1. Caratteristiche generali dello Stato autonomico

Può sembrare sorprendente che la Costituzione spagnola (CE) non menzioni le Comunità autonome in cui è strutturato lo Stato. La Costituzione spagnola, infatti, dedica il Titolo VIII all’organizzazione territoriale dello Stato, ma non prevede un modello specifico di Stato, bensì diverse possibilità: da uno Stato unitario, qualora nessun territorio eserciti il diritto all’autonomia riconosciuto dall’articolo 2 della Costituzione, a uno Stato autonomico, simile a uno Stato federale, fino a uno Stato regionale, in cui l’autonomia è riconosciuta solo per determinati territori.

Lo Stato autonomico si è consolidato a partire da questa apertura del testo costituzionale ed è attualmente composto da diciassette Comunità Autonome (CCAA) e due città autonome (Ceuta e Melilla). Tuttavia, il numero di CCAA avrebbe potuto essere diverso se alcune proposte avanzate al momento della formazione iniziale delle CCAA avessero prevalso: inferiore se alcune fossero state raggruppate, o maggiore se, ad esempio, Segovia o León, che furono integrate nella Comunità Autonoma di Castiglia e León, fossero state costituite come tali.

Inizialmente, la formazione dello Stato autonomico avvenne nella pratica con una differenza sostanziale dal punto di vista delle competenze tra le CCAA che ottennero la piena autonomia (Catalogna, Euskadi, Galizia e Andalusia) e le altre CCAA che potremmo definire ad autonomia differita, in quanto dovettero attendere cinque anni per incorporare nei loro statuti tutte le competenze che la Costituzione non aveva attribuito allo Stato. Due comunità autonome, la Comunità Valenziana e le Isole Canarie, si trovarono in una situazione intermedia: a loro furono trasferite competenze attraverso due leggi organiche, in conformità con quanto disposto dall’articolo 150.2 della Costituzione spagnola (LOTRAVA e LOTRACA^[1]).

Dopo cinque anni, lo stesso percorso fu seguito per ampliare i poteri delle Comunità ad autonomia differita, attraverso la Legge Organica 9/1992 che trasferì competenze alle altre Comunità Autonome. In seguito, gli Statuti di queste CCAA furono modificati per incorporare i nuovi poteri come propri, ovvero come poteri statutari. Ciò portò a un sostanziale livello di uguaglianza tra le 17 comunità autonome che compongono lo Stato autonomico. Infine, nel 1995, il sistema fu completato con l’attribuzione dello status di Città Autonome a Ceuta e Melilla, le due città spagnole situate nel Nord Africa.

Lo sviluppo dello Stato autonomico, con i significativi poteri assunti dalle Comunità Autonome, richiese già in quegli anni una riforma costituzionale che ne rendesse possibile la piena costituzionalizzazione, con l’adattamento della struttura statale alla “costituzione territoriale” sviluppatasi nella pratica^[2]. Tale riforma costituzionale, tuttavia, non si concretizzò mai. La proposta più vicina a questo obiettivo fu quella del governo del 2004 di riformare la Costituzione spagnola in diversi ambiti, tra cui il Senato e l’incorporazione delle denominazioni delle Comunità Autonome nella Costituzione, con gli effetti conseguenti per il testo costituzionale. La proposta fu oggetto di studi accademici commissionati dal Consiglio di Stato per la redazione di un parere richiesto dal governo^[3]. Tuttavia, anche questa proposta di riforma non riuscì a ottenere successo a causa del clima politico teso dell’epoca.

Di fronte al blocco della riforma costituzionale, furono proposte riforme statutarie, guidate dalla Comunità Autonoma di Catalogna, che tentarono di stabilire un assetto giuridico per alcune delle questioni in sospeso all’interno del quadro costituzionale. Questo tentativo fu molto positivo, sebbene la giurisprudenza costituzionale lasciasse alcune aree di incertezza che sembravano riportare sulla scena politica alcune delle questioni che si era tentato di risolvere giuridicamente negli Statuti di Autonomia^[4] e, soprattutto, questa giurisprudenza provocò una reazione di rifiuto molto intensa da parte di ampi settori della società catalana, che si sviluppò progressivamente verso posizioni indipendentiste. L’instabilità politica che ha colpito Catalogna è stata uno dei fattori più negativi per lo sviluppo dello Stato autonomico, sebbene attualmente si possa parlare di una certa normalizzazione che, tra l’altro, ha permesso il ritorno di importanti aziende nella Comunità Autonoma^[5].

In ogni caso, il fatto che lo Stato autonomico non sia incluso nella Costituzione in quanto tale, ma sia stato costruito attraverso il riferimento agli Statuti di Autonomia, non rappresenta un ostacolo – anzi, al contrario – alla definizione del livello statutario delle Comunità Autonome come uno spazio costituzionale a sé stante, dotato di tutte le caratteristiche di un’autorità pubblica di natura costituzionale. Non solo in termini di estensione delle competenze trasferite alle Comunità Autonome, ma anche per la dimensione del loro sistema istituzionale, che riflette la struttura statale e la natura del potere politico esercitato sui cittadini, è difficile negare la qualità costituzionale degli ordinamenti autonomi.

Naturalmente, questa qualità costituzionale è sempre subordinata alla Costituzione del 1978, che viene integrata all’interno di ciascuna Comunità Autonoma mediante gli Statuti di Autonomia. Possiamo quindi parlare di Diritto costituzionale autonomico con riferimento non solo alle disposizioni costituzionali relative alla distribuzione territoriale del potere, ma anche agli Statuti di Autonomia che compongono, in modo qualificato, il cosiddetto “blocco di costituzionalità”^[6]. Tale posizione costituzionale degli Statuti non implica che le Comunità Autonome siano “più Stato” di quanto possano essere secondo la Costituzione e la giurisprudenza costituzionale. Al contrario, implica una maggiore influenza del diritto costituzionale nel controllo del potere pubblico autonomico per garantire i diritti dei cittadini, svolgendo così la funzione storica del diritto costituzionale moderno, che non è quella di generare più Stato o più potere pubblico, ma piuttosto di sottoporre tale potere a norme e procedure di controllo e di richiesta di responsabilità^[7].

Va notato che, a causa della rigidità degli Statuti di Autonomia, che non possono essere modificati senza il consenso della Comunità Autonoma, l’ordinamento giuridico autonomico è equiparato a quello statale (quello delle istituzioni generali dello Stato), in quanto entrambi sono soggetti alle stesse condizioni di validità previste dall’ordinamento costituzionale. Ciò spiega anche perché, sebbene le Comunità autonome non possano essere definite “Stati”, la stessa Corte costituzionale ne abbia riconosciuto la natura statale, nel senso che il termine “Stato” nella Costituzione si riferisce non solo alle istituzioni generali dello Stato, ma anche alle istituzioni autonome dello Stato, le quali comprendono lo Stato nel suo complesso nell’organizzazione giuridica e politica della nazione spagnola (in una linea giurisprudenziale ininterrotta a partire dalla sentenza STC 32/1981)^[8].

Tutto ciò implica una marcata tendenza federalizzante dello Stato autonomico, alimentata dalla stessa giurisprudenza costituzionale (si vedano, ad esempio, le sentenze del TC spagnolo n. 118/1996 e 61/1997, in cui i rapporti tra diritto autonomico e quello statale si configurano sulla base del criterio di validità, in una logica federale^[9]). Tale tendenza si è accentuata con le ultime riforme statutarie, le quali (nonostante alcune tensioni involutive nella giurisprudenza costituzionale: SSTC 31/2010, 30/2011 e 32/2011 in relazione alla posizione costituzionale degli Statuti di Autonomia) hanno portato a un nuovo modello di Statuto di Autonomia, dotato di maggiore “densità costituzionale”, ovvero di maggiori possibilità di controllo dei poteri pubblici autonomi. Questi nuovi Statuti non si limitano più a stabilire competenze e ad organizzare le istituzioni di autogoverno, ma contengono principi e diritti che vincolano le autorità pubbliche e un sistema di relazioni con lo Stato, l’Unione europea e altre istituzioni, incorporando meccanismi di cooperazione e partecipazione al processo decisionale. Pertanto, l’immagine dei diversi livelli e ambiti di cooperazione tra lo Stato e le Comunità Autonome, nonché tra le Comunità Autonome stesse, deve necessariamente includere un riferimento ai nuovi Statuti di Autonomia.

2. La configurazione procedurale della struttura territoriale dello Stato e il suo impatto sulla cooperazione interterritoriale

In assenza di una riforma costituzionale che consolidi lo Stato autonomico, la Costituzione spagnola continua ad avere una configurazione meramente procedurale della struttura territoriale dello Stato: procedure di accesso all’autonomia che determinano i poteri e l’organizzazione istituzionale delle amministrazioni autonomiche. Nella Costituzione non è presente una descrizione precisa dello Stato autonomico e persiste, pertanto, un divario giuridico tra Stato costituzionale e quello autonomico che non può essere risolto se non attraverso una riforma costituzionale che garantisca stabilità al modello territoriale. Questa discrepanza tra Stato costituzionale e Stato autonomico impedisce l’inclusione nel testo costituzionale di meccanismi di cooperazione tra Stato e Comunità Autonome che non esistono come tali nella Costituzione, pur essendo parte integrante della realtà costituzionale dello Stato spagnolo.

