processo di valorizzazione dei beni richiede una combinazione di conoscenze ed esperienze professionali in differenti e molteplici ambiti di intervento giuridico, sociale, economico, tecnico, presenti ai vari livelli territoriali all’interno delle istituzioni e delle organizzazioni impegnate per la gestione dei beni confiscati. Pertanto, occorre promuovere nei diversi soggetti pubblici e privati la propensione al dialogo, la collaborazione e la condivisione di informazioni, che deve considerarsi, a pieno titolo, una dimensione delle loro competenze. Appare quindi evidente che l’adozione di meccanismi di concertazione può aiutare a superare o quanto meno rendere meno critiche le problematiche evidenziate in precedenza, soprattutto in relazione ad aspetti quali la carenza di informazioni, la ristrutturazione del bene, la dimensione localistica ed iper-frammentata degli interventi e la carenza di capacità progettuali.

In conclusione, si auspica un modello in cui la polifonica interazione si realizzi in primo luogo tra amministrazioni pubbliche e, in secondo luogo, tra amministrazioni ed enti del terzo settore in piena attuazione della sussidiarietà, non solo orizzontale, ma anche verticale.

1. 1. A. Albanese, Il principio di sussidiarietà orizzontale: autonomia sociale e compiti pubblici, in Diritto Pubblico, 2002, p. 51; L. Antonini, Il principio di sussidiarietà orizzontale: da welfare state a welfare society, in Rivista di diritto finanziario e scienza delle finanze, 2000, p. 99; G. Arena, Introduzione all’amministrazione condivisa, in Studi parlamentari e di politica costituzionale, 117/118, 1997, p. 117; Id., Il principio di sussidiarietà orizzontale nell’art. 118, u.c. della Costituzione, in AA.VV., Studi in onore di Giorgio Berti, vol. I, Jovene, Napoli, 2005, p. 177; U. Ascoli, M. Campedelli, Insostituibilità, riconoscenza, integrazione funzionale: la parabola del Terzo Settore nella pandemia; in Politiche Sociali, 2021, p. 369; F. Bassanini, La democrazia di fronte alla sfida della disintermediazione: il ruolo delle comunità intermedie e delle autonomie territoriali, in Astrid Rassegna, 2019, p. 298; F. Benvenuti, Il nuovo cittadino. Tra libertà garantita e libertà attiva, Marsilio, Venezia, 1994; M. Bombardelli, L’organizzazione dell’amministrazione condivisa, in G. Arena, M. Bombardelli, (a cura di), L’amministrazione condivisa, Editoriale Scientifica, Trento, 2022; Q. Camerlengo, Art. 118, in R. Bifulco, A. Celotto, M. Olivetti (a cura di), Commentario alla Costituzione, Utet Giuridica, Torino, 2006, p. 2351; S. Cassese, L’arena pubblica. Nuovi paradigmi per lo Stato, in Rivista trimestrale di diritto pubblico, 2001, p. 601; E. Castorina, Le formazioni sociali del Terzo Settore: la dimensione partecipativa della sussidiarietà, in Rivista AIC, 2020, p. 355; V. Cerulli Irelli, Sussidiarietà (dir. Amm.), voce., in Enciclopedia Giuridica, 2004, XXX. Roma; F. Cortese, Amministrazione condivisa e biografia giuridica della nazione, in G. Arena, M. Bombardelli, (a cura di), L’amministrazione condivisa, cit.; A. D’Atena, Costituzione e principio di sussidiarietà, in Quaderni costituzionali, 2001, p. 13; D. De Pretis, Principi costituzionali e amministrazione condivisa, in G. Arena, M. Bombardelli (a cura di), L’amministrazione condivisa, cit.; P. Duret, La sussidiarietà “orizzontale”: le radici e le suggestioni di un concetto, in Jus, 2000, p. 9; L. Elia, Le norme sulle “formazioni sociali” nella Costituzione Repubblicana, in AA.VV., Studi in onore di Gustavo Vignocchi, Mucchi, Modena, 1992; A. Fici, Non c’è Terzo settore senza diritto del Terzo settore, 23 giugno 2020, in https://terzjus.it/articoli/note-e-commenti/non-ce-Terzo-settore-senza-diritto-del-terzo-settore; F. Giglioni, Forme e strumenti dell’amministrazione condivisa, in G. Arena., M. Bombardelli. (a cura di), L’amministrazione condivisa, cit.; L. Gori, Gli effetti giuridici “a lungo raggio” della sentenza n. 131 del 2020 della Corte costituzionale. Impresa Sociale, 2020, p. 89; Id., Terzo settore e Costituzione. Giappichelli, Torino, 2022; G. Pastori, Sussidiarietà e diritto alla salute, in Diritto Pubblico, 2002, p. 85; D. Mone, L’impresa sociale nell’ordinamento costituzionale tra dimensione pluralistica e dimensione individuale, in Oss. Cost., 3, 2017; G. Razzano, La sussidiarietà orizzontale fra programma e realtà, in V. Baldini (a cura di), Sussidiarietà e Diritti, Satura, Napoli, 2007; G.U. Rescigno, Principio di sussidiarietà orizzontale e diritti sociali, in Diritto Pubblico, 2002; E. Rossi, Il fondamento del Terzo settore è nella Costituzione. Prime osservazioni sulla sentenza n. 131 del 2020 della Corte costituzionale, in Forum di Quaderni Costituzionali, 2020, p. 49; A. Ruggeri, Costituzione e formazioni sociali: modello ed esperienze a confronto (note minime, introduttive ad un dibattito), in A. Ciancio (a cura di), Ripensare o “rinnovare” le formazioni sociali? Legislatori e giudici di fronte alle sfide del pluralismo sociale nelle democrazie contemporanee, Giappichelli, Torino, 2020; S. Staiano, La sussidiarietà orizzontale: profili teorici, in Federalismi.it, 2006; L. Violini, Corpi intermedi, formazioni sociali e sussidiarietà a settant’anni dalla Costituzione, in F. Bassanini, T. Treu, G. Vittadini (a cura di), Una società di persone? I corpi intermedi nella democrazia di oggi e di domani, il Mulino, Bologna, 2021; G. Tiberi, La dimensione costituzionale del Terzo settore, in C. Cittadino (a cura di), Dove lo Stato non arriva. Pubblica amministrazione e Terzo settore, Passigli Editori, 2008, p. 25. ↑
   2. Corte Costituzionale, n. 335/1996 in http://www.cortecostituzionale.it. ↑
   3. Corte Costituzionale, 15 febbraio 2012 n. 34 e 19 ottobre 2012 n. 234, in www.cortecostituzionale.it. Scrive la Corte: «detta Agenzia nazionale – avente sede principale in Reggio Calabria – è stata istituita con il decreto-legge n. 4 del 2010, al fine di rendere rapida ed effettiva l’utilizzazione dei beni sottratti alle organizzazioni criminali, concentrando presso un’autorità specializzata di rilevanza nazionale la competenza in ordine alla loro destinazione. Compiti precipui dell’Agenzia nazionale sono, infatti, da un lato, di assicurare la conservazione e l’efficiente amministrazione dei beni sottoposti a sequestro, tanto nel corso dei procedimenti penali per i delitti di cui all’art. 51, comma 3-bis, del codice di procedura penale, che nel corso dei procedimenti di prevenzione; dall’altro, di consentire all’esito di detti procedimenti la più rapida ed efficace allocazione dei beni confiscati, che vengono devoluti al patrimonio dello Stato, ovvero trasferiti, per finalità istituzionali o sociali, a quello del Comune, della Provincia o della Regione in cui si trova l’immobile. La restituzione alle collettività territoriali – le quali sopportano il costo più alto dell’emergenza mafiosa – delle risorse economiche acquisite illecitamente dalle organizzazioni criminali rappresenta, infatti, uno strumento fondamentale per contrastarne l’attività, mirando ad indebolire il radicamento sociale di tali organizzazioni ed a favorire un più ampio e diffuso consenso dell’opinione pubblica all’intervento repressivo dello Stato per il ripristino della legalità. D’altronde questa Corte, con specifico riferimento alle misure patrimoniali antimafia, ha già avuto modo di ritenere che il fine ultimo perseguito dalla confisca sia proprio quello di sottrarre definitivamente i beni di provenienza illecita al circuito economico di origine per inserirli in altro esente da condizionamenti criminali (sentenza n. 335 del 1996)». ↑
