1. Premessa

Le pubbliche amministrazioni, e in particolare gli enti locali, governano i passaggi decisionali e procedurali che incidono direttamente sull’accesso alle risorse pubbliche e sul funzionamento dei mercati locali. Ciò si manifesta in una pluralità di ambiti nei quali l’ente definisce condizioni di ingresso, seleziona controparti economiche, gestisce fasi esecutive e controlli, e determina l’attribuzione o la revoca di utilità pubbliche. In questo quadro, un presidio antiriciclaggio robusto può ridurre le opportunità di riciclaggio e di infiltrazione criminale nell’economia legale, rafforzando la capacità dell’ente di intercettare anomalie nel punto in cui tali flussi amministrativi e informativi convergono^[1]. Nonostante la sua centralità funzionale, la collaborazione attiva antiriciclaggio nel settore pubblico presenta un divario strutturale rispetto al regime applicabile ai soggetti obbligati privati^[2]. Il problema non è soltanto la minore intensità degli obblighi, ma anche la diversa capacità operativa che il modello pubblico è in grado di esprimere. La funzione segnaletica presuppone una filiera interna stabile, competenze diffuse nei settori procedimentali più esposti e un assetto informativo che consenta di leggere in modo integrato le anomalie a partire dai dati già disponibili^[3].

In mancanza di tali presupposti e di un assetto organizzativo che assegni responsabilità chiare e continuità operativa alla funzione, la collaborazione attiva tende a restare episodica, dipendente da iniziative individuali e priva di un sostegno istituzionale stabile, con ricadute dirette sulla tempestività e sulla qualità dell’emersione delle anomalie^[4].

Negli ultimi anni la riflessione dottrinale e istituzionale è divenuta più sistematica e ha progressivamente cambiato fuoco. Le analisi non si limitano più a registrare l’esiguità e la concentrazione dell’apporto segnaletico, ma mettono tali dati in relazione con la disomogeneità dei presìdi organizzativi, l’insufficienza di una formalizzazione meramente documentale e la debolezza degli strumenti di indirizzo e verifica. Su questa base, la dottrina ha iniziato a interrogarsi non tanto sull’opportunità di coinvolgere la pubblica amministrazione, ormai acquisita, quanto sulle condizioni normative, organizzative e di capacità che possano rendere tale coinvolgimento effettivo^[5]. Un filone contiguo della letteratura ha esaminato i rapporti tra prevenzione della corruzione e prevenzione del riciclaggio, mettendo in evidenza la possibilità di valorizzare competenze, flussi informativi, strumenti di risk management e infrastrutture organizzative comuni. Tale prossimità funzionale non implica, tuttavia, né assimilazione dei due sistemi né la necessità di valutarne comparativamente il grado di sviluppo: presupposti, destinatari, autorità competenti e tecniche di intervento restano distinti. L’esperienza maturata nella prevenzione della corruzione può piuttosto offrire, sul piano organizzativo, un patrimonio di strumenti e capacità già presenti nelle amministrazioni e suscettibili di essere utilmente valorizzati anche ai fini antiriciclaggio. Il quadro legislativo AML/CFT dell’Unione adottato nel 2024 rafforza, da parte sua, il contesto normativo e istituzionale entro il quale interrogarsi sull’effettività del presidio antiriciclaggio della pubblica amministrazione italiana. La questione qui affrontata non è quindi quella di stabilire una priorità o una relazione gerarchica tra le due funzioni preventive, ma di individuare le condizioni che consentano alla collaborazione antiriciclaggio di operare in modo effettivo, anche facendo leva, ove appropriato, su capacità amministrative già sviluppate per finalità contigue^[6].