Questa dimensione procedurale deriva dalla configurazione dell’autonomia come diritto delle nazionalità e delle regioni nella Costituzione spagnola (articolo 2 della CE^[10]) e dalla previsione di diverse procedure per l’accesso all’autonomia e di diverse tipologie di Comunità Autonome, a disposizione dei territori. Questo “principio dispositivo” ha permesso di strutturare lo Stato autonomico a partire dall’indeterminatezza del testo costituzionale. In base a tale principio, l’autonomia, in quanto diritto attribuito alle nazionalità e alle regioni, ha permesso loro di decidere tutto, dall’adesione o meno all’autonomia, al numero e alla qualità dei poteri che avrebbero assunto all’interno del quadro costituzionale, nonché alla configurazione specifica delle loro istituzioni di autogoverno. A favore di questo principio va detto che ha reso possibile il consolidamento di un ampio decentramento politico senza eccessive turbolenze, proprio grazie alla gradualità della sua attuazione. Pertanto, la funzionalità iniziale del principio dispositivo non può essere ignorata. Altro discorso è se, allo stato attuale, possa essere considerato un principio compatibile con le esigenze strutturali dello Stato autonomico.

Questa situazione peculiare è stata definita da Pedro Cruz Villalón come una “decostituzionalizzazione” della struttura territoriale^[11]. Una decostituzionalizzazione motivata, in larga misura, dalle difficoltà incontrate durante il processo costituente nel raggiungere un consenso sull’assetto territoriale dello Stato tra i diversi partiti, le cui posizioni (per citare solo quelle dei gruppi con una significativa rappresentanza parlamentare) si estendevano dal mero decentramento amministrativo allo Stato federale. Si è sempre detto che ciascuno dei settori che partecipava al processo di formazione del consenso “portava a casa” una propria Costituzione, diversa da quella adottata dagli altri. Se questo è vero, e non è necessariamente patologico, lo è ancora di più in relazione all’organizzazione territoriale dello Stato, poiché la Costituzione prevede un quadro ampio all’interno del quale è possibile adottare diversi modelli.

Certamente, la decostituzionalizzazione non ha influito sulla garanzia costituzionale dell’autonomia, poiché la rigidità statutaria ha svolto un ruolo di garanzia paragonabile a quello costituzionale, in quanto gli Statuti di Autonomia non possono essere modificati senza il consenso delle stesse Comunità Autonome. Tuttavia, l’assenza di una definizione costituzionale del modello statale, il principio dispositivo e le altre tecniche utilizzate per costruire lo Stato autonomico si rivelano oggi strumenti disfunzionali che hanno ostacolato la configurazione di un sistema chiaro di relazioni organizzative e istituzionali e di cooperazione tra lo Stato e le Comunità Autonome.

Oggi, è opportuno riflettere sulla possibilità di mantenere la dissociazione tra un modello costituzionale aperto e uno Stato autonomico, che nella pratica si è consolidato, ma che è caratterizzato dalla mancanza di una base costituzionale che lo garantisca per come concretamente configuratosi. In breve, è necessario chiedersi se la costituzionalizzazione dello Stato autonomico non sia da tempo un requisito imprescindibile, con la conseguente modifica del Titolo VIII della Costituzione, eliminando tutto ciò che in tale titolo riguarda il diritto transitorio (ovvero tutte le norme procedurali stabilite affinché i vari territori dello Stato diventassero Comunità Autonome) e modificando quegli aspetti necessari al funzionamento dello Stato autonomico^[12]. Un esempio è la mancanza di una vera e propria camera di rappresentanza territoriale, un Senato che rappresenti le Comunità Autonome in quanto tali^[13], problema impossibile da risolvere senza una riforma costituzionale. Per compensare tale assenza, sono stati creati organismi di cooperazione tra le comunità autonome e lo Stato, ma l’attività di tali organismi risente della mancanza di una cultura politica autonomista che consenta di distinguere chiaramente gli interessi dei partiti statali da quelli delle Comunità Autonome in cui governano.

È importante tenere presente che, sebbene la Costituzione sia la norma fondamentale dell’ordinamento giuridico spagnolo, la semplice lettura del testo costituzionale non può cogliere appieno la complessità che l’ordinamento giuridico spagnolo ha acquisito negli ultimi anni. Ciò è dovuto al fatto insolito e particolarmente rilevante che due dei tre ordinamenti giuridici le cui norme si applicano ai cittadini (l’ordinamento europeo e quello autonomico) sono al di fuori della Costituzione. La Costituzione li riconosce facendo riferimento a tali ordinamenti e integrandoli nell’ordinamento giuridico spagnolo, ma non ne fa menzione se non come mera possibilità futura^[14].

Ciò significa che abbiamo un ordinamento giuridico complesso, composto da tre spazi costituzionali il cui punto di connessione è il testo costituzionale del 1978, senza alcuna integrazione di tali ordinamenti in tale testo che consenta alla Costituzione, sia dal punto di vista istituzionale che normativo, di svolgere la sua funzione di fattore regolatore nelle relazioni tra gli ordinamenti. Tale complessità aumenta nel tempo, perché è soggetta a un’evoluzione dinamica difficilmente prevedibile.

Per quanto riguarda la cooperazione tra questi livelli, i meccanismi previsti, soprattutto in relazione alla cooperazione tra lo Stato e le Comunità Autonome e alla partecipazione delle Comunità Autonome agli affari europei, sono stati sviluppati al di fuori della Costituzione, cosa inevitabile a causa della mancanza di costituzionalizzazione dello Stato autonomico derivante dalla configurazione procedurale della struttura territoriale.

3. Livelli e ambiti di cooperazione

La cooperazione tra lo Stato e le Comunità Autonome, così come quella tra le Comunità Autonome stesse, si manifesta a vari livelli e in vari ambiti, nonché attraverso diversi strumenti giuridici. Come sottolinea Gregorio Cámara^[15], comune a tutti i meccanismi di collaborazione, cooperazione e coordinamento è l’idea fondamentale di lealtà reciproca, da intendersi in modo generale e multidirezionale ai diversi livelli: quello dello Stato con le Comunità Autonome e quello di queste, individualmente e collettivamente, con lo Stato, così come quello delle Comunità Autonome tra loro. Tutto ciò si basa sul reciproco riconoscimento che né l’interesse generale è patrimonio esclusivo del livello centrale di governo, né gli interessi di ciascuna Comunità Autonoma sono indifferenti all’interesse generale e agli altri livelli di governo.

Nei rapporti di cooperazione all’interno dello Stato autonomico, possiamo distinguere vari livelli che hanno a che fare con la configurazione territoriale e con il processo di integrazione europea. Possiamo anche distinguere diversi ambiti che esprimono un diverso grado di cooperazione, dall’integrazione della volontà territoriale nella volontà statale alle relazioni bilaterali tra lo Stato e ciascuna Comunità autonoma.

Per quanto riguarda gli ambiti di cooperazione, possiamo distinguere tra: 1. Meccanismi di integrazione della volontà delle Comunità Autonome nel processo decisionale statale, che presentano diversi livelli di cooperazione; 2. Meccanismi di cooperazione verticale tra lo Stato e le Comunità Autonome e quelli di cooperazione orizzontale tra le stesse Comunità Autonome. 3. Rapporti bilaterali di cooperazione tra lo Stato e ciascuna Comunità Autonoma, nonché la partecipazione di quest’ultima alla designazione degli organi statali. 4. Partecipazione delle Comunità Autonome agli affari europei.

4. Meccanismi di integrazione delle politiche statali e autonomiche

4.1. Il Senato

Come abbiamo già sottolineato, la configurazione essenzialmente procedurale dell’organizzazione territoriale dello Stato nella Costituzione è all’origine dell’assenza di meccanismi di integrazione delle Comunità Autonome nel processo decisionale statale, un problema grave di per sé e ancora più grave in considerazione del processo di integrazione con l’Europa. La possibilità di configurare il Senato come una seconda Camera di natura territoriale (al di là della sua mera definizione costituzionale, priva di contenuto reale) è stata inizialmente ostacolata dalla Costituzione in virtù del cosiddetto “principio dispositivo” e lo sarà finché tale principio rimarrà presente nella formulazione costituzionale, ovvero finché non si affronterà la questione della costituzionalizzazione dello Stato autonomico.

Infatti, non è possibile determinare nella Costituzione una struttura (almeno una struttura principale) del Senato come camera di rappresentanza delle Comunità Autonome, poiché queste non esistono nella Costituzione e la loro formazione dipende dalla libera iniziativa dei territori^[16]. Questa è senza dubbio la questione più importante e irrisolta della cooperazione interterritoriale, nonché quella che ha suscitato e che probabilmente continuerà a suscitare le più grandi proposte di riforma costituzionale in futuro.

Un primo tentativo di configurare il Senato come una vera e propria Camera di rappresentanza territoriale si è concretizzato con la riforma del Regolamento del Senato dell’11 gennaio 1994, che ha istituito la Commissione Generale delle Comunità Autonome. Tale riforma ha di fatto evidenziato l’inadeguatezza di qualsiasi misura diversa dalla riforma costituzionale e dalla configurazione del Senato come una vera e propria Camera di rappresentanza territoriale. Tuttavia, la proposta di riforma costituzionale presentata dal governo nel 2004, insieme ad altre tre riforme, tra cui l’adozione costituzionale delle denominazioni ufficiali delle Comunità Autonome, non ha ottenuto il consenso necessario per la sua formalizzazione. Dal punto di vista politico (tralasciando la prospettiva giuridico-costituzionale della cooperazione territoriale), la riforma costituzionale del Senato non si è rivelata una necessità impellente, in quanto, come ha sottolineato J. A. Portero^[17], il Congresso ha di fatto agito come una Camera di rappresentanza territoriale, risolvendo le richieste dei partiti con maggiore capacità di esercitare pressione, ovvero i partiti nazionalisti catalano e basco.