   4. L. Gori, Gli effetti giuridici “a lungo raggio” della sentenza n. 131 del 2020 della Corte costituzionale, in Impresa Sociale, 2020, in https://www.in-deep.it/wp-content/uploads/2020/12/ImpresaSociale-2020-03-gori.pdf, 2023. ↑
   5. Corte Costituzionale, n. 131/2020. Per la Corte il principio di sussidiarietà, che permea la trama costituzionale, si concretizza nell’atteggiamento di favor che il sistema di potere verticalmente strutturato deve riporre, per lo svolgimento di attività di interesse generale, nell’autonoma iniziativa dei cittadini. Attraverso tale forma di partenariato, infatti, che ha ad oggetto un’attività finalizzata al perseguimento di finalità sociali per la collettività territoriale di riferimento, il principio costituzionale di sussidiarietà orizzontale diventa lo strumento con cui promuovere in modo adeguato ed efficiente lo sviluppo dei territori e favorire gli investimenti pubblici. Tale percorso, avviato circa vent’anni fa con l’introduzione, appunto, del principio di sussidiarietà all’articolo 118 della Carta costituzionale, è proseguito più recentemente con l’emanazione dell’articolo 55 del Codice del Terzo settore, con la validazione ad esso dato dalla sentenza n. 131/2020 della Corte Costituzionale e, infine, con le Linee Guida sul partenariato sociale emanate dal Ministro del lavoro nel 2021. ↑
   6. Per l’importanza della sentenza con precipuo riferimento al diritto amministrativo si rinvia ai commenti contenuti nel testo G. Arena, M. Bombardelli (a cura di), L’amministrazione condivisa, cit. In particolare, D. De Pretis, Principi costituzionali e amministrazione condivisa, in G. Arena, M. Bombardelli (a cura di), L’amministrazione condivisa, cit., p. 36. L’Autrice ritiene che il legame tra Costituzione e l’“amministrazione condivisa” non nasce con la riforma del 2001 e con il nuovo quarto comma dell’art. 118. Quest’ultima disposizione ha espresso in una maniera chiara, evidente e senza incertezze il principio sulla base del quale l’amministrazione condivisa ha potuto svilupparsi compiutamente; tuttavia, i principi costituzionali che evocano l’amministrazione condivisa o ne sono evocati, sono molti e si radicano già nella versione primigenia della Costituzione. ↑
   7. D. De Pretis, Principi costituzionali e amministrazione condivisa, in G. Arena, M. Bombardelli (a cura di), L’amministrazione condivisa, cit., p. 36. ↑
   8. Si rinvia per l’approfondita analisi delle sentenze della Corte Costituzionale all’articolo di B. Vimercati, Pubblica Amministrazione e Terzo Settore: un rapporto imprescindibile per l’attuazione costituzionale della sussidiarietà orizzontale, in Rivista Trimestrale di Scienza dell’amministrazione, 2023, p. 1. ↑
   9. Corte costituzionale, n. 396/1988, in http://www.cortecostituzionale.it. ↑
   10. Sulla definizione di Terzo settore si rinvia a A. Simoncini, Il terzo settore ed il nuovo Titolo V della Costituzione, in P. Carrozza, E. Rossi (a cura di), Sussidiarietà e politiche sociali dopo la riforma del Titolo V della Costituzione, Giappichelli, Torino, 2004, p. 72; G. Tiberi, La dimensione costituzionale del Terzo settore, cit., p. 25. Quest’ultima sostiene che si tratta di un neologismo coniato dall’indagine sociologica ed economica alimentata dall’influsso di due matrici culturali e ideologiche distinte: il filone di pensiero nord-americano del terzo settore come esito dello State o market failure e, dall’altro, il filone europeo delle comunità intermedie. Sotto il profilo delle caratteristiche che i soggetti devono possedere le varie posizioni convergono nel considerare qualificanti il regime giuridico dei soggetti del Terzo Settore tre elementi che devono necessariamente coesistere. Anzitutto, la natura privata dei soggetti (intesa sia come indipendenza soggettiva da soggetti pubblici, sia come autonoma costituzione da parte degli aderenti non vincolata da un intervento legislativo), accompagnata dalla assenza dello scopo di lucro e dallo svolgimento di attività socialmente rilevanti. ↑
   11. Punto 2.2. della sentenza n. 131/2020. Per la dottrina cfr. G. Arena, Sussidiarietà orizzontale ed enti del terzo settore, in A. Fici, L. Gallo, F. Giglioni (a cura di), I rapporti tra pubbliche amministrazioni ed enti del terzo settore. Dopo la sentenza della Corte Costituzionale n. 131 del 2020, Editoriale Scientifica, Napoli, 2020, che rileva come il Terzo Settore comprende tutti i soggetti privati che, anziché perseguire interessi privati, perseguono «finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale mediante lo svolgimento, in via esclusiva o principale, di una o più attività di interesse generale» (art. 4, primo comma CTS). Questo complesso di soggetti è terzo sia rispetto ai soggetti pubblici, che perseguono interessi pubblici individuati dalle leggi, sia rispetto ai soggetti privati che perseguono interessi privati da essi stessi liberamente individuati. In origine il termine Terzo Settore derivava da un’individuazione di carattere residuale, per cui Terzo Settore era tutto ciò che non apparteneva né allo Stato, né al mercato. Oggi, grazie alla legge di riforma, la situazione si è ribaltata e il Terzo Settore è definito non tanto per esclusione, bensì in positivo grazie al riferimento all’interesse che esso persegue, l’interesse generale (art. 1 CTS). L’Autore conclude dicendo che si potrebbe dunque dire che oggi nella società italiana esistono tre grandi poli, composti ognuno da una pluralità di soggetti anche molto diversi fra loro per funzioni, dimensioni, organizzazione, risorse, etc. ma accomunati all’interno di ciascun polo dal perseguimento del medesimo interesse: il polo dell’interesse generale, rappresentato dagli enti del TS così come definiti dall’art. 4, primo comma, Codice IS; il polo degli interessi privati, rappresentato da tutti i soggetti che perseguono interessi liberamente individuati, ed infine il polo degli interessi pubblici. Gli ETS, in quanto rappresentativi della società solidale, del resto, spesso costituiscono sul territorio una rete capillare di vicinanza e solidarietà, sensibile in tempo reale alle esigenze che provengono dal tessuto sociale, e sono quindi in grado di mettere a disposizione dell’ente pubblico sia preziosi dati informativi (altrimenti conseguibili in tempi più lunghi e con costi organizzativi a proprio carico), sia un’importante capacità organizzativa e di intervento: ciò che produce spesso effetti positivi, sia