Il contributo offre una lettura aggiornata della debolezza applicativa della collaborazione antiriciclaggio delle pubbliche amministrazioni, utilizzando le rilevazioni UIF fino al primo semestre 2026 e il quadro normativo vigente. La ricostruzione dei lavori preparatori del 2017 isola le scelte che hanno definito l’attuale regime speciale; il confronto con il nuovo quadro europeo verifica se e attraverso quali strumenti il diritto dell’Unione possa riaprire il dibattito sul presidio AML nella pubblica amministrazione. Su questa base, il lavoro valuta requisiti minimi di effettività, supervisione, “accountability” e sostegno alla capacità amministrativa e prospetta, de iure condendo, un possibile meccanismo perequativo di reinvestimento delle risorse patrimoniali recuperate^[7]. Il riesame europeo assume oggi un rilievo particolare. L’art. 3 della dir. (UE) 2024/1640 disciplina la possibilità per gli Stati membri, al ricorrere di specifici presupposti, di applicare tutto o parte del reg. (UE) 2024/1624 a entità appartenenti a settori ulteriori rispetto al perimetro uniforme dei soggetti obbligati. Per la pubblica amministrazione italiana, tuttavia, la rilevanza di tale disposizione non può essere assunta come presupposto. Occorre anzitutto verificare se il regime speciale dell’art. 10, d.lg. n. 231/2007 possa essere ricondotto alla clausola relativa ai settori nazionali preesistenti di cui al par. 7; qualora tale ricostruzione non risultasse sostenibile, deve essere ulteriormente valutato se ricorrano i presupposti del meccanismo generale, basato sul rischio, previsto dal par. 1. Non può però essere escluso che nessuna delle due fattispecie risulti applicabile alla pubblica amministrazione italiana. Il contributo considera pertanto l’art. 3 come una possibile, ma non necessaria, base europea di un eventuale rafforzamento del regime nazionale e mantiene distinta l’ulteriore questione della possibilità di intervenire sull’art. 10 attraverso una disciplina nazionale autonoma, nel rispetto dei limiti posti dal diritto dell’Unione^[8].

La questione europea costituisce, dunque, uno dei piani dell’analisi, ma non esaurisce il problema di ricerca. Indipendentemente dalla praticabilità dell’art. 3, l’esperienza applicativa dell’art. 10 consente infatti di interrogarsi sui contenuti e sulle condizioni di un eventuale rafforzamento della collaborazione attiva: quali obblighi minimi risultino compatibili con la funzione amministrativa, quali forme di verificabilità e supervisione siano sostenibili e quali capacità organizzative siano necessarie per evitare che un ampliamento formale del regime resti privo di effettività. Il nuovo quadro europeo offre, in questa prospettiva, anche un termine di confronto regolatorio; l’eventuale possibilità di utilizzarne direttamente alcuni moduli rappresenta una questione ulteriore, che il contributo esamina senza assumerne anticipatamente l’esito^[9]. Il lavoro procede in quattro passaggi. Il par. 2 ricostruisce l’evoluzione normativa e i lavori preparatori della riforma del 2017; il par. 3 ne esamina i razionali e i limiti sistematici; il par. 4 legge le evidenze applicative fino al primo semestre 2026 e i relativi fattori abilitanti; il par. 5 sviluppa le opzioni di riforma in materia di obblighi minimi, supervisione e capacità amministrativa, prima delle conclusioni.

2. Quadro normativo: dall’assimilazione ai soggetti obbligati alla collaborazione attiva attenuata

La previsione di doveri pubblici di collaborazione nella prevenzione del riciclaggio risale alle origini della disciplina nazionale. Già il d.l. n. 143/1991 (conv. l. n. 197/1991), adottato in un contesto anteriore alla prima armonizzazione eurounitaria, incluse espressamente, nei limiti delle proprie attività istituzionali, gli uffici della pubblica amministrazione, ivi compresi gli uffici postali, tra gli intermediari abilitati ad effettuare le operazioni di trasferimento^[10]. Per tale scelta, il segmento pubblico venne attratto nel circuito degli obblighi di identificazione del soggetto che eseguiva l’operazione, anche per conto altrui, di registrazione e archiviazione delle informazioni e di segnalazione delle operazioni sospette, in un impianto che allora era ancora fortemente ancorato a soglie quantitative e alla tracciabilità dei trasferimenti di contante e titoli al portatore^[11]. Al tempo stesso, questo intervento normativo configurò la segnalazione come dovere informativo autonomo, posto in capo al responsabile della dipendenza, dell’ufficio o di altro punto operativo dei soggetti rilevanti, indipendentemente dall’abilitazione a effettuare i trasferimenti e ancorato anche alle circostanze conosciute a ragione delle funzioni svolte^[12].

Anche il profilo sanzionatorio conferma, sin dall’origine, che la collaborazione della pubblica amministrazione non aveva carattere meramente programmatico. Nel 1991 l’art. 5, comma 5, d.l. n. 143/1991 collegava all’omessa segnalazione, salvo che il fatto costituisse reato, una sanzione pecuniaria fino alla metà del valore dell’operazione. Ai fini della ricostruzione, il dato rilevante è dunque la presenza di una conseguenza esterna direttamente collegata all’omissione, poi precisata e ricalibrata dalle riforme successive.