4.2. Le Conferenze settoriali

Nella pratica, sono stati sviluppati altri meccanismi e istituzioni per compensare le carenze del Senato nell’integrazione delle politiche statali e autonomiche e nel promuovere la cooperazione tra lo Stato e le amministrazioni autonomiche. È il caso delle Conferenze settoriali, inizialmente disciplinate dalla Legge 30/1992 sul Regime giuridico delle Pubbliche Amministrazioni e il Procedimento Amministrativo Comune e attualmente dalla Legge 40/2015 del 1° ottobre sul Regime giuridico del Settore Pubblico.

Le Conferenze settoriali sono composte da un ministro del governo, che le convoca, e dai corrispondenti consiglieri delle Comunità Autonome responsabili dello stesso settore di attività pubblica. Attualmente, le Conferenze settoriali sono 44^[18]. Questi organi hanno sviluppato importanti funzioni di cooperazione all’interno delle amministrazioni autonomiche, sebbene presentino alcuni problemi derivanti dalla mancanza di una cultura politica autonomista ben sviluppata. La partecipazione delle amministrazioni autonomiche è molto diversificata e spesso i dibattiti politici a livello statale ne alterano il funzionamento, quando gli interessi dei principali partiti statali interferiscono con la posizione delle amministrazioni autonomiche che governano^[19]. Ciò significa che gli accordi sono talvolta condizionati dagli interessi dei partiti statali piuttosto che da quelli dei governi autonomici rappresentati nelle Conferenze settoriali. D’altro canto, bisogna anche tenere presente che la partecipazione alle conferenze è volontaria, per cui gli accordi vincolano, in generale, solo le Comunità Autonome che hanno votato a favore e li hanno sottoscritti, con l’eccezione prevista dall’articolo 151.2.a) della citata legge 40/2015 del 1° ottobre sul regime giuridico del settore pubblico, secondo cui quando l’Amministrazione generale dello Stato esercita funzioni di coordinamento, in conformità con l’ordine costituzionale di distribuzione dei poteri nel rispettivo ambito materiale, l’accordo sarà vincolante per tutte le amministrazioni pubbliche che compongono la conferenza settoriale, indipendentemente dal loro voto.

4.3. La Conferenza dei Presidenti

Oltre alle Conferenze settoriali, nel 2004 è stata istituita e convocata per la prima volta la Conferenza dei Presidenti, alla quale partecipano il Presidente del Governo nazionale e i presidenti dei governi autonomici. La legge 40/2015 del 1° ottobre, relativa al regime giuridico del settore pubblico, dedica un articolo alla Conferenza, indicando al comma 1 dell’articolo 146 che «La Conferenza dei Presidenti è un organo di cooperazione multilaterale tra il Governo della Nazione e i rispettivi Governi delle Comunità Autonome, ed è composta dal Presidente del Governo, che la presiede, e dai presidenti delle Comunità Autonome e delle città di Ceuta e Melilla», mentre il comma 2 dello stesso articolo stabilisce che: «La Conferenza dei Presidenti ha lo scopo di deliberare su questioni e adottare accordi di interesse per lo Stato e le Comunità Autonome, avvalendosi, per la preparazione delle sue riunioni, di un Comitato preparatorio composto da un ministro del governo, che lo presiede, e da un consigliere di ciascuna comunità autonoma».

Nonostante le aspettative iniziali per la Conferenza dei Presidenti fossero elevate, la verità è che si è riunita solo cinque volte dal 2004 al 2016, il che ha messo in discussione la sua efficacia come meccanismo di cooperazione. Tuttavia, la convocazione della sesta riunione, tenutasi il 17 gennaio 2017, aveva suscitato speranze di una possibile rivitalizzazione che, se si fosse verificata, sarebbe stata molto positiva, ma che purtroppo non si è realizzata. Resta fermo quanto accaduto in occasione delle numerose riunioni straordinarie della Conferenza dei Presidenti tenutesi a causa del COVID-19 (dal 7 al 20) fino al 14 giugno 2020^[20].

L’esperienza maturata attraverso le riunioni straordinarie ha permesso di rivitalizzare la Conferenza, che ha poi tenuto tre sessioni nel 2020 e altre due nel 2021. Durante la 26ª Conferenza dei Presidenti dell’Isola di La Palma, tenutasi il 13 marzo 2022, è stato approvato un nuovo regolamento per istituzionalizzare la Conferenza e trasformarla in uno strumento di cooperazione fondamentale tra lo Stato e le Comunità Autonome.

Il Regolamento stabilisce, all’articolo 1, comma 1, che la Conferenza dei Presidenti è il massimo organo di cooperazione politica tra il Governo spagnolo e i governi delle Comunità Autonome e delle Città Autonome di Ceuta e Melilla. Per quanto riguarda le sue funzioni, l’articolo 2, comma 1, stabilisce che la Conferenza ha il compito di discutere i principali orientamenti delle politiche pubbliche, settoriali e territoriali a livello statale, o che incidono sugli interessi o sulle competenze di diverse Comunità Autonome, nonché le azioni congiunte di carattere strategico e le questioni di notevole importanza per lo Stato autonomico che incidono sulle competenze statali e autonome.

Il regolamento della Conferenza dei Presidenti prevede la costituzione di organi di supporto specifici, disciplina la partecipazione tramite videoconferenza, pur mantenendo la modalità in presenza, e aumenta il numero di riunioni da tenere ogni anno, portandolo almeno a due (finora, una si è tenuta nel 2024 e un’altra nel 2025). Inoltre, viene instaurato un rapporto di collaborazione con le Conferenze settoriali, da un lato per concordare le linee guida operative delle stesse e, dall’altro, per consentire alle Conferenze settoriali di richiedere all’unanimità l’inserimento di un argomento all’ordine del giorno della Conferenza dei Presidenti.

È inoltre prevista la possibilità di affidare l’attuazione degli Accordi adottati in sede di Conferenza alle Conferenze settoriali. È altresì previsto che il Senato (sede della Conferenza) possa, nei termini stabiliti dal proprio Regolamento, introdurre nuove materie all’ordine del giorno della Conferenza (a tal fine, il Regolamento del Senato è stato modificato il 23 ottobre 2024^[21]). La Conferenza può adottare accordi o raccomandazioni che saranno considerati impegni politici. Gli accordi saranno adottati all’unanimità da tutti i membri presenti alla Conferenza, a condizione che siano presenti i due terzi dei presidenti delle Comunità Autonome. Le raccomandazioni saranno adottate dal Presidente del Governo e dai due terzi dei presidenti delle Comunità Autonome presenti e saranno vincolanti per i membri che le hanno adottate. Sia gli accordi che le raccomandazioni saranno pubblici.

5. Cooperazione verticale e orizzontale

Per quanto riguarda la cooperazione verticale tra Stato e CCAA, si tratta di un ambito che tradizionalmente ha funzionato piuttosto bene, con un elevato numero di accordi annuali solitamente legati a impegni finanziari da parte dello Stato per l’attuazione di determinate politiche attraverso le Comunità Autonome. Dal 2002, ad eccezione del 2004, hanno rappresentato una cifra prossima o superiore a 1.000 all’anno, il che riflette la loro importanza, sebbene dal 2011 siano diminuiti a circa la metà o anche meno, a seconda degli anni. Nel 2019 hanno ripreso a crescere (711), tendenza che si è mantenuta nel 2020 (853) e che ha superato quota 1.000 nel 2021 (1.279), nel 2022 (1.156) e nel 2023 (1.040), raggiungendo quota 1.240 nel 2024^[22].

La cooperazione orizzontale e la collaborazione tra governi autonomici rappresentano una delle questioni irrisolte che lo Stato autonomico si trova ad affrontare. Ciò è avvenuto finora per diverse ragioni di natura giuridica e politica. Tra le ragioni giuridiche, merita di essere sottolineata una regolamentazione costituzionale restrittiva, dovuta a una certa sfiducia nella collaborazione orizzontale tra i governi autonomici. A ciò si aggiunge una prima regolamentazione statutaria che si limita a ripetere e persino a limitare i termini costituzionali senza approfondirli, né per quanto riguarda gli aspetti formali degli accordi né per quanto riguarda i possibili ambiti di collaborazione tra i governi autonomici. Oltre a questi fattori giuridici, non si possono ignorare i fattori politici che spiegano la duplice tensione che si è creata nel nostro Stato autonomico. Da un lato, questi fattori riguardano la forma territoriale dello Stato (egualitaria o asimmetrica) e, dall’altro, il fatto che i partiti nazionali tendono a concentrarsi sull’opposizione o sul sostegno al governo statale, a seconda che le due maggioranze di governo statale e autonomiche coincidano, piuttosto che sugli interessi delle rispettive Comunità Autonome o sulla cooperazione con Comunità Autonome politicamente non affini. La prima di queste tensioni ricade sulla struttura costituzionale, la seconda su quella politica. Tuttavia, nella pratica, queste due tensioni si sono intrecciate, portando a distorsioni indesiderate.