in termini di risparmio di risorse che di aumento della qualità dei servizi e delle prestazioni erogate a favore della società del bisogno. Cfr. anche M. Clarich, B. Boschetti, Ai confini del terzo settore (e del suo diritto), in A. Fici, L. Gallo, F. Giglioni (a cura di), I rapporti tra pubbliche amministrazioni ed enti del terzo settore. Dopo la sentenza della Corte Costituzionale n. 131 del 2020, cit., p. 102. Per gli Autori ciò che rileva è l’assenza/presenza della particolare qualificazione propria degli ETS, coincidente con il possesso verificato in virtù della sottoposizione ai controlli previsti dalla disciplina del TS dei requisiti di ingresso e di permanenza richiesti. In virtù di tale qualificazione, gli ETS sono altro rispetto al mercato e alle finalità di profitto che lo caratterizzano, il che garantisce una comunanza di interessi con la pubblica amministrazione. Primo e Terzo settore s’incontrano in questa alterità terzietà rispetto al mercato e al profitto: non è un caso che, al di là della forma societaria e dell’attività d’impresa, il vero requisito d’ingresso discriminante sia l’assenza di scopo di lucro. Il TS è un mondo variegato e in continua evoluzione. La presenza di forme particolari di ETS, la necessità di rinviare a discipline esterne al CTS, è, da sola, un indicatore rappresentativo di questa varietà instabile. Non è un caso che perimetro del TS sia sottoposto a continui aggiustamenti, in più o in meno. Questi aggiustamenti sono assai significativi perché testimoniano un rapporto osmotico tra mondi diversi e la capacità del TS e del suo diritto di porsi alla confluenza tra Primo e Secondo settore, espressione di un certo modo di fare bene comune. ↑
   12. F. Di Lascio, F. Giglioni (a cura di), La rigenerazione di beni e spazi urbani, il Mulino, Bologna, 2017, pp. 222 ss. Sull’amministrazione condivisa e la tutela dell’ambiente mi sia consentito rinviare a C. Leone, I contratti di fiume negli argini del diritto amministrativo, Editoriale Scientifica, Napoli, 2024. ↑
   13. Il Regolamento per l’Amministrazione condivisa dei beni comuni è un atto normativo, che mette al centro la disciplina delle forme di collaborazione tra i cittadini e l’amministrazione, finalizzate alla cura, alla rigenerazione e alla gestione condivisa dei beni comuni, che trovano realizzazione, più concretamente, attraverso la stipula dei Patti di collaborazione. In altri termini, tale Regolamento ha ad oggetto la disciplina del modello organizzativo di Amministrazione condivisa, il quale consente a tutti i cittadini attivi, singoli o associati, e all’amministrazione di svolgere attività di interesse generale su un piano paritario. Si tratta di uno strumento giuridico innovativo non soltanto in relazione ai contenuti che veicola, ma anche con riferimento ad aspetti di natura più propriamente giuridica. Tali Regolamenti, infatti, oltre a favorire forme di democrazia partecipativa, da affiancare a quelle più note e tradizionali di democrazia rappresentativa e di democrazia diretta, attuano i principi di autonomia regolamentare e, soprattutto, sussidiarietà orizzontale, presenti nella Costituzione (in particolare negli articoli 117, co. 6 e 118, co. 4), senza la necessaria di intermediazione legislativa, garantendo, altresì, rapidità nell’iter di approvazione, adattabilità rispetto alle peculiarità territoriali e facilità nella eventuale fase di modificazione. Anche per queste ragioni, i Regolamenti per l’Amministrazione condivisa hanno trovato, a partire dalla prima sperimentazione “pilota” del Comune di Bologna (https://www.labsus.org/2014/11/bologna-delibera-consiglio-comunale-19-maggio-2014-n-172-regolamento-sulla-collaborazione-tra-cittadini-e-amministrazione-per-la-cura-e-la-rigenerazione-dei-beni-comuni-urbani/), venuta alla luce il 22 febbraio del 2014, un rapido ed apprezzabile sviluppo su tutto il territorio nazionale. Ad oggi, il Regolamento per l’Amministrazione condivisa è stato adottato da più di 300 Comuni ed altri e enti locali (https://www.labsus.org/i-regolamenti-per-lamministrazione-condivisa-dei-beni-comuni/). Negli anni, hanno provveduto ad adottare il proprio Regolamento anche le Unioni dei comuni, le Città metropolitane (Milano – https://www.labsus.org/2019/09/milano-e-la-prima-citta-metropolitana-ad-adottare-il-regolamento/), le Province (Chieti e Matera) le Regioni (il Lazio – https://www.regione.lazio.it/rl_main/?vw=regolamentiDettaglio&id=428&tipo=ts&nreg=&anno=&testo= – e la Toscana), nonché degli enti pubblici di natura economica, a dimostrazione di quanto questo strumento sia caratterizzato da un elevato grado di adattabilità, capace di disegnarsi concretamente a seconda dello specifico contesto nel quale interviene. Nel 2017, Labsus ha proposto un prototipo di Regolamento per l’Amministrazione condivisa dei beni comuni, al quale i Comuni possono far riferimento. ↑
   14. L. Cocconi, Omnia sunt communia. Il dibattito internazionale su commons e beni comuni, cit., p. 2406. Scrive l’Autore: «Nel linguaggio comune, tuttavia, usiamo il termine “comunità” per riferirci a un gruppo di persone che condivide qualcosa, e la natura di ciò che condividono è ciò che caratterizza la specifica natura di una determinata comunità. Per esempio, una comunità di affari – un’espressione che fa rabbrividire nella sua associazione paradossale di comunità e affari – si riferisce a un gruppo di persone che condividono la stessa ricerca del profitto e hanno il potere di agire in vista del loro scopo. La comunità accademica si riferisce a tutti coloro che lavorano nelle università. La comunità di quartiere fa riferimento a tutti coloro che condividono lo stesso quartiere. La comunità domestica si riferisce a tutti quelli che condividono una stessa».↑
   15. Anzi, la logica tra amministrazione e cittadini può essere improntata alla solidarietà, così P. Chirulli, I beni comuni, tra diritti fondamentali, usi collettivi e doveri di solidarietà, in Gustamm.it, 2012, che scrive «quanto più queste politiche e le loro misure attuative di carattere regolatorio saranno partecipate e condivise nel loro processo formativo, tanto più spontanea sarà l’adozione di comportamenti responsabili e cooperativi da parte dei singoli. Non può poi escludersi che anche una regolazione sussidiaria – ossia sviluppata all’interno della comunità attraverso la diffusione di best practices – possa giocare il suo ruolo: in molti casi, ove non sia di fonte legislativa, essa si collocherà al livello di amministrazione più vicino alla collettività, ossia in capo alle amministrazioni locali, così agevolando l’operatività degli istituti di democrazia partecipativa, che in questo settore sembrano trovare il loro campo di elezione. Ciò non toglie, poi, che vi sia un ambito nel quale difficilmente la regolazione può intervenire, e nel quale solo lo spontaneo adempimento ai doveri di responsabilità sociale nell’uso delle risorse comuni può fare la differenza. Qui possono risultare efficaci incentivi e disincentivi, ma non è detto che essi riescano a orientare il comportamento individuale (si pensi all’uso dell’automobile). È bene poi chiarire che i doveri di solidarietà rispetto all’uso e alla conservazione dei beni comuni non hanno nulla a che vedere con la sussidiarietà, perché non si sostanziano nello svolgimento coattivo di attività sostitutive e/o integrative dell’intervento pubblico. Al contrario, essi si collocano nella sfera minima di doveri di cittadinanza amministrativa che accompagnano i diritti collettivi riconosciuti in capo a ciascun consociato, rispetto ai quali l’adesione a iniziative di sussidiarietà orizzontale rappresenta qualcosa in più e di diverso, che resta e deve restare caratterizzato da spontaneità». ↑