Una prima riorganizzazione del regime segnaletico intervenne con il d.lg. n. 153/1997, adottato in integrazione dell’attuazione della dir. 1991/308/CEE, che ristrutturò la filiera di trasmissione e di trattamento delle segnalazioni già prevista dal d.l. n. 143/1991, mantenendo l’imputazione del dovere in capo al responsabile della dipendenza, all’ufficio o a un altro punto operativo dei soggetti di cui all’art. 4 e confermandone l’autonomia rispetto alla mera esecuzione dei trasferimenti^[13]. Il decreto, in particolare, accentrò la ricezione presso l’Ufficio italiano dei cambi (UIC) e rafforzò le garanzie di riservatezza e di tutela del segnalante, prevedendo anche modalità di trasmissione informatiche o telematiche e strumenti di sospensione dell’operazione^[14].

Con il d.lgs. n. 56/2004, adottato in attuazione della dir. 2001/97/CE, il legislatore ricostruì l’assetto su una distinzione espressa tra presìdi documentali e doveri segnalatici, in cui gli obblighi di identificazione, registrazione e conservazione delle informazioni di cui all’art. 3 vennero riferiti ai soggetti del circuito finanziario e alle ulteriori categorie elencate nell’art. 2, comma 1, mentre gli obblighi di segnalazione delle operazioni sospette e le relative disposizioni della legge antiriciclaggio si applicarono anche agli uffici della pubblica amministrazione^[15]. In coerenza con tale impianto, l’abilitazione ad effettuare le operazioni di trasferimento soggette a canalizzazione venne circoscritta ai soggetti dell’art. 2, comma 1, dalla lett. a) alla lett. l), mentre non fu estesa agli uffici pubblici (art. 4), i quali vennero configurati come snodi informativi della collaborazione e non come intermediari operativi dei trasferimenti^[16]. Sul piano sanzionatorio, la riforma rese più determinato il presidio dell’omessa segnalazione: l’art. 6, comma 6, lett. b), d.lgs. n. 56/2004 qualificò espressamente la sanzione come amministrativa e ne fissò la misura dal 5 per cento fino alla metà del valore dell’operazione^[17].

Anche il procedimento sanzionatorio restava esterno all’organizzazione dell’ente. L’accertamento e la contestazione erano ripartiti, secondo le rispettive competenze, tra autorità di vigilanza, amministrazioni interessate, UIC e Guardia di finanza. Per le violazioni dell’obbligo di segnalazione, i verbali erano trasmessi anche all’UIC, che esprimeva un parere al Ministero dell’economia e delle finanze; a quest’ultimo spettava l’irrogazione della sanzione con decreto (artt. 6, comma 7, e 7, commi 3 e 6, d.lgs. n. 56/2004). Il successivo d.lgs. n. 231/2007 razionalizzò la disciplina e, nella sua versione originaria, stabilì espressamente che le disposizioni del decreto si applicassero anche agli uffici della pubblica amministrazione, fatta eccezione per gli obblighi di identificazione e registrazione. La pubblica amministrazione rientrava quindi nel perimetro applicativo, soprattutto per il versante collaborativo di segnalazione, senza che ciò comportasse una piena assimilazione agli altri destinatari né fosse accompagnato da un corredo tipico di adempimenti organizzativi, quali la definizione di assetti interni e l’individuazione formale di una figura responsabile della raccolta e della trasmissione delle informazioni^[18].

Il d.lgs. n. 231/2007 mantenne un modello sanzionatorio esterno, ma ne ricalibrò la misura. L’art. 57, comma 4, stabilì, salvo che il fatto costituisse reato, una sanzione amministrativa pecuniaria dall’1 al 40 per cento dell’importo dell’operazione non segnalata e, nei casi più gravi, la pubblicazione per estratto del decreto sanzionatorio. Rispetto al 2004, non vi fu quindi un ulteriore irrigidimento: il minimo scese dal 5 all’1 per cento e il massimo dalla metà al 40 per cento del valore dell’operazione. Poiché gli uffici della pubblica amministrazione restavano destinatari dell’obbligo di segnalazione, anche la relativa omissione continuava a rientrare in un circuito sanzionatorio amministrativo esterno, distinto dai meccanismi interni dell’ente.