Per quanto riguarda le relazioni tra le comunità autonome, questa tensione si manifesta in una certa sfiducia reciproca che ha ostacolato i loro rapporti. Il clima politico eccessivamente intenso e l’assenza di una cultura politica autonomista hanno favorito il rafforzamento delle relazioni tra le comunità autonome governate dagli stessi partiti o da partiti simili. In Spagna, la tensione tra pluralismo territoriale e pluralismo politico ha tipicamente favorito il secondo, ovvero la difesa delle opzioni politiche a livello nazionale piuttosto che la difesa degli interessi territoriali. Spesso, gli interessi politici dei partiti di governo sono stati anteposti a quelli specifici delle Comunità Autonome. Di conseguenza, si è creata una distanza tra Comunità Autonome vicine quando queste erano governate da partiti con orientamenti diversi. Al contrario, il riavvicinamento tra comunità autonome con le stesse convinzioni (al di là della loro vicinanza o lontananza geografica) sembra talvolta orientato verso un conflitto politico contro il governo statale, a prescindere dagli interessi specifici di tali comunità autonome.

Un altro aspetto di sfiducia è determinato dalla tensione sul modello territoriale dello Stato. Le riserve dei partiti nazionalisti periferici nei confronti dei partiti statali, così come le riserve motivate da tensioni preesistenti riguardo alla composizione territoriale di alcune Comunità Autonome o al ruolo della lingua nel plasmare la loro identità (come nel caso della Navarra rispetto ai Paesi Baschi o della Comunità Valenziana rispetto alla Catalogna), non hanno favorito lo sviluppo di relazioni di collaborazione orizzontale tra le Comunità Autonome.

Il riferimento agli Statuti di Autonomia contenuto nell’articolo 145.2 della Costituzione spagnola non ha, finora, favorito lo sviluppo di un’attività convenzionale moderatamente intensa tra le Comunità Autonome. Secondo quanto disposto dall’articolo 145.2 della Costituzione spagnola, gli Statuti potranno stabilire le circostanze, i requisiti e le condizioni in base ai quali le Comunità Autonome potranno stipulare tra loro accordi per la gestione e la prestazione dei servizi, nonché la natura e gli effetti della relativa comunicazione alle Cortes Generales. Negli altri casi, gli accordi di cooperazione tra le Comunità Autonome richiederanno l’autorizzazione delle Cortes Generales.

I primi statuti incorporavano una regolamentazione restrittiva di tali casi, vincolando gli accordi alla gestione e alla fornitura di servizi relativi a materie di loro esclusiva competenza^[23]. Quelli che non contenevano tale restrizione, non includevano alcun ulteriore riferimento, se non quello strettamente previsto dall’articolo 145.2 della Costituzione spagnola. È il caso degli Statuti dell’Andalusia e delle Isole Baleari che facevano riferimento ad accordi con altre Comunità Autonome per la gestione e la fornitura congiunta dei propri servizi^[24] o per la fornitura e la gestione di servizi specifici della Comunità Autonoma^[25].

I nuovi Statuti, emersi dalle più recenti riforme statutarie, hanno registrato alcuni progressi, eliminando le restrizioni, specificando l’ambito formale degli accordi e delle convenzioni e chiarendone il quadro giuridico (ad esempio, con l’obbligo di pubblicazione) e stabilendo alcuni elementi sostanziali. Tuttavia, la cooperazione orizzontale rimane molto limitata^[26].

Sempre nell’ambito della cooperazione orizzontale, merita una menzione la creazione, nel 2010, della Conferenza dei Governi delle Comunità Autonome^[27], un organo volontario concepito per funzionare come organo permanente di cooperazione orizzontale. Con una presidenza semestrale a rotazione e due riunioni all’anno, la Conferenza potrebbe adottare accordi politici attraverso dichiarazioni o azioni volte a promuovere accordi o protocolli di cooperazione e, in ogni caso, informare il governo statale delle proprie attività e invitarlo a partecipare. La conferenza ha tenuto la sua prima riunione nel 2011, ma l’iniziativa non è stata proseguita^[28], nonostante se ne riconosca l’innegabile utilità come meccanismo di cooperazione orizzontale, soprattutto se configurata anche come Conferenza dei Presidenti delle Comunità Autonome^[29].

6. Cooperazione bilaterale e partecipazione alla designazione degli organi statali

6.1. Cooperazione bilaterale

Il dibattito sulla cooperazione bilaterale e multilaterale ha radici profonde, poiché riflette la tensione di fondo nella costruzione dello Stato autonomico tra un modello federale egualitario e uno asimmetrico. Il dibattito, in ultima analisi, è condizionato dalla precedente tensione sul modello territoriale dello Stato, ma anche dall’assenza di una cultura politica autonomista condivisa dai partiti nazionali. Questa assenza genera una notevole sfiducia negli organismi multilaterali tra i partiti nazionalisti “periferici” (secondo l’ormai classica espressione di G. Trujillo^[30]), i quali temono che la loro voce e quella delle comunità autonome che rappresentano possano essere silenziate da un coro concertato di voci guidato dagli organi di direzione nazionale dei principali partiti.

Questo timore ha un fondamento reale, poiché i partiti politici nazionali tendono a condizionare le politiche territoriali di ciascun territorio alle politiche nazionali, così che le decisioni di ciascuna Comunità Autonoma non sempre sono prese in conformità con gli interessi di quella comunità, come dovrebbe essere in uno stato autonomico consolidato. I rappresentanti delle Comunità Autonome, infatti, raramente osano sfidare gli organi di governo nazionali agendo esclusivamente su basi politiche territoriali e non nazionali.

L’opzione della cooperazione multilaterale, già messa in discussione dai partiti nazionalisti periferici che hanno sempre preferito negoziare bilateralmente con lo Stato piuttosto che partecipare agli organismi multilaterali, diventa più difficile da difendere se ciascuna Comunità Autonoma non adotta le proprie posizioni negli organismi multilaterali in base ai propri interessi. Lo sviluppo di una cultura politica autonomista può contribuire a una percezione meno diffidente del multilateralismo in futuro. La riforma del Senato per trasformarlo nell’organo rappresentativo delle Comunità Autonome, come richiesto dallo Stato autonomico, sarebbe un altro fattore importante per promuovere la cooperazione multilaterale.

La verità è che l’assenza di un Senato che rappresenti realmente le Comunità Autonome e la sfiducia negli attuali meccanismi multilaterali hanno spinto le recenti riforme statutarie a orientarsi verso lo sviluppo di meccanismi di cooperazione bilaterale. Tuttavia, nella misura in cui questi meccanismi non escludono la partecipazione a quelli multilaterali, possono favorire una maggiore integrazione delle politiche statali e autonomiche e contribuire a un migliore funzionamento dello Stato autonomico.

La cooperazione bilaterale e le Commissioni di cooperazione bilaterale erano inizialmente previste dalla Legge 30/1992 sul Regime giuridico delle amministrazioni pubbliche e sul procedimento amministrativo comune e sono attualmente disciplinate dalla Legge 40/2015 del 1° ottobre sul Regime giuridico del settore pubblico. La riforma della Legge organica della Corte costituzionale spagnola del 2000^[31] ha assegnato loro un ruolo importante volto a promuovere la cooperazione tra lo Stato e la Comunità Autonoma ed evitare, ove possibile, la presentazione di ricorsi di incostituzionalità, prorogando il termine per la presentazione del ricorso e avviando un processo di negoziazione tra lo Stato e la Comunità Autonoma interessata nell’ambito della Commissione di cooperazione bilaterale.

È stato con le ultime riforme statutarie che il dibattito tra cooperazione bilaterale e multilaterale ha raggiunto il suo apice. Infine, i nuovi statuti, emersi da questo processo di riforma, sono riusciti a integrare i meccanismi bilaterali e multilaterali nella loro formulazione finale^[32], che è stata poi validata dalla Corte costituzionale^[33]. Questi due principi sono esplicitamente menzionati nei nuovi Statuti della Catalogna e dell’Andalusia, in quanto i meccanismi bilaterali sono appropriati in alcuni ambiti e quelli multilaterali in altri. Successivamente, la Legge 40/2015 ha incorporato principi simili a quelli stabiliti nei nuovi Statuti di Autonomia, aspetto importante se si considera che alcuni Statuti di Autonomia non sono ancora stati riformati e che, pertanto, le disposizioni della legge statale sono le uniche ad applicarsi a essi^[34].

Come stabilito dall’articolo 219.2 dello Statuto dell’Andalusia, per le questioni di interesse specifico della Comunità Autonoma, saranno stabiliti i corrispondenti strumenti bilaterali di relazione. Nelle questioni di interesse generale, l’Andalusia parteciperà attraverso le procedure o gli organismi multilaterali che saranno istituiti. Allo stesso modo, l’articolo 175.2 dello Statuto della Catalogna^[35] stabilisce che la Generalitat collabora inoltre con lo Stato attraverso organi e procedimenti multilaterali in ambiti e questioni di interesse comune.