   16. Attraverso, dunque, il ricorso al partenariato sociale sono state ampliate le possibilità di nuove forme di coinvolgimento e partecipazione, rivolte quindi non più solo ai rapporti tra enti pubblici e privati, ma anche diretti a cittadini ed enti pubblici, in un’ottica, appunto, di sussidiarietà orizzontale e partecipazione attiva dei cittadini. Come noto, subito dopo l’approvazione del CTS è seguito un dibattito focalizzato non già sulla novità (ratio e portata) del diritto del Terzo settore, in applicazione del c.d. principio di specialità, ma della riconduzione di quel diritto al diritto dei contratti pubblici. È noto che il Consiglio di Stato nel parere n. 2052 del 2018 aveva dato un’interpretazione restrittiva del CTS e, dunque, sostenuto la residualità degli istituti collaborativi del CTS, in conseguenza dell’affermata supremazia del diritto euro-unitario a tutela della concorrenza, costituito – a livello interno – dal CCP. La Sezione Consultiva degli Atti Normativi del Consiglio di Stato nel parere interlocutorio n. 802/2022, reso sulla bozza di linee guida dell’ANAC sull’affidamento dei servizi sociali, di cui appare utile riportarne alcuni stralci salienti per le finalità del presente Quaderno. Il primo evento, non in ordine cronologico, riguarda le modifiche al CCP apportate dalla legge n. 120/2020 di conversione con modificazioni del decreto-legge n. 76/2020 e, segnatamente, agli articoli 30, comma 8, 8, 59 e 142. «(…) per effetto di tali modifiche sono assoggettati alle disposizioni del codice dei contratti pubblici, indicate all’art. 142, solo i servizi sociali rientranti nell’allegato IX, se non organizzati ai sensi degli artt. 55 e 56 del Codice del terzo settore o mediante forme di autorizzazione o accreditamento previste dalle disposizioni regionali in materia». ↑
   17. Cfr. D. Caldirola, Il terzo settore nello stato sociale in trasformazione, Editoriale Scientifica, Napoli, 2021, p. 148; P. Consorti, L. Gori, E. Rossi, Il diritto del terzo settore, il Mulino, Bologna, 2018, p. 134; F. Scalvini, Co-programmazione, co-progettazione e accreditamento: profili e questioni applicative, in A. Fici (a cura di), La riforma del terzo settore e dell’impresa sociale, Editoriale Scientifica, Napoli, 2018, pp. 263 ss.; E. Frediani, I rapporti con la pubblica amministrazione alla luce dell’art. 55 del codice del Terzo settore, in Non profit, n. 3, 2017, p. 13; A. Lombardi, Gli strumenti collaborativi tra P.A. e terzo settore nel sistema delle fonti, in A. Fici, L. Gallo, F. Giglioni (a cura di), I rapporti tra pubbliche amministrazioni ed enti del terzo settore. Dopo la sentenza della Corte Costituzionale n. 131 del 2020, cit.; S. Pellizzari, La co-progettazione come forma di collaborazione tra p.a. e enti del terzo settore, in Munus, 2, 2019, pp. 545 ss. ↑
   18. F. Giglioni, Lezioni per il diritto amministrativo della riforma del terzo settore, in A. Fici, L. Gallo, F. Giglioni (a cura di), I rapporti tra pubbliche amministrazioni ed enti del terzo settore. Dopo la sentenza della Corte Costituzionale n. 131 del 2020, cit., p. 85. Rileva l’Autore che le vicende legate all’interpretazione data dalle autorità giudiziarie ai rapporti tra pubbliche amministrazioni ed enti del terzo settore rivelano questioni profonde che toccano prospettive diverse dell’ordinamento giuridico e del ruolo del diritto amministrativo. Si sono affermati due orientamenti radicalmente opposti. Il primo è simboleggiato dal noto parere espresso dal Consiglio di stato n. 2052/2018 sulla base di una richiesta avanzata da Anac circa l’interpretazione da dare agli art. 55 e 56 CTS, norme riservate al rapporto tra pubbliche amministrazioni ed enti del terzo settore: l’autorità giudiziaria ha ristretto molto l’ambito di applicazione delle due disposizioni richiamate sul presupposto che il CTS ha totalmente trascurato la disciplina europea dei contratti pubblici, nonché la giurisprudenza europea a supporto, entrando di fatto in contrasto con i principi e le norme di diritto derivato di origine europea. Così facendo gli art. 55 e 56 devono essere riletti completamente e possono trovare applicazione solamente nel caso facciano riferimento a servizi di interesse generale non economici o, se economici, qualora siano garantiti in modo gratuito e non siano oggetto di affidamento selettivo. Al di fuori del perimetro ristretto appena descritto, le due norme devono essere disapplicate per evidente contrasto con il Codice dei contratti pubblici, la cui superiorità si deve al fatto che adempie all’esecuzione diretta di norme del diritto europeo. Di converso la recente sentenza n. 131/2020 della Corte costituzionale ha offerto un’interpretazione diametralmente opposta: secondo la Corte costituzionale, è infondato concludere che la nuova normativa sul terzo settore si ponga in contrasto con il diritto europeo: quest’ultimo, infatti, non ha la pretesa di occupare tutti gli spazi giuridici degli ordinamenti nazionali, ma si interessa solamente di quelle relazioni a carattere oneroso da cui dipende la realizzazione del mercato unico europeo. ↑
   19. M. Mazzamuto, Gestione e destinazione dei beni sequestrati e confiscati tra giurisdizione e amministrazione, in Giur. it., 2013. ↑
   20. G. Budano, La riforma del Terzo Settore come misura di antimafia sociale, in A. Fici, L. Gallo, F. Giglioni (a cura di), I rapporti tra pubbliche amministrazioni ed enti del terzo settore. Dopo la sentenza della Corte Costituzionale n. 131 del 2020, cit., che rileva che nel rapporto con i cittadini, singoli e organizzati, una pubblica amministrazione misura il suo grado di democraticità e con esso il suo grado di coinvolgimento degli stessi nella gestione della cosa pubblica. Questo luogo di relazione, in quanto luogo di democrazia, è luogo in cui si sviluppa consenso e quindi potere, con tutti i rischi di degenerazione che il consenso e il potere portano con sé. Tra questi rischi ne possiamo indicare almeno due, che sono stati oggetto di particolare attenzione da parte della Commissione straordinaria nominata dal Ministero dell’Interno a seguito dello scioglimento del consiglio comunale di Surbo, comune della Provincia di Lecce, oggetto di un provvedimento ex art. 143 e ss. del Tuel. Il primo attiene alla possibilità che il rapporto con il Terzo settore sia il