Per colmare la distanza tra il dovere generale del d.lgs. n. 231/2007 e l’operatività amministrativa, il d.m. 25 settembre 2015 introdusse indicatori di anomalia, procedure interne e la figura del gestore quale snodo per la raccolta, la valutazione preliminare e l’inoltro delle segnalazioni, rendendo così più concreta, sul piano organizzativo, la collaborazione attiva già prevista dalla fonte primaria^[19]. In tal modo la figura del gestore venne istituzionalizzata e inserita in una struttura organizzativa di supporto, pur lasciando ampia discrezionalità alle amministrazioni nella concreta articolazione dei presìdi^[20]. La disciplina articolò inoltre indicatori specifici per quattro settori di attività: controlli fiscali, appalti, finanziamenti pubblici, immobili e commercio. A essi si affiancavano gli indicatori generali connessi all’identità o al comportamento del soggetto e alle modalità dell’operazione. Gli indicatori non operavano come automatismi, ma orientavano una valutazione contestuale del sospetto, con l’obiettivo di ridurre l’incertezza applicativa e favorire l’attivazione del canale segnaletico^[21]. Pur senza ridefinire il perimetro soggettivo né costruire un modello organizzativo uniforme, il d.m. 25 settembre 2015 impose procedure interne volte a garantire efficacia della rilevazione, tempestività della segnalazione, riservatezza e omogeneità dei comportamenti. Fino alla riforma del 2017, gli uffici della pubblica amministrazione restarono formalmente ricompresi tra i destinatari degli obblighi del decreto, sebbene con un regime già differenziato. La concreta articolazione dei presìdi rimase ampiamente rimessa ai singoli enti e mancavano meccanismi esterni di verifica comparabili a quelli dei soggetti obbligati in senso stretto.

Una nuova cesura intervenne con il d.lgs. n. 90/2017, adottato in attuazione della dir. (UE) 2015/849, che riscrisse integralmente l’art. 10 del d.lgs. n. 231/2007. Nella versione originaria l’articolo concorreva a definire i destinatari della disciplina; con la riforma venne invece dedicato esclusivamente alle pubbliche amministrazioni, che furono separate dal novero dei soggetti obbligati in senso stretto pur restando destinatarie di specifici doveri di collaborazione attiva. Il testo novellato circoscrisse l’ambito applicativo ai procedimenti autorizzatori o concessori, alle procedure di scelta del contraente e ai provvedimenti di concessione o erogazione di benefici economici^[22]. Questa collocazione separata è stata letta in dottrina come passaggio da una pubblica amministrazione formalmente ricompresa tra i destinatari degli obblighi del decreto, e dunque nel perimetro dei cosiddetti soggetti obbligati, a un destinatario sui generis. La cesura ebbe rilievo organizzativo e simbolico, anche se la differenziazione del regime pubblico era già iniziata con il d.lgs. n. 56/2004, che aveva separato gli obblighi documentali da quelli segnaletici.

La delimitazione del 2017 non fu imposta dalla dir. (UE) 2015/849. L’art. 4 richiedeva estensioni, basate sul rischio, ad attività professionali e categorie di imprese ulteriori particolarmente esposte; l’art. 5 consentiva disposizioni nazionali più rigorose. Restava quindi un margine nazionale sulla tecnica di disciplina della pubblica amministrazione. Nello schema trasmesso alle Camere, il Governo aveva già separato le amministrazioni dal novero dei soggetti obbligati e circoscritto il nuovo art. 10 alle tre categorie procedimentali, lasciando al CSF poteri di esclusione e successiva estensione^[23]. I lavori preparatori del d.lgs. n. 90/2017 mostrano che fu considerata anche una tecnica diversa. Il 30 novembre 2016 il Dipartimento del Tesoro del Ministero dell’economia e delle finanze pose in consultazione uno schema nel quale il nuovo art. 10 si applicava in via generale agli uffici pubblici, demandando al CSF l’esclusione delle attività a basso rischio e mantenendo mappatura, procedure interne e flusso verso la UIF. Durante l’indagine conoscitiva delle Commissioni riunite II e VI della Camera sull’A.G. n. 389, il 27 marzo 2017, la UIF e altri esperti auditi criticarono la successiva tipizzazione ex ante, temendo che lasciasse fuori uffici o attività capaci di fornire informazioni utili^[24].