L’integrazione di meccanismi di cooperazione bilaterale con lo Stato non è stata uniforme in tutti gli Statuti. Alcuni Statuti hanno creato una Commissione di Cooperazione Bilaterale, una Commissione di Cooperazione o un Consiglio di Cooperazione^[36] come quadro generale e permanente per le relazioni e la cooperazione^[37] o come strumento principale per le relazioni^[38] tra lo Stato e la Comunità Autonoma. Altri, invece, non hanno previsto tale organo: è il caso dello Statuto delle Isole Baleari o di quello della Comunità Valenziana^[39].

Secondo quanto previsto dagli Statuti della Catalogna e dell’Andalusia, la Commissione Bilaterale è composta da un numero uguale di rappresentanti dello Stato e della Comunità Autonoma. La sua presidenza è esercitata alternativamente da entrambe le parti con turni annuali. La Commissione dispone di una segreteria permanente e può istituire sottocommissioni e commissioni che ritiene opportune. La Commissione si riunisce in sessione plenaria due volte l’anno, oltre a qualsiasi altra riunione richiesta da una delle parti. La Commissione è tenuta a redigere una relazione annuale da presentare al Governo dello Stato e al Governo e al Parlamento della Comunità Autonoma. Data la parità di rappresentanza della Commissione, il suo regolamento interno ed operativo è adottato di comune accordo tra le due parti.

Lo scopo principale della Commissione è coordinare l’esercizio delle competenze dello Stato e della Comunità Autonoma e istituire meccanismi di informazione e collaborazione sulle rispettive politiche pubbliche e su questioni di interesse comune. A tal fine, la Commissione delibera, formula proposte e adotta accordi (ove opportuno) nei casi stabiliti dallo Statuto e nelle materie specificate nei corrispondenti articoli che la regolano^[40].

Tra questi ambiti, con riferimento all’Andalusia e alla Catalogna, possiamo menzionare i progetti di legge che incidono specificamente sulla distribuzione delle competenze, la pianificazione della politica economica generale del Governo dello Stato in tutte le questioni che riguardano gli interessi e le competenze specifiche della Comunità Autonoma, la promozione di misure adeguate per migliorare la collaborazione tra lo Stato e la Comunità autonoma, la risoluzione dei conflitti di competenza tra lo Stato e la Comunità Autonoma e il monitoraggio della politica europea per garantire l’efficacia della partecipazione della Comunità autonoma agli affari dell’Unione europea.

6.2. Partecipazione alla designazione degli organi statali

Alcuni dei nuovi Statuti (quelli di Catalogna e Andalusia, Aragona, Castiglia e León e, in misura minore, Estremadura e Isole Canarie) prevedono la partecipazione della Comunità Autonoma alla nomina dei membri di determinati organi statali, come gli organi di governo della Banca di Spagna, della Commissione Nazionale del Mercato dei Valori Mobiliari e della Commissione del Mercato delle Telecomunicazioni. Sono stati inclusi anche la Corte dei conti, il Consiglio Economico e Sociale, l’Agenzia delle Entrate, la Commissione Nazionale per l’Energia, l’Agenzia Spagnola per la Protezione dei Dati e il Consiglio della Radiotelevisione, tra gli altri. Alcuni Statuti (quelli della Catalogna, dell’Andalusia e dell’Estremadura) hanno inoltre contemplato la possibilità di partecipare ai processi di nomina degli organi costituzionali (Corte costituzionale e Consiglio Generale della Magistratura) nei termini stabiliti dalla normativa statale.

A questo proposito, la riforma della Legge organica della Corte costituzionale, attuata con la Legge organica 6/2007 del 24 maggio, ha introdotto un secondo comma nell’articolo 16, in base al quale i magistrati proposti dal Senato saranno eletti tra i candidati presentati dalle Assemblee legislative delle Comunità autonome, secondo le modalità stabilite dal regolamento della Camera. La sentenza della Corte costituzionale n. 49 del 9 aprile 2008 ha stabilito che tale riforma è pienamente conforme alla Costituzione, e la sentenza n. 101 del 24 luglio 2008 ha convalidato la corrispondente riforma del Regolamento del Senato. La STC 31/2010 del 28 giugno, FJ 113, ha valutato come legittima la disposizione corrispondente dello Statuto della Catalogna, interpretandola nel senso che l’articolo 180 EAC non viola la Costituzione, interpretata nel senso che la partecipazione della Generalitat è condizionata, nella sua esistenza e nei suoi procedimenti, dalle disposizioni, nei limiti consentiti dalla Costituzione, delle corrispondenti leggi organiche.

Per quanto riguarda la disposizione statutaria generica sulla partecipazione agli organi statali, la Corte, nella stessa sentenza (FJ 111), intende che l’articolo 174.3 dello Statuto della Catalogna deve essere interpretato nel senso che prevede una partecipazione organica e procedurale della Generalitat, che deve essere regolata dalla legislazione statale e che non può essere effettuata in relazione agli organi decisionali dello Stato né impedire o compromettere il libero e pieno esercizio dei poteri statali.

7. Partecipazione dei governi autonomici agli affari europei

Tutti i Paesi europei a struttura composita hanno avviato un processo di riflessione sul ruolo che le loro strutture territoriali (siano esse regioni o Stati federati) dovrebbero svolgere nei confronti delle istituzioni europee. Tale riflessione è particolarmente intensa per quanto riguarda la cosiddetta “fase ascendente”, in cui le istituzioni territoriali devono unirsi per determinare la posizione che lo Stato dovrà difendere di fronte alle istituzioni europee. Un elemento costante del dibattito deve sempre essere la provvisorietà dei modelli di partecipazione, derivante dalla configurazione dell’integrazione europea come processo aperto che cambierà nel tempo e che richiederà nuovi approcci e nuove formulazioni.

Per quanto riguarda la Spagna, esiste un fattore di differenziazione rispetto agli altri Paesi di cui dobbiamo tenere conto. Il processo di integrazione europea deve essere combinato con un processo di decentramento interno che si è sviluppato parallelamente. Contemporaneamente alla definizione di una struttura territoriale profondamente decentralizzata, la Spagna ha aderito alle Comunità Europee. Questa peculiarità è rilevante, in quanto l’apertura del processo di integrazione europea deve essere combinata con l’apertura delle Comunità Autonome. Pertanto, anziché avere un solo elemento variabile nel rapporto tra Unione Europea e Stato membro, la Spagna ne ha due: non solo l’Unione Europea si configura in modo diverso con l’avanzare del processo di integrazione, ma anche lo Stato stesso si configura attraverso il processo di decentramento.

La necessità di coordinare le politiche autonome e statali, insita nella struttura territoriale dello Stato, diventa inevitabile se si considera il processo di integrazione europea. Se queste politiche non fossero articolate a livello puramente interno, infatti, il risultato potrebbe essere una mancanza di coordinamento che renderebbe difficile l’applicazione delle normative statali e autonomiche^[41]. Tuttavia, una volta che lo Stato autonomico è integrato in Europa, se la mancanza di coordinamento porta a una mancata o difettosa applicazione del diritto europeo, lo Stato incorrerà in responsabilità dinanzi alle istituzioni europee. Pertanto, non è possibile ignorare il coordinamento delle politiche autonome, statali ed europee. Lo Stato non può scegliere, perché è vincolato dagli impegni assunti nell’ambito dell’Unione europea.

Le formule di partecipazione territoriali agli affari europei derivano dall’Accordo della Conferenza degli Affari Attinenti alle Comunità Europee (che nel 2010 ha cambiato nome in Conferenza degli Affari Attinenti all’Unione Europea) sulla partecipazione interna dei governi autonomici agli affari comunitari tramite Conferenze settoriali (pubblicato con la Risoluzione del 10 marzo 1995 del Segretario di Stato per le Amministrazioni Territoriali). A seguito di tale accordo, è stata approvata la Legge 2/1997 del 13 marzo che regolamenta la Conferenza degli Affari Attinenti alle Comunità Europee.

L’accordo stabilisce una procedura quadro per determinare il contenuto necessario di tale partecipazione, sia nella fase a monte che in quella a valle. L’accordo si limitava alla dimensione interna o indiretta della partecipazione, sebbene, per quanto riguarda la dimensione esterna o diretta, l’obiettivo fosse anche quello di rendere possibile, a partire dalla partecipazione delle Comunità Autonome alle Conferenze settoriali, generare l’esperienza necessaria per coordinare l’inserimento dei rappresentanti delle Comunità Autonome nella delegazione spagnola presso gli organi comunitari.

Nello sviluppo della procedura quadro da parte di ciascuna Conferenza settoriale, la natura e il livello delle competenze delle Comunità Autonome e dello Stato devono essere presi in considerazione per determinare il grado di intensità della partecipazione autonomica.

1) Se la questione europea riguarda esclusivamente competenze statali e le Comunità Autonome invocano il loro interesse, l’amministrazione statale deve solo informarle nell’ambito della corrispondente Conferenza Settoriale. 2) Se riguarda le competenze legislative esclusive delle Comunità Autonome e se queste hanno raggiunto una posizione comune, tale posizione deve essere presa in considerazione in modo decisivo ai fini della definizione della posizione negoziale iniziale dello Stato. 3) Se riguarda competenze condivise o concorrenti dello Stato e delle Comunità Autonome e c’è un accordo tra la posizione comune delle Comunità Autonome e quella dell’Amministrazione Statale, tale accordo sarà decisivo ai fini della definizione della posizione negoziale iniziale dello Stato.