viatico per far fare alla pubblica amministrazione attività e procedimenti che la legge non consentirebbe per il tramite delle organizzazioni del sociale (processo elusivo). Il secondo è che i processi partecipativi (degenerati) siano lo strumento per garantire un ingresso facilitato alle infiltrazioni mafiose o più in generale alla criminalità organizzata, anche semplicemente creando le condizioni per cui la cultura del privilegio o del favore possa passare anche per patrocini, contributi economici di vario tipo ad associazioni, ecc. I principi generali su cui si regge il nuovo assetto partecipativo, progettato in chiave di antimafia sociale sul versante della prevenzione sono i seguenti: valorizzare la riforma del terzo settore come disciplina che filtra (e riserva) il rapporto con la pubblica amministrazione a determinati sodalizi che scelgono di sottoporsi anche a controlli preventivi antimafia; imporre alle istituzioni di fissare annualmente e preventivamente gli obiettivi dell’azione pubblica che intendono realizzare con il terzo settore, al fine di migliorare il grado di trasparenza dell’azione pubblica, di limitare la discrezionalità, di neutralizzare l’estemporaneità della stessa, in cui spesso si annida l’arbitrio e il clientelismo; imporre agli ETS di rendere chiari gli interessi pubblici che perseguono nel collaborare con la PA, in aggiunta alla realizzazione delle finalità istituzionali della propria organizzazione, con l’obiettivo di far crescere la consapevolezza della missione pubblica e le capacità di progettazione del terzo settore locale, anche in vista del rinnovato e più definito compito che l’art. 55 assegna agli ETS. ↑
   21. F. Giglioni, La collaborazione per la legalità: il caso dei beni confiscati alla criminalità organizzata, in Etica pubblica, 2, 2021, pp. 51 ss.; C. Salati, Beni confiscati alle mafie come beni comuni. L’amministrazione condivisa quale scenario di rigenerazione, in labsus.org. ↑
   22. Relazione ANBSC del 2019, p. 32 dove si legge «Allo stesso fine, è stato, altresì, riconosciuto un peculiare valore a quelle proposte che vengano accompagnate dall’adesione dei soggetti di governo locale, i quali possono concorrere in maniera determinante al miglior successo delle iniziative, anche sollevando le associazioni da oneri di natura finanziaria e organizzativa non sempre compiutamente preventivabili ex ante. In tal senso, è stato previsto che i bandi preordinati a un’assegnazione diretta privilegeranno quelle iniziative di riuso sociale che potranno contare sul solidale concorso, sotto forma di “sponsorizzazione”, delle Amministrazioni locali di riferimento anche nell’ottica di una disponibilità ad assumersi, quantomeno prospetticamente, la proprietà dei beni, preferendole rispetto a quelle non rispondenti a siffatta metodologia. Con tale ultimo elemento si è cercato, tra l’altro, di risolvere la delicata questione – non definita in alcun modo dalla disposizione di riferimento – afferente il trasferimento patrimoniale dei plessi confiscati, in quanto, come già rilevato nelle premesse della presente relazione, la protrazione indefinita della “proprietà” in capo all’Agenzia costituisce un elemento di distorsione del sistema, finendo con l’incidere sulla stessa mission dell’Organismo, che non può che essere quella di una restituzione definitiva del bene alla collettività». ↑
   23. Sui rapporti tra pubbliche amministrazioni ed enti del terzo settore cfr. A. Fici, L. Gallo, F. Giglioni (a cura di), I rapporti tra amministrazioni pubbliche ed enti del terzo settore. Dopo la sentenza della Corte Costituzionale n. 131 del 2020, cit. ↑
   24. N. Gullo, Emergenza criminale e diritto amministrativo. L’amministrazione pubblica dei beni confiscati, Editoriale Scientifica, Napoli, 2017, p. 335. ↑
   25. Le riflessioni su una doppia anima dell’Agenzia sono presenti in tutti gli scritti della dottrina che si è occupata dello studio dei poteri e delle funzioni. Si vuol citare, in particolare, per la completezza delle riflessioni M. Mazzamuto, L’agenzia nazionale per l’amministrazione e la gestione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata, in Diritto Penale Contemporaneo, 2015. L’Autore rinviene nella giurisprudenza costituzionale (oltre che naturalmente nelle norme che si occupano dell’Agenzia), che assegna la materia alla competenza statale con riferimento all’ordine pubblico e alla sicurezza, il riferimento alla doppia anima dell’Agenzia e scrive: «la posizione dell’Agenzia non si atteggia soltanto in termini di ausiliarietà alla giurisdizione, ma vi è un momento in cui rientra pienamente nell’alveo del potere amministrativo, tanto che è vero che il giudice delle leggi evoca la materia ordine pubblico e sicurezza. Si può dunque ritenere che, a seconda della ricorrenza del ruolo di ausiliario alla giurisdizione o della veste di vera e propria amministrazione, la disciplina codicistica vada imputata alternativamente, da un lato, alla materia giurisdizione e norme processuali o anche ordinamento penale (art. 117, c. 2, lett. l), cost.), d’altro lato, alla materia ordine pubblico e sicurezza (lett. h)). In entrambi i casi, si tratterà sempre di materie rientranti nell’ambito della competenza legislativa “esclusiva” dello Stato, senza dunque che in una disciplina già alquanto complessa -tra diritto penale, processo e diritto amministrativo – possano insistere, ad ulteriore elemento di complicazione, le fonti legislative regionali». Nella Relazione dell’Agenzia del 2011 è scritta una frase che colpisce e fa riflettere il commentatore: «la contaminazione tra giurisdizione e amministrazione, che il decreto legge n. 4/2010 ha attuato, costituisce un rimedio alle inefficienze e ai ritardi cagionati da una doppia amministrazione (giudiziaria e demaniale) che scandiva in modo rigido le finalità della gestione e della destinazione per finalità sociali. L’intervento sulle tempistiche e una snella cinghia di trasmissione, in grado di operare sincronicamente rispetto alle due fasi, rappresentano un tentativo da assecondare e da favorire». ↑
   26. D. Sole, Codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, Santarcangelo di Romagna, 2011, p. 202. ↑
   27. M. Mazzamuto, L’agenzia nazionale per l’amministrazione e la gestione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata, cit. ↑
   28. Non è questa la sede per affrontare il problema della scelta legislativa di utilizzare il termine Agenzia, sul punto si vuol rinviare al lavoro di A. Cisterna, L’operatività della legge 50/2011 tra giurisdizione e pubblica amministrazione. Struttura ed organi processuali ed amministrativi, in A. Cisterna (a cura di), L’agenzia nazionale per i patrimoni di mafia, cit., in particolare pp. 63 ss. L’Autore sostiene che per le Agenzie non vi è un regime unitario, ma che al polimorfismo delle agenzie pubbliche corrisponde un’ampia discrezionalità organizzativa dal momento che la disciplina generale prevista dal d.lgs. n. 300/1999 si applica solo alle sei agenzie previste dal decreto. Detto ciò si ritiene che debbano applicarsi comunque le regole di cui all’art. 8 in virtù delle quali anche l’Agenzia nazionale per i patrimoni di mafia può qualificarsi come «struttura che svolge attività a carattere tecnico-operativo di interesse nazionale» chiamata ad esercitare funzioni precedentemente esercitate da Ministeri ed Enti pubblici. ↑