Le osservazioni trovarono seguito anche nei pareri parlamentari. Alla Camera fu prospettata l’opportunità di ampliare le attività della pubblica amministrazione soggette alla collaborazione; al Senato la proposta fu ancora più netta, sino a chiedere la soppressione, nel nuovo art. 10, delle lettere a), b) e c) che individuavano i tre procedimenti. Il testo definitivo non accolse questa impostazione e mantenne un modello di inclusione tipizzata, temperato dai poteri del CSF di modulare il perimetro^[25]. Il passaggio è rilevante sul piano sistematico, perché le due tecniche producono conseguenze diverse in caso di errore nella definizione del perimetro. Nel modello generale con esclusioni basate sul basso rischio, un’attività amministrativa resta coperta finché non sia esentata; nel modello infine adottato, un’attività estranea alle categorie tipizzate resta invece fuori finché non intervenga un’estensione. Il problema del 2017 non riguardava, quindi, soltanto l’ampiezza quantitativa del regime pubblico, ma la tecnica attraverso cui combinare proporzionalità, adattabilità al rischio ed effettività della collaborazione attiva^[26]. La rigidità del perimetro è stata già segnalata in dottrina, insieme alla dipendenza dell’assetto dalla concreta attivazione dei poteri di ricalibratura affidati al CSF. La ricostruzione dei lavori preparatori consente tuttavia di precisare ulteriormente il punto: il modello tipizzato non rappresentava l’unica tecnica disponibile nel 2017, ma l’esito di una scelta tra un perimetro generale con esclusioni basate sul basso rischio e un perimetro chiuso con successive estensioni.

Nel nuovo assetto, l’art. 10 affida al Comitato di sicurezza finanziaria l’elaborazione di linee guida per la mappatura e la valutazione dei rischi e, sulla loro base, impone alle amministrazioni procedure interne proporzionate, idonee a valutare l’esposizione al rischio e a indicare le misure necessarie a mitigarlo. Richiede inoltre misure di formazione del personale e, soprattutto, la comunicazione alla Unità di informazione finanziaria (UIF) dei dati e delle informazioni concernenti le operazioni sospette conosciute nell’esercizio dell’attività istituzionale. In attuazione del novellato art. 10, comma 4, d.lgs. n. 231/2007, la UIF adottò, con provvedimento 23 aprile 2018, le istruzioni sulle comunicazioni di dati e informazioni concernenti le operazioni sospette da parte degli uffici delle pubbliche amministrazioni. Le istruzioni disciplinarono contenuti minimi, criteri e indicatori di anomalia, canali e termini di invio, nonché compiti, responsabilità e regole di riservatezza del gestore e dei soggetti coinvolti nel processo interno di valutazione e trasmissione^[27].

La creazione, nel 2017, di un canale autonomo di collaborazione basato sulle comunicazioni ex art. 10, comma 4, lasciò per un periodo un problema di coordinamento con le disposizioni sui flussi informativi della UIF, ancora formulate nel lessico delle segnalazioni.^[28] Il d.lgs. n. 125/2019 ricompose il raccordo, includendo espressamente le comunicazioni delle pubbliche amministrazioni e le relative analisi nel circuito di trasmissione disciplinato dall’art. 40 verso il Nucleo speciale di polizia valutaria della Guardia di finanza e la Direzione investigativa antimafia^[29]. La diversa denominazione del flusso informativo non è priva di rilievo. È stato osservato che non è immediato stabilire se la «comunicazione» ex art. 10 costituisca una categoria giuridicamente autonoma rispetto alla segnalazione di operazioni sospette o un flusso funzionalmente equivalente. L’inclusione delle comunicazioni nel circuito dell’art. 40, operata nel 2019, chiarì il raccordo funzionale con l’analisi finanziaria e il successivo sviluppo investigativo, senza rendere per ciò solo identici i due regimi^[30].

Oltre alla cesura soggettiva e procedimentale appena descritta, la riforma del 2017 segnò un’ulteriore discontinuità nel modo di reagire all’inadempimento della pubblica amministrazione. Il nuovo art. 10 non riprodusse, per l’inosservanza degli obblighi ivi previsti, un illecito amministrativo pecuniario esterno analogo a quello che aveva presidiato la precedente segnalazione. Il comma 6 stabilì invece che l’inosservanza assumesse rilievo ai fini dell’art. 21, comma 1 bis, d.lgs. n. 165/2001^[31]. La conseguenza venne così ricondotta al circuito della responsabilità dirigenziale, senza che l’art. 10 tipizzasse una sanzione pecuniaria esterna per l’inadempimento degli uffici pubblici.