Queste regole di base sono sviluppate nell’Accordo stesso in relazione a determinati aspetti. Così, ad esempio, in assenza di una posizione comune tra le CCAA, l’amministrazione statale terrà conto delle diverse argomentazioni espresse da ciascuna di esse. Inoltre, in caso di competenze esclusive o concorrenti tra le CCAA, qualora la posizione iniziale dello Stato cambi a seguito del processo di negoziazione comunitaria, l’Amministrazione statale informerà le CCAA in sede di Conferenza settoriale, se possibile, per facilitare una nuova posizione comune tra di esse e, se del caso, un nuovo accordo con la posizione dell’Amministrazione statale. Qualora ciò non fosse possibile, le CCAA potranno richiedere allo Stato di spiegare le ragioni della modifica rispetto alla posizione iniziale.

L’accordo distingue tra la partecipazione alla fase ascendente, relativa alla formazione della volontà dello Stato, e la fase discendente, relativa all’applicazione del diritto europeo. In quest’ultima, viene riconosciuto il principio di autonomia istituzionale in materia di applicazione del diritto europeo e l’impegno dello Stato e delle CCAA a delegare alla corrispondente conferenza settoriale la gestione delle questioni di reciproco interesse relative all’applicazione del diritto europeo. Si distinguono tre situazioni:

1) se l’applicazione del diritto europeo richiede l’approvazione di norme, la bozza di testo sarà sottoposta alla Conferenza Settoriale. Se Stato e Comunità Autonome concordano sulla necessità di fornire un contenuto analogo o equivalente al processo normativo interno, la questione sarà discussa in sede di Conferenza Settoriale per elaborare una bozza di accordo da sottoporre all’Assemblea Plenaria.

2) Se l’applicazione comporta l’esecuzione di atti amministrativi, lo Stato e le CCAA si informano periodicamente, tramite la Conferenza di Settore, sugli atti amministrativi previsti o in corso derivanti dall’applicazione del diritto comunitario. Quando lo Stato e le CCAA ritengono necessario fornire un contenuto analogo o equivalente al processo di attuazione amministrativa del diritto europeo, la questione viene discussa in sede di Conferenza di Settore per elaborare una proposta di accordo da sottoporre all’Assemblea plenaria.

3) Se l’applicazione comporta lo sviluppo di programmi comunitari, l’amministrazione statale informa le CCAA, tramite la corrispondente conferenza di settore, dei programmi comunitari che gestisce, aperti o meno alla partecipazione delle CCAA. Le Comunità Autonome, a loro volta, informano regolarmente l’amministrazione statale della loro partecipazione a programmi comunitari non coordinati da quest’ultima.

Per quanto riguarda l’applicazione del diritto europeo, è necessario tenere in considerazione anche la questione della responsabilità per inadempimento. Tale questione è stata disciplinata dalla Legge Organica 2/2012 e dal Real Decreto 515/2013 del 5 luglio, i quali stabiliscono i criteri e la procedura per la determinazione e la valutazione della responsabilità per inadempimento del diritto dell’Unione europea^[42].

D’altra parte, la partecipazione esterna non è stata inizialmente promossa come previsto dall’accordo, nonostante l’approvazione di mozioni in tal senso da parte del Parlamento. Il Parlamento aveva chiesto al Governo di avviare un processo che consentisse la partecipazione di un rappresentante delle comunità autonome alla delegazione governativa nelle riunioni del Consiglio dei ministri dell’Unione in cui si discutevano questioni di competenza esclusiva delle comunità autonome. Infine, gli accordi raggiunti nella Conferenza sulle questioni relative alle Comunità europee del 9 dicembre 2004 (ora Conferenza sulle questioni relative all’Unione europea) hanno aperto la strada alla partecipazione diretta nella fase ascendente. In particolare, in quattro formazioni del Consiglio, successivamente ampliate. La delegazione spagnola è composta da un consigliere autonomico, nominato nella corrispondente conferenza settoriale, che rappresenta le comunità autonome interessate alle questioni di loro competenza.

Il rappresentante autonomico sarà membro a pieno titolo della delegazione spagnola e, in quanto tale, rappresenterà tutte le Comunità Autonome, fornendo consulenza diretta al capo della delegazione su tutte le questioni relative alla posizione comune adottata dalle Comunità Autonome in relazione ai punti all’ordine del giorno che riguardano materie di loro competenza. Potrà chiedere la parola al capo della delegazione qualora vengano discusse questioni che incidono sulle competenze autonomiche e vi sia una posizione comune da esprimere. Il capo della delegazione gli darà la parola ogni volta che lo riterrà opportuno per difendere al meglio gli interessi spagnoli. In ogni caso, sebbene la posizione comune delle Comunità Autonome debba essere debitamente presa in considerazione durante tutto il processo negoziale, la responsabilità ultima dei negoziati e della loro conclusione spetta al capo della delegazione.

Per quanto riguarda il livello statutario, i recenti processi di riforma hanno visto progressi significativi nella proiezione delle Comunità Autonome nella sfera europea. I nuovi statuti possono essere descritti come profondamente europeisti. Alcuni di essi, come gli Statuti della Catalogna e dell’Andalusia, contengono più di cinquanta riferimenti all’Europa o all’Unione europea, a dimostrazione dell’importanza che viene attribuita a questo tema (anche gli altri Statuti ne includono una trentina). Naturalmente, come per altri temi, non tutti gli Statuti contengono la stessa normativa. Per questo motivo, presenteremo una panoramica generale che includerà i temi essenziali, anche se non tutti sono presenti in tutti gli Statuti.

I nuovi Statuti fanno riferimento specifico all’integrazione della Comunità Autonoma nell’Unione europea e all’adozione dei valori e degli obiettivi dell’Unione europea. Dedicano inoltre una normativa specifica, attraverso un capitolo o un titolo, ai rapporti della comunità autonoma con l’Unione europea. La legittimità di tali riforme è stata confermata dalla sentenza n. 31 del 28 giugno 2010 della Corte costituzionale spagnola in merito allo Statuto della Catalogna, che ha respinto tutti i ricorsi presentati in relazione alle disposizioni riguardanti i rapporti tra la Generalitat e l’Unione Europea.

Tra i temi affrontati in relazione all’Unione europea, meritano una menzione particolare i seguenti:

Si stabilisce la partecipazione della Comunità Autonoma alla formazione delle posizioni dello Stato nei confronti dell’Unione europea (fase ascendente), sia indirettamente, partecipando alla formazione della posizione dello Stato, sia direttamente, partecipando alle delegazioni spagnole presso le istituzioni dell’Unione europea. La partecipazione alla fase ascendente è prevista sia a livello multilaterale che bilaterale, in relazione alle questioni che riguardano esclusivamente la Comunità Autonoma, e segue le linee guida stabilite negli Accordi del 9 dicembre 2004. Ciò consente di conseguire alcuni progressi, come la possibilità di assumere la presidenza delle delegazioni nel caso dello Statuto della Catalogna o dello Statuto dell’Andalusia, in relazione alle competenze esclusive della Comunità Autonoma, in conformità con la normativa applicabile.

Anche la partecipazione della Comunità Autonoma alla fase discendente è regolamentata, riconoscendo espressamente o implicitamente il principio di autonomia istituzionale. La Comunità Autonoma è pertanto responsabile dell’attuazione del diritto dell’Unione europea nelle materie di sua competenza. In alcuni casi, sono previste disposizioni specifiche per l’esercizio del potere esecutivo (gestione dei sussidi europei) o per lo sviluppo legislativo delle normative statali di base, al fine di consentire l’attuazione diretta delle normative europee nel caso in cui l’Unione Europea stabilisca normative sostitutive delle normative statali di base (Statuti della Catalogna e dell’Andalusia). In questo modo si vuole evitare che, in tali casi, le normative statali di base riducano a zero i poteri autonomici, occupando, attraverso le normative di base, l’intero campo normativo interno.

In relazione a tale questione, la Corte Costituzionale, nella sentenza n. 31 del 2010, al paragrafo 123, ha affermato che non vi è motivo di opporsi all’attuazione, da parte della Comunità Autonoma, del diritto dell’Unione europea nell’ambito delle sue competenze, e, di conseguenza, neppure, in linea di principio, alla sua possibilità di adottare, ove possibile, una di attuazione basata sulla legislazione europea che sostituisca la normativa di base dello Stato in una determinata materia. Tuttavia, una concezione costituzionalmente adeguata della disposizione implica sempre la salvaguardia della competenza di base dello Stato, ove opportuno, che non viene sostituita o eliminata dalla normativa europea. Di conseguenza, lo Stato può emanare future normative di base nell’esercizio di una competenza costituzionalmente riservata, poiché, la sostituzione di alcune normative di base con la legislazione europea non modifica la competenza costituzionale dello Stato a emanare normative di base.

Per quanto riguarda il meccanismo di early warning, i nuovi Statuti, pur riconoscendo che il Protocollo sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità non era ancora in vigore, hanno inserito un riferimento generico che consente la futura partecipazione delle comunità autonome alla sua applicazione. Va notato che c’era un ampio consenso nell’Unione europea sulla necessità di questo meccanismo di early warning, che ha portato alla sua integrazione rafforzata nel Trattato di Lisbona tramite il Protocollo n. 2 sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità^[43].