   29. Il commentatore, che valuta le innovazioni apportate dal legislatore, non può non rilevare che le modifiche alle norme riescono a modificare l’intima relazione tra le due anime. Ed, infatti, l’art. 110, c. 2, elenca le funzioni dell’Agenzia, che sono distinte in compiti di ausilio alla giurisdizione compiti amministrativi, nel mezzo è rinvenibile un’attività conoscitiva fondamentale per lo svolgimento delle due funzioni, ossia una continua attività di acquisizione dei “dati” relativi ai beni sequestrati e confiscati, dalle vicende giurisdizionali alla verifica delle condizioni di tali beni, art. 110, c. 2, lett. a). I compiti di “ausilio” alla giurisdizione sono, invece, sinteticamente evocati nell’art. 110, c. 2, lett. b) e c). Si tratta di funzioni di ausilio dell’autorità giudiziaria nell’amministrazione e custodia dei beni sequestrati nel corso del procedimento di prevenzione di cui al libro I, titolo III, nonché un ausilio finalizzato anche a rendere possibile, sin dalla fase del sequestro, l’assegnazione provvisoria dei beni immobili e delle aziende per fini istituzionali o sociali agli enti, alle associazioni e alle cooperative di cui all’art. 48, comma 3, ferma restando la valutazione del giudice delegato sulla modalità dell’assegnazione. Sono funzioni che solo una lettura superficiale delle norme di insieme del codice potrebbe definire poco penetranti. L’Agenzia è chiamata, infatti, pur operando sempre sotto la direzione del giudice delegato, ad adottare indirizzi e linee guida di cui lo stesso giudice delegato tiene conto nell’impartire le proprie “direttive generali”, e può proporre «l’adozione di tutti i provvedimenti necessari per la migliore utilizzazione del bene in vista della sua destinazione o assegnazione (art. 38)». ↑
   30. N. Gullo, Il recupero dei beni confiscati tra restyling normativo e opportunità delle politiche di coesione e di attuazione del PNRR, in Istituzioni del Federalismo, 2022, p. 73. ↑
   31. N. Gullo, Emergenza criminale e diritto amministrativo. L’amministrazione pubblica dei beni confiscati, cit., p. 306. ↑
   32. M. Ceolin, Destinazione e vincoli di destinazione nel diritto privato, CEDAM, Padova, 2010, p. 1; N. Gullo, Emergenza criminale e diritto amministrativo. L’amministrazione pubblica dei beni confiscati, cit., p. 311. ↑
   33. Legge n. 161/2017, in G.U. 4/11/2017. ↑
   34. Per comprendere la portata dell’attività dell’Agenzia assumono particolare rilevanza le relazioni annuali pubblicate sul sito dell’Agenzia all’indirizzo www.benisequestraticonfiscati.it/relazione-anbsc. Sulla necessità di interventi sulla disciplina previgente si legga la Relazione sulle disposizioni per una revisione organica del codice antimafia e delle misure di prevenzione (di cui al decreto legislativo del 6 settembre 2011, n. 159), della Commissione parlamentare di inchiesta sul fenomeno delle mafie e sulle altre associazioni criminali, anche straniere, in www.penalecontemporaneo.it/upload/1417445267Commissione%20parlamentare%20antimafia.pdf. ↑
   35. Sull’evoluzione della legislazione in materia, ossia dalla legge 7 marzo 1996, n. 109 all’Istituzione dell’Agenzia nazionale per i beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata si rinvia al lavoro di M. V. De Simone, Le funzioni dell’agenzia nazionale per i beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata nel procedimento di prevenzione e nel procedimento penale, in A. Cisterna (a cura di), L’agenzia nazionale per i patrimoni di mafia, cit., pp. 99 ss. Il lavoro mette in evidenza che la previsione di un’unica Agenzia di carattere nazionale è il risultato dei gravissimi limiti, se non del sostanziale fallimento, che ha caratterizzato la fase di destinazione dei beni confiscati affidata all’attività dell’Agenzia del demanio. Cfr. anche R. Alfonso, La gestione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata, Dal Commissario straordinario all’Agenzia, in A. Cisterna (a cura di), L’agenzia nazionale per i patrimoni di mafia, cit., pp. 13 ss. ↑
   36. N. Gullo, Emergenza criminale e diritto amministrativo. L’amministrazione pubblica dei beni confiscati, cit., p. 333. ↑
   37. M. Protto, Introduzione, in Giur. It., 2013, p. 2. ↑
   38. N. Gullo, La destinazione dei beni confiscati alla luce delle recenti riforme legislative, in G. Fiandaca, C. Visconti (a cura di), Scenari di mafia, Giappichelli, Torino, 2010, p. 461: «la scelta della destinazione appare connotata da un alto grado di discrezionalità tecnica ed amministrativa»; Id., Il procedimento di destinazione dei beni confiscati alla criminalità organizzata tra esigenze di risultato e garanzie procedimentali, in A. Aiello, S. Mazzarese (a cura di), Le misure patrimoniali antimafia, Giuffrè, Milano, 2010, p. 39. ↑
   39. M. Mazzamuto, L’agenzia nazionale per l’amministrazione e la gestione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata, cit., p. 29. ↑
   40. In uno scenario, che diviene completamente di diritto ammnistrativo solo a seguito della confisca definitiva, nel momento in cui avviene il passaggio dalla titolarità dei beni dai privati allo Stato, e l’Agenzia nazionale assume pienamente le funzioni di amministrazione, gestione e destinazione dei beni confiscati, il codice antimafia distingue tra quattro ipotesi fondamentali di destinazione. Ai sensi dell’art. 48, comma 3: i beni immobili confiscati possono essere mantenuti al patrimonio dello Stato per finalità di giustizia, ordine pubblico e protezione civile (lettera a); essere mantenuti al patrimonio dello Stato e utilizzati dall’Agenzia per finalità economiche (lettera b); essere trasferiti per finalità istituzionali e sociali o economiche, con vincolo di rimpiego per finalità sociali, al patrimonio del Comune ove l’immobile è sito, ovvero al patrimonio della Provincia o della Regione (lettera c). In questa eventualità spetta agli enti territoriali decidere se amministrare direttamente il bene confiscato o concederne l’utilizzo ai soggetti appartenenti agli enti o organizzazioni no profit. Infine, ma non da ultimo, i beni possono essere mantenuti al patrimonio dello Stato ed assegnati, a titolo gratuito, direttamente dall’Agenzia agli enti ed alle associazioni indicati dalla lettera c (letta c-bis). ↑