Fin qui la traiettoria propria della disciplina antiriciclaggio. Su un binario distinto, i controlli amministrativi sulla spesa pubblica, soprattutto quella finanziata dall’Unione, svilupparono obblighi informativi e di tracciabilità nati per la tutela degli interessi finanziari europei. L’evoluzione parallela ha però creato punti di contatto con l’AML, in particolare sulla titolarità effettiva e sulla filiera contrattuale, prima nel RRF e poi nella politica di coesione 2021–2027^[32]. Nel primo ambito, l’art. 22, par. 2, lett. d), reg. (UE) 2021/241 ha imposto agli Stati membri, per finalità di “audit” e controllo, di raccogliere e garantire accesso a categorie standardizzate di dati che comprendono il nominativo del destinatario finale dei fondi, il nominativo del contraente e del subcontraente (ove il destinatario sia stazione appaltante), nonché nome, cognome e data di nascita dei titolari effettivi del destinatario o del contraente.^[33] Nel secondo ambito, il reg. (UE) 2021/1060 rafforza un modello fondato sulla raccolta, registrazione e tracciabilità di dati standardizzati nei sistemi di gestione e controllo, in cui da un lato, l’art. 69, par. 2, include tra le azioni richieste agli Stati membri per prevenire, individuare, correggere e segnalare irregolarità (incluse le frodi) la raccolta delle informazioni sui titolari effettivi dei destinatari dei finanziamenti dell’Unione; dall’altro, l’art. 72, par. 1, lett. e), pone in capo all’autorità di gestione l’obbligo di registrare e conservare elettronicamente i dati su ciascuna operazione necessari per monitoraggio, verifiche e audit^[34].

Nell’ordinamento italiano, gli obblighi europei di raccolta e tracciabilità sono stati tradotti in adempimenti inseriti nei flussi di gestione, rendicontazione e controllo. Per il PNRR, tali adempimenti sono supportati dal sistema informativo ReGiS; per la politica di coesione 2021-2027, il monitoraggio fa invece capo al Sistema nazionale di monitoraggio gestito dall’IGRUE. I due circuiti condividono esigenze di standardizzazione e tracciabilità dei dati, ma non coincidono in un’unica piattaforma^[35]. Nel contesto del PNRR, la raccolta delle informazioni sulla titolarità effettiva non si esaurisce in un adempimento dichiarativo: le procedure operative prevedono riscontri di coerenza tra quanto comunicato dall’operatore economico e quanto emerge da interrogazioni a sistemi informativi esterni, con evidenza delle eventuali non coincidenze e gestione documentata delle verifiche^[36].

Gli obblighi eurounitari di raccolta e disponibilità delle informazioni, comprese quelle sui titolari effettivi, restano formalmente imputati allo Stato membro nei confronti dell’Unione. La loro effettività dipende però dalla traduzione di tali obblighi lungo la filiera attuativa, perché i dati sono acquisiti e gestiti dai soggetti coinvolti nelle procedure di spesa, tra cui beneficiari, stazioni appaltanti e altri soggetti attuatori. In questa logica, la governance del PNRR e gli strumenti di monitoraggio attribuiscono al soggetto attuatore compiti di acquisizione e registrazione delle informazioni sulla titolarità effettiva degli aggiudicatari e di caricamento su ReGiS, anche per consentire verifiche di coerenza con basi informative esterne. Tali adempimenti consentono allo Stato di attestare la completezza delle informazioni e la tenuta del sistema di controllo nelle richieste di pagamento.