Questi sono solo alcuni dei riferimenti più importanti, poiché ve ne sono altri di varia natura relativi all’Unione europea (rapporti con le regioni europee, obbligo di informazione da parte dello Stato in relazione alla revisione dei trattati o ai progetti normativi o alle procedure seguite dinanzi alla Corte di giustizia, ecc.).

8. Conclusioni

I rapporti di cooperazione tra lo Stato e le Comunità Autonome in Spagna soffrono di alcuni problemi strutturali legati alla configurazione essenzialmente procedurale della struttura territoriale nella Costituzione spagnola e al fatto che non è possibile istituire organi di cooperazione (come, ad esempio, la configurazione di un Senato come vera e propria Camera di rappresentanza territoriale) tra le Comunità Autonome e lo Stato senza prima sapere di quali Comunità Autonome si tratti, cosa che non è definita nella Costituzione stessa. La soluzione a queste carenze dovrebbe essere articolata attraverso una riforma costituzionale, cosa che finora non è stata fattibile e continua a non esserlo adesso quando siamo ancora in un processo di normalizzazione dopo la recente crisi in Catalogna.

Tuttavia, sia a livello statale che attraverso le ultime riforme statutarie, sono stati definiti gli ambiti e i meccanismi di cooperazione tra lo Stato e le Comunità Autonome. In generale, si può affermare che questi meccanismi funzionano bene^[44], consentendo l’integrazione della volontà delle Comunità Autonome in quella statale e la loro partecipazione agli affari europei, per citare due ambiti particolarmente importanti. Anche la cooperazione verticale tra Stato e CCAA funziona adeguatamente, a differenza di quella orizzontale tra CCAA che è quasi inesistente. Positivamente possono essere valutati anche i meccanismi di collaborazione bilaterale tra Stato e Comunità Autonome.

La tensione tra un modello territoriale asimmetrico e uno più egualitario continua a influenzare la cooperazione interterritoriale, così come l’assenza di una cultura politica autonomista, soprattutto tra i principali partiti statali. Ciò rappresenta un ostacolo per i meccanismi di cooperazione multilaterale, in quanto questi partiti non si concentrano sulla difesa degli interessi dei governi autonomici di cui fanno parte, ma piuttosto sull’opposizione al governo statale. Questi due aspetti incidono sulla cooperazione in modo diseguale in ciascuna legislatura, a seconda delle variabili politiche. In generale, si può affermare che al momento il primo ha un impatto minore del secondo. Ciò è dovuto al fatto che i partiti di governo in Catalogna e nei Paesi Baschi sono allineati alla coalizione di governo, mentre quelli in molte altre CCAA sono all’opposizione.

Sarebbe auspicabile, in futuro, raggiungere una cultura politica più chiaramente autonomista, incentrata sul pluralismo territoriale e meno dipendente dal pluralismo politico e dalla specifica configurazione delle maggioranze a livello statale. Ciò consentirebbe una cooperazione tra lo Stato e i governi autonomici che non sarebbe condizionata da variabili politiche riguardanti il livello di governo statale piuttosto che da quello autonomico.