   41. Recita la norma: a) mantenuti al patrimonio dello Stato per finalità di giustizia, di ordine pubblico e di protezione civile e, ove idonei, anche per altri usi governativi o pubblici connessi allo svolgimento delle attività istituzionali di amministrazioni statali, agenzie fiscali, università statali, enti pubblici e istituzioni culturali di rilevante interesse, salvo che si debba procedere alla vendita degli stessi finalizzata al risarcimento delle vittime dei reati di tipo mafioso; b) mantenuti nel patrimonio dello Stato e, previa autorizzazione del Ministro dell’Interno, utilizzati dall’Agenzia per finalità economiche; c) trasferiti per finalità istituzionali o sociali ovvero economiche, con vincolo di reimpiego dei proventi per finalità sociali, in via prioritaria, al patrimonio indisponibile del comune ove l’immobile è sito, ovvero al patrimonio indisponibile della provincia, della città metropolitana o della regione. Gli enti territoriali provvedono a formare un apposito elenco dei beni confiscati ad essi trasferiti, che viene periodicamente aggiornato con cadenza mensile. L’elenco, reso pubblico nel sito internet istituzionale dell’ente, deve contenere i dati concernenti la consistenza, la destinazione e l’utilizzazione dei beni nonché, in caso di assegnazione a terzi, i dati identificativi del concessionario e gli estremi, l’oggetto e la durata dell’atto di concessione. La mancata pubblicazione comporta responsabilità dirigenziale ai sensi dell’articolo 46 del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33. Gli enti territoriali, anche consorziandosi o attraverso associazioni, possono amministrare direttamente il bene o, sulla base di apposita convenzione, assegnarlo in concessione, a titolo gratuito e nel rispetto dei principi di trasparenza, adeguata pubblicità e parità di trattamento, a comunità, anche giovanili, ad enti, ad associazioni maggiormente rappresentative degli enti locali, ad organizzazioni di volontariato di cui alla legge 11 agosto 1991, n. 266, a cooperative sociali di cui alla legge 8 novembre 1991, n. 381, o a comunità terapeutiche e centri di recupero e cura di tossicodipendenti di cui al testo unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309, nonché alle associazioni di protezione ambientale riconosciute ai sensi dell’articolo 13 della legge 8 luglio 1986, n. 349, e successive modificazioni, ad altre tipologie di cooperative purché a mutualità prevalente, fermo restando il requisito della mancanza dello scopo di lucro, e agli operatori dell’agricoltura sociale riconosciuti ai sensi delle disposizioni vigenti nonché agli Enti parco nazionali e regionali. La convenzione disciplina la durata, l’uso del bene, le modalità di controllo sulla sua utilizzazione, le cause di risoluzione del rapporto e le modalità del rinnovo. I beni non assegnati a seguito di procedure di evidenza pubblica possono essere utilizzati dagli enti territoriali per finalità di lucro e i relativi proventi devono essere reimpiegati esclusivamente per finalità sociali ovvero per il sostenimento delle spese di manutenzione straordinaria inerenti ai beni confiscati utilizzati per le medesime finalità. Se entro due anni l’ente territoriale non ha provveduto all’assegnazione o all’utilizzazione del bene, l’Agenzia dispone la revoca del trasferimento ovvero la nomina di un commissario con poteri sostitutivi. Alla scadenza di un anno il sindaco invia al Direttore dell’Agenzia una relazione sullo stato della procedura. La destinazione, l’assegnazione e l’utilizzazione dei beni, nonché il reimpiego per finalità sociali dei proventi derivanti dall’utilizzazione per finalità economiche, sono soggetti a pubblicità nei siti internet dell’Agenzia e dell’ente utilizzatore o assegnatario, ai sensi del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33. L’Agenzia revoca la destinazione del bene qualora l’ente destinatario ovvero il soggetto assegnatario non trasmettano i dati nel termine richiesto; c-bis) assegnati, a titolo gratuito, direttamente dall’Agenzia agli enti o alle associazioni indicati alla lettera c), in deroga a quanto previsto dall’articolo 2 della legge 23 dicembre 2009, n. 191, sulla base di apposita convenzione nel rispetto dei principi di trasparenza, adeguata pubblicità e parità di trattamento, ove risulti evidente la loro destinazione sociale secondo criteri stabiliti dal Consiglio direttivo dell’Agenzia; d) trasferiti prioritariamente al patrimonio indisponibile dell’ente locale o della regione ove l’immobile è sito, se confiscati per il reato di cui all’articolo 74 del citato testo unico approvato con decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309, qualora richiesti per le finalità di cui all’articolo 129 dello stesso decreto del Presidente della Repubblica. Se entro un anno l’ente territoriale destinatario non ha provveduto alla destinazione del bene, l’Agenzia dispone la revoca del trasferimento ovvero la nomina di un commissario con poteri sostitutivi. ↑
   42. Introdotto dall’art. 36, comma 3, legge n. 132/2018. ↑
   43. L. Elia, Le norme sulle “formazioni sociali” nella Costituzione Repubblicana, in AA.VV., Studi in onore di Gustavo Vignocchi, cit. ↑
   44. Sulla stessa scia, pur con alcune zone d’ombra, si pone anche il nuovo Codice dei Contratti Pubblici. Quest’ultimo, infatti, con l’intento di recepire la coesistenza nell’ambito dell’affidamento dei servizi sociali tra il modello della concorrenza e quello della solidarietà e quindi la non conflittualità tra CTS e CCP, prevede all’art. 6 che «la pubblica amministrazione può apprestare, in relazione ad attività a spiccata valenza sociale, modelli organizzativi di co-amministrazione, privi di rapporti sinallagmatici, fondati sulla condivisione della funzione amministrativa con i privati, sempre che gli enti del terzo settore contribuiscano al perseguimento delle finalità sociali in condizioni di pari trattamento, in modo effettivo e trasparente e in base al principio del risultato», esplicitando come non rientrino nel campo di applicazione del CCP gli istituti disciplinati dal CTS. Questa previsione, che riporta quasi pressoché letteralmente un passaggio della pronuncia n. 131/2020, se da una parte è sintomo di un’attenzione del legislatore al mutamento di paradigma portato dall’amministrazione condivisa, dall’altro espone la previsione normativa ad una serie di primi rilievi critici, a partire dalla non perfetta sovrapponibilità e coincidenza con il concetto giuridico di “interesse generale” accolto nel CTS della dizione “spiccata valenza sociale” come elemento caratterizzante le attività in relazione alle quali la PA può optare per modelli di co-amministrazione. ↑
   45. N. Gullo, Il recupero dei beni confiscati tra restyling normativo e opportunità delle politiche di coesione e di attuazione del PNRR, cit., p. 73. Le caratteristiche generali del modello giuridico dell’Agenzia nazionale sono state ulteriormente tratteggiate in M. Cammelli, L. Balestra, G. Piperata, P. Capriotti, Beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata: disciplina, criticità e proposte, Bologna, 2015 consultabile in forumterzosettore.it; N. Gullo, Emergenza criminale e diritto amministrativo. L’amministrazione pubblica dei beni confiscati, cit., p. 128 ss.; Cfr. N. Gullo, La destinazione dei beni confiscati nel codice antimafia tra tutela e valorizzazione, in Dir. Econ., 1, 2014, pp. 55 ss. ↑
   46. Relazione ANBSC anno 2019, p. 32. ↑
   47. Corte dei Conti, Profili innovativi ed esperienze maturate nella gestione dell’amministrazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata: l’attività dell’agenzia nazionale (ANBSC), deliberazione 2 maggio 2023, n. 34/2023. ↑
   48. La relazione dell’Agenzia del 2023, del resto, mostra che i flussi rappresentati confermano come la finalizzazione assolutamente prioritaria perseguita dell’Agenzia con le proprie politiche destinatorie sia quella del riuso sociale dei beni confiscati, attraverso la stretta collaborazione con gli Enti territoriali che costituiscono l’interlocutore privilegiato ai fini della restituzione dei cespiti alle collettività che hanno subito la presenza della criminalità organizzata. La vendita dei beni, come i dati dimostrano, rimane sempre soluzione del tutto residuale, conseguente alla necessità di soddisfare i creditori in buona fede oppure alla comprovata inestimabilità di taluni cespiti. Dei 23.658 beni, 19.071, pari all’81%, sono stati trasferiti, su loro richiesta, al patrimonio degli Enti locali, a comprova della sinergica collaborazione con i Comuni. ↑
   49. L’accordo del 19 febbraio 2024 lo si può leggere in https://www.lombardianotizie.online/beni-confiscati-lombardia. ↑
   50. Nota dell’ANBSC prot. 14147 del 10 marzo 2021. ↑
   51. Si può leggere in https://www.abi.it/normativa/affari-legali/beni-sequestrati-e-confiscati-alla-criminalita-organizzata. ↑
   52. Con più completezza si legge che si tratta di promuovere meccanismi di intervento per gestire beni immobili sequestrati, anche al fine di incrementare, se possibile la redditività e per agevolarne una rapida devoluzione liberi da oneri e pesi a favore degli Enti; promuovere meccanismi di sostegno delle aziende sequestrate e confiscate; promuovere la continuità produttiva e salvaguardare i livelli occupazionali anche con la predisposizione di corsi di formazione per i dipendenti di imprese sequestrate o confiscate, coerenti con i piani industriali predisposti dagli amministratori giudiziari e concordati con le organizzazioni sindacali dei lavoratori e dei datori di lavoro; promuovere la collaborazione e lo scambio di informazioni tra gli operatori economici del territorio, tramite le associazioni di categoria e sindacali e cooperative, e gli amministratori delle aziende sequestrate o confiscate; promuovere la creazione di una rete di aziende sequestrate o confiscate nel territorio e di aziende che nascono sui beni confiscati o sequestrati alla criminalità organizzata, al fine di connettere fabbisogni e opportunità produttive; promuovere azioni per favorire il processo di costituzione di cooperative di lavoratori finalizzate alla gestione dei beni confiscati; promuovere azioni di tutoraggio imprenditoriale e manageriale verso le imprese sequestrate o confiscate volte al consolidamento, allo sviluppo e al pieno inserimento nelle filiere produttive di riferimento, anche attraverso accordi e protocolli di intesa. ↑
   53. Accogliendo un auspicio della dottrina F. Giglioni, La collaborazione per la legalità: il caso dei beni confiscati alla criminalità organizzata, in Etica pubblica, 2, 2021, p. 64. ↑
   54. Pertanto, si dichiarano disponibili al confronto fin dal primo giorno del sequestro con i responsabili della gestione dei beni sequestrati o confiscati al fine di una valutazione comune delle prospettive, degli obiettivi e degli strumenti necessari; realizzare, anche attraverso le proprie strutture co-promosse e/o affiliate, iniziative di assistenza e supporto per un pieno ed effettivo riutilizzo sociale dei beni; fornire tutte le informazioni di interesse, relative all’attività di monitoraggio nelle aziende suddette che si realizza sul territorio provinciale attraverso la quotidiana azione sindacale; svolgere attività di tutela contrattuale, agevolare l’utilizzo di tutti gli strumenti formativi finalizzati alla ricerca di nuove opportunità di lavoro o di riconversione occupazionale dei lavoratori all’interno delle stesse aziende sequestrate e confiscate, assicurare l’assistenza previdenziale e fiscale ai lavoratori dipendenti delle aziende suddette per il tramite delle proprie strutture patronali e di assistenza fiscale, così come previsto da normativa vigente. ↑
   55. Resta fermo che la banca, nella sua autonoma e discrezionale valutazione della posizione creditizia in essere, verificherà la possibilità di mantenere le condizioni a cui sono state a suo tempo concesse le linee di credito, oppure potrà chiedere, quanto meno per il periodo necessario all’individuazione della nuova gestione, specifiche garanzie, comunque opponibili all’erario nell’ipotesi di confisca definitiva, in grado di assicurare il corretto rimborso del debito assunto ni costanza di procedura; non revocare automaticamente le linee di credito non scadute per il solo fatto che sia stato disposto un provvedimento di amministrazione giudiziaria dei beni connessi ad attività economiche e delle aziende e controllo giudiziario ex artt. 34 e 34 bis d.lgs.; rinegoziare con l’Amministratore giudiziario, autorizzato dal Giudice delegato o dal Tribunale, i rapporti bancari già in essere con le aziende sequestrate o confiscate o sottoposte a controllo giudiziario ex art. 34 e 34 bis d.lgs n. 159/2011, considerando che i crediti bancari pregressi di buona fede, una volta rinegoziati durante l’amministrazione giudiziaria, rientrano tra i crediti aziendali pregressi che possono essere saldati con il nuovo finanziamento concordato con l’amministrazione giudiziaria già nella fase del sequestro di cui al punto successivo. Il provvedimento autorizzativo alla prosecuzione dell’attività tipica eventualmente concessa dal Tribunale riguarderà anche l’eventuale subentro dell’amministratore giudiziario ai sensi dell’art. 56, comma 1 del Codice Antimafia nei contratti la cui sospensione possa essere di nocumento per la tutela del valore aziendale; erogare, sempre nella propria autonomia e discrezionalità, nuovi finanziamenti finalizzati alla continuazione dell’attività d’impresa, dopo l’approvazione del programma di prosecuzione dell’impresa da parte del Tribunale, a richiesta dell’Amministratore giudiziario, previa autorizzazione del Tribunale o del Giudice delegato, fatta salva al normale istruttoria tecnico-giuridica mirante all’accertamento del merito creditizio dell’iniziativa imprenditoriale, dei requisiti di bilancio, di conto economico e del servizio del debito. ↑
   56. Fornire al tavolo tecnico tutte le informazioni relative alle attività di monitoraggio svolte dall’Associazione sul territorio provinciale e regionale; creare e sviluppare un coordinamento tra le realtà associative e della cooperazione sociale che gestiscono beni sequestrati e/o confiscati nella regione Emilia-Romagna al fine di valorizzare e rafforzare le buone pratiche di riutilizzo; organizzare iniziative di informazione sulla presenza dei beni sequestrati e confiscati all’interno delle comunità di riferimento, al fine di sollecitare l’impegno dei giovani e dei cittadini. ↑