1. Ley Orgánica 12/1982, de 10 de agosto, de transferencia a la Comunidad Valenciana de competencias en materia de titularidad estatal (LOTRAVA) y Ley Orgánica 11/1982, de 10 de agosto, de transferencias complementarias a Canarias (LOTRACA). ↑
2. Cfr. F. Balaguer Callejón, La constitucionalización del Estado autonómico, in Anuario de Derecho constitucional y Parlamentario, nº 9, Murcia, 1997. ↑
3. Cfr. F. Rubio Llorente, J. Alvarez Junco (eds.) El informe del Consejo de Estado sobre la reforma constitucional. Texto del informe y debates académicos, CEPC, Madrid, 2006. ↑
4. Cfr. F. Balaguer Callejón, El Estado Autonómico en el contexto de la integración europea. Un comentario a la STC 31/2010, de 28 de junio, in Nuove Autonomie, 3, 2010. ↑
5. A causa delle tensioni indipendentiste, molte aziende hanno trasferito le loro sedi in altre Comunità Autonome. Nel 2025, due aziende emblematiche sono tornate in Catalogna: la Banca Sabadell e la Fondazione La Caixa. ↑
6. Sul blocco della costituzionalità, cfr. F. Balaguer Callejón, Fuentes del Derecho, CEPC, Madrid, 2022, pp. 342-347. ↑
7. Questa riluttanza verso l’accresciuta “statualità” delle Comunità Autonome è nata in Spagna da alcuni settori politici in relazione alla riforma dello Statuto della Catalogna, nello stesso momento in cui sono emerse riserve europee nei confronti del Trattato Costituzionale, proprio perché gli si attribuiva la capacità di rafforzare la “statualità” dell’Unione Europea. Cfr. F. Balaguer Callejón, Il Trattato di Lisbona sul lettino dell’analista. Riflessioni su statualità e dimensione costituzionale dell’unione europea, in Quaderni della Rassegna di Diritto Pubblico Europeo, 5, 2009. ↑
8. Bisogna tenere presente che, secondo la Costituzione spagnola, i presidenti delle Comunità Autonome non sono responsabili solo della rappresentanza suprema della rispettiva Comunità, ma anche della rappresentanza ordinaria dello Stato nel territorio della Comunità Autonoma (art. 152.1 CE), mentre il rappresentante del Governo della Nazione è solo un Delegato del Governo (non dello Stato) ai sensi dell’art. 154 CE. ↑
9. Cfr. la difesa di questo criterio contro la dottrina precedentemente stabilita dal TC a partire dalla STC 5/1981 in F. Balaguer Callejón La integración del derecho autonómico y la aplicación supletoria del derecho estatal, in Revista de Administración Pública, 124, 1991 e il commento alla nuova linea dottrinale stabilita da queste due sentenze in F. Balaguer Callejón, Las relaciones entre el ordenamiento estatal y los ordenamientos autonómicos. Una reflexión a la luz de la regla de supletoriedad, in Revista de Derecho Político, 44, 1998. ↑
10. Art. 2 CE: «La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas». ↑
11. P. Cruz Villalón, La estructura del Estado o la curiosidad del jurista persa, in Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, 4, 1981. ↑
12. Cfr. F. Balaguer Callejón, Reformas constitucionales relativas al Título VIII en relación con la recepción constitucional de la denominación oficial de las CCAA, in F. Rubio Llorente, J. Alvarez Junco (eds.) El informe del Consejo de Estado sobre la reforma constitucional. Texto del informe y debates académicos, CEPC, Madrid, 2006. ↑
13. Cfr. J.A. Montilla Martos, La estructura federal del Estado autonómico, in F. Balaguer Callejón, C. Vidal Prado, C. Elías Méndez (coord.), Estudios sobre Derecho Constitucional Español, Comparado y Europeo. “Liber Amicorum” Yolanda Gómez Sánchez, CEPC-BOE, Madrid, 2025. ↑
14. L’unico riferimento all’Unione Europea nella Costituzione spagnola è stato inserito nella riforma dell’articolo 135 della Costituzione spagnola nel 2011, a causa dei vincoli di bilancio derivanti dalla crisi finanziaria. ↑
15. Cfr. G. Cámara Villar, Reflexiones sobre las relaciones de coordinación, cooperación y colaboración en el Estado autonómico en el marco de una posible reforma constitucional en sentido federal, in A. Galera Victoria (coord.), La cuestión territorial en España un debate histórico, político y constitucional necesario, Comares, Granada, 2024, p. 107. ↑
16. Nonostante ciò, la Costituzione spagnola definisce il Senato, nell’articolo 69.1, come «camera di rappresentanza territoriale», sebbene la maggior parte dei senatori sia eletta dalle province e una minoranza sia rappresentata da quella prevista dal comma 4 dello stesso articolo per le Comunità Autonome, che all’epoca non erano ancora costituite come tali. «Las Comunidades Autónomas designarán además un Senador y otro más por cada millón de habitantes de su respectivo territorio. La designación corresponderá a la Asamblea legislativa o, en su defecto, al órgano colegiado superior de la Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo que establezcan los Estatutos, que asegurarán, en todo caso, la adecuada representación proporcional». ↑
17. Cfr. J.A. Portero Molina, Contribución al debate sobre la reforma del Senado, in Revista de Estudios Políticos, 87, 1995. ↑
18. Cfr. Conferenze settoriali esistenti, al 27/05/2025, in: https://mpt.gob.es/dam/es/portal/politica-territorial/autonomica/coop_autonomica/Conf_Sectoriales/Documentacion/Conf_Sect_exist/parrafo/0/CONFERENCIAS-SECTORIALES_REGIMEN_JURIDICO_ACTUALIZADO. ↑
19. Come indica F. Caamaño, «La normalidad de la cooperación interadministrativa contrasta con la dificultad de la cooperación política. Cuando la política aterriza en lo concreto y su gestión se hace más técnica, las posibilidades de cooperación se acrecientan», in Encuesta sobre la cooperación en el Estado autonómico, Teoría y Realidad Constitucional, 49, 2022, p. 44. ↑
20. Sul funzionamento della cooperazione tra lo Stato e le Comunità Autonome durante la pandemia, cfr. F. Balaguer Callejón, Diritto dell’emergenza e pluralismo territoriale nel contesto europeo, DPCE online, Numero speciale, 2022, e F. Balaguer Callejón, La pandemia y el Estado Autonómico, in J. Tudela Aranda (Coord.), Estado Autonómico y covid-19, Colección Obras colectivas, Zaragoza. 2021. Cfr. anche E. Guillén López, Descentralización territorial, estado de alarma y Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, in A. Galera Victoria (coord.), La cuestión territorial en España un debate histórico, político y constitucional necesario, Comares, Granada, 2024, pp. 127 ss. Un interessante confronto tra Italia e Spagna può essere visto in G. Massa Gallerano, Relaciones intergubernamentales y dinámicas de cooperación en Estados descentralizados. Una comparación entre España e Italia, in Revista de Derecho Constitucional Europeo, 43, 2025. ↑
21. Reforma del Reglamento del Senado por la que se modifica el artículo 56 y se introducen los artículos 56 ter y 189 bis nuevos, que regulan la inclusión por el Senado de asuntos en el orden del día de las Conferencias de Presidentes: https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2024-22137. ↑
22. Cfr. Informe 2024 del Ministerio de Política Territorial sobre los Convenios de Cooperación, p. 52 in:https://mpt.gob.es/dam/es/portal/politica-territorial/autonomica/coop_autonomica/Convenios_Colaboracion/parrafo/0/text_es_files/2024-INFORME_CONVENIOS_COOPERACION_ESTADO-CCAA.pdf#page=1. ↑
23. Ad esempio, negli Statuti precedenti: articoli 42.1 dello Statuto della Comunità Valenziana, 38.1 dello Statuto di Castiglia e León, 27.1 dello Statuto della Catalogna e 40.1 dello Statuto dell’Aragona. ↑
24. Art. 72.1 dello Statuto dell’Andalusia. ↑
25. Art. 17.1 dello Statuto delle Isole Baleari. ↑
26. Come indica M.J. García Morales, «La descompensación cuantitativa y cualitativa entre los convenios verticales y horizontales es conocida y constante en el Estado autonómico. Si bien ha habido años más `fértiles´ para la suscripción de convenios entre Comunidades Autónomas, lo cierto es que su número, salvo en años determinados, es bajo», M.J. García Morales, Convenios de colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas y entre Comunidades Autónomas, Observatorio de Derecho Público IDP, Barcelona, 2022, p. 470. L’autore sottolinea che nel 2022 c’erano solo tre accordi di questo tipo, mentre nel 2021 ce n’erano sette in totale. ↑
27. Cfr. X. De Pedro Bonet, La Conferencia de los Gobiernos de las Comunidades Autónomas, Observatorio de Derecho Público IDP, Barcelona, 2010. ↑
28. Cfr. E. Expósito, Relaciones de colaboración intergubernamentales en el Estado autonómico: los pasos recorridos y el camino por hacer, in Revista General de Derecho Constitucional, 24, 2017, p. 9. ↑
29. Cfr. Z. Pérez i Seguí, La cooperación horizontal en el Estado autonómico: situación actual y propuestas de futuro, in V. Garrido Mayol (coord.), La Solidaridad en el Estado Autonómico, Fundación Profesor Manuel Broseta, Valencia, 2012, p. 341. Cfr. anche F. Caamaño Domínguez, L. Gálvez Muñoz, J. A. Montilla Martos, in Encuesta sobre la cooperación en el Estado autonómico, Teoría y Realidad Constitucional, 49, 2022, pp. 57, 75 e 78. ↑
30. Cfr. G. Trujillo, Homogeneidad y asimetría en el Estado autonómico: contribución a la determinación de los límites constitucionales de la forma territorial del Estado, Documentación Administrativa, 232-233, Madrid, 1993. ↑
31. Ley Orgánica 1/2000, de 7 de enero, de modificación de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional: https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2000-411. ↑
32. Cfr. Statuto della Catalogna: artt. 3.1, 175.2, 176, 186.2 e 210.1; Statuto dell’Andalusia: artt. 49.4, 56.8, 61.3.b), 88, 175.2.j), 183.7, 184.1, 219.2, 221.1 e 231.2; Statuto delle Isole Baleari: 108, 110.1, 117 e 16.1; Statuto dell’Aragona: 88.6, 90, 94, 108 e 109; ECL: 57.2 e 59; Statuto dell’Estremadura: 61, 62, 63, 64 e 67; LORAFNA: art. 69.3; Statuto delle Isole Canarie: artt. 191 e 192. ↑
33. Con riferimento allo Statuto della Catalogna, impugnato in relazione a questa e ad altre questioni, la Corte costituzionale spagnola, con la sentenza n. 31 del 28 giugno 2010, ha ammesso il principio di bilateralità e le sue manifestazioni nello Statuto della Catalogna. Il FJ 13 della sentenza afferma che: «es constitucionalmente pacífico que el artículo 3.1 EAC disponga que la Generalitat se relaciona con el Estado central sobre la base, entre otros, del principio de bilateralidad, pues con ello solo se significa que, siendo una y otro ‘Estado español’, su posición respectiva vendrá impuesta en cada caso por lo que resulte del sistema constitucional de distribución de competencias». La Corte ha respinto l’impugnazione dell’articolo 3.1 dello Statuto della Catalogna, affermando, in relazione al rapporto bilaterale, che «dicha relación, amén de no ser excluyente de la multilateralidad, como el propio precepto impugnado reconoce, no cabe entenderla como expresiva de una relación entre entes políticos en situación de igualdad, capaces de negociar entre sí en tal condición, pues, como este Tribunal ha constatado desde sus primeros pronunciamientos, el Estado siempre ostenta una posición de superioridad respecto de las Comunidades Autónomas (STC 4/1981, de 2 de febrero, FJ 3). De acuerdo con ello el principio de bilateralidad solo puede proyectarse en el ámbito de las relaciones entre órganos como una manifestación del principio general de cooperación, implícito en nuestra organización territorial del Estado (STC 194/ 2004, de 4 de noviembre, FJ 9)». ↑
34. Una legge che, come stabilito nel comma 5 dell’articolo 153, preserva la regolamentazione statutaria, affermando che «Lo previsto en este artículo será de aplicación sin perjuicio de las peculiaridades que, de acuerdo con las finalidades básicas previstas, se establezcan en los Estatutos de Autonomía en materia de organización y funciones de las comisiones bilaterales». ↑
35. E negli articoli 221.1 dello Statuto dell’Andalusia, 117 dello Statuto delle Isole Baleari, 88.6 dello Statuto dell’Aragona, 57.2 dello Statuto di Castiglia e León, nonché negli articoli 62 dello Statuto di Estremadura e 191.2 dello Statuto delle Isole Canarie, con formulazioni diverse. ↑
36. Catalogna, Andalusia, Aragona, Castiglia e León, Navarra, Estremadura e Isole Canarie. ↑
37. Catalogna, Andalusia, Castiglia e León, Estremadura e Isole Canarie ↑
38. Aragona e Navarra. ↑
39. In quest’ultimo, in realtà, non vi sono riferimenti a relazioni bilaterali o multilaterali con lo Stato. L’unica menzione di tali questioni è contenuta nell’articolo 63.3 dello Statuto della Comunità Valenziana relativo all’amministrazione locale: «La Generalitat y los entes locales podrán crear órganos de cooperación, con composición bilateral o multilateral, de ámbito general o sectorial, en aquellas materias en las que existan competencias compartidas, con fines de coordinación y cooperación según los casos»“. Al contrario, nello Statuto delle Isole Baleari è prevista una disposizione all’articolo 117, secondo la quale, «“Para los asuntos de interés específico de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, se establecerán los correspondientes instrumentos de colaboración y de relación con el Estado». Tale disposizione è collegata, nella stessa disposizione, all’enumerazione di base delle funzioni degli organi di collaborazione bilaterale. ↑
40. Cfr. gli articoli 183 dello Statuto della Catalogna e 220 dello Statuto dell’Andalusia; nel caso degli Statuti di Aragona e Castiglia e León, rispettivamente gli articoli 90 e 49, stabiliscono le funzioni, formulate in termini più generali, attribuite alle Commissioni. Nel caso della Navarra, l’articolo 69 della LORAFNA; nel caso dell’Estremadura, l’articolo 64 dello Statuto; e nel caso delle Isole Canarie, l’articolo 192 dello Statuto. ↑
41. È opportuno precisare che non può esserci una netta separazione tra la legislazione statale e quella autonomica: molte materie sono di competenza comune, mentre altre, pur rientrando nella competenza esclusiva dello Stato o delle CCAA, sono interconnesse, rendendo necessario un certo grado di coordinamento tra le normative statali e autonomiche. ↑
42. Cfr. I. Martín Delgado, La repercusión de la responsabilidad por incumplimiento del Derecho de la Unión Europea en el contexto del Estado Autonómico, in Revista de Administración Pública, 199, 2016. ↑
43. Cfr. F. Balaguer Callejón, I Parlamenti sub-statali e la costruzione di una democrazia pluralistica a livello europeo”, in Nomos, 2015. Anticipazioni Convegno – “Parlamenti sub-statali nella dimensione nazionale ed europea”. ↑
44. Come indica G. Cámara «es un dato de la realidad que el sistema está consiguiendo un funcionamiento aceptable (…) alcanzándose los objetivos mínimos y fundamentales de la acción pública, tanto en los niveles centrales como autónomos, mediante la coordinación y la concertación entre los ejecutivos», G. Cámara Villar, El principio y las relaciones de colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas, in Revista de Derecho Constitucional Europeo, 1, 2004, p. 235. ↑