L’inadempimento informativo non opera, di regola, come violazione sanzionata direttamente dall’Unione nei confronti del singolo ente attuatore. Può tuttavia rilevare nell’ambito dei controlli sul piano o sul programma e, a seconda del quadro applicabile e della gravità della carenza, dar luogo a richieste integrative, rettifiche finanziarie, sospensioni o recuperi. Sul piano interno, tali conseguenze possono riflettersi in blocchi della rendicontazione o in richieste di adeguamento^[37]. Nel PNRR, per gli enti attuatori, tra cui rientrano anche gli enti locali, il controllo non configura un dovere investigativo in senso proprio, ma un insieme di adempimenti procedurali di raccolta, conservazione, verifica di coerenza e gestione delle anomalie informativo-documentali secondo le regole e gli strumenti del circuito di gestione dei fondi. Le indicazioni attuative collegano inoltre la rilevazione della titolarità effettiva ai doveri di comunicazione alla UIF ex art. 10, d.lgs. n. 231/2007, creando un raccordo operativo tra presìdi di controllo della spesa e collaborazione attiva della pubblica amministrazione^[38]. Nel perimetro dei fondi dell’Unione sono quindi stati inseriti nei processi di gestione della spesa obblighi di raccolta, tracciabilità e verifica di coerenza delle informazioni, in particolare sulla titolarità effettiva e sulla filiera contrattuale. Pur restando funzionali alla tutela degli interessi finanziari dell’Unione e alla prevenzione delle frodi, tali obblighi presentano alcuni punti di contatto, per struttura e finalità, con l’adeguata verifica propria dei soggetti obbligati. Essi rafforzano così le condizioni informative e organizzative che possono sostenere la collaborazione attiva della pubblica amministrazione.

La traiettoria nazionale va oggi riletta alla luce del quadro legislativo AML/CFT dell’Unione adottato nel 2024. Per i profili qui rilevanti, il reg. (UE) 2024/1624 contiene il single rulebook, la dir. (UE) 2024/1640 disciplina meccanismi nazionali, FIU, supervisione ed estensioni, e il reg. (UE) 2024/1620 istituisce AMLA. Il reg. 2024/1624, applicabile in via generale dal 10 luglio 2027, non include le pubbliche amministrazioni nel perimetro uniforme dei soggetti obbligati. L’art. 3 della direttiva consente tuttavia di applicare tutto o parte del regolamento a entità di settori ulteriori; per il par. 1, la scelta nazionale richiede notificazione motivata e parere circostanziato della Commissione, previa consultazione di AMLA. Alla data di chiusura del contributo, l’attuazione italiana è ancora parziale. Il d.lgs. 31 dicembre 2025, n. 210 ha recepito l’art. 74 della direttiva, intervenendo in via transitoria sull’accesso alle informazioni sulla titolarità effettiva. Il d.lgs. 10 giugno 2026, n. 122 ha poi recepito gli artt. 11, 12, 13 e 15 e ridisegnato l’accesso ai registri, distinguendo autorità, soggetti obbligati e soggetti titolari di legittimo interesse mediante i nuovi artt. 21 bis e seguenti^[39].

Particolare rilievo assume l’art. 3, par. 7, relativo ai settori nazionali preesistenti. Esso riguarda settori ai quali, al 9 luglio 2024, uno Stato applicava già disposizioni nazionali di recepimento della dir. (UE) 2015/849 pur fuori dal perimetro uniforme dei soggetti obbligati. Se decide di applicare loro tutto o parte del reg. (UE) 2024/1624, lo Stato deve notificarli entro il 10 gennaio 2028 e giustificarne il rischio. Anche questa via conduce a un parere circostanziato della Commissione, previa consultazione di AMLA^[40].

La possibile rilevanza del par. 7 per la pubblica amministrazione italiana non è automatica. Il dubbio riguarda il nesso richiesto tra il regime nazionale preesistente e la dir. (UE) 2015/849. L’art. 10 fu riscritto dal d.lgs. n. 90/2017, atto di recepimento della quarta direttiva, mentre la pubblica amministrazione veniva esclusa dai soggetti obbligati e mantenuta in un regime speciale. Il previgente art. 4 riferiva le estensioni ad attività professionali e categorie di imprese ulteriori; l’art. 5 consentiva disposizioni più rigorose. Occorre dunque stabilire se «national provisions transposing Directive (EU) 2015/849» comprenda anche un regime speciale introdotto nell’atto nazionale di recepimento ma non imposto dalla direttiva. Il par. 1 usa la formula più ampia «entities in other sectors», ma considera anche l’impatto sulla prestazione di servizi nel mercato interno: l’applicazione alla pubblica amministrazione richiede perciò una specifica giustificazione. Un recente contributo della Scuola nazionale dell’amministrazione e della UIF muove da una diversa prospettiva: poiché il nuovo ordinamento europeo non include gli enti pubblici tra i soggetti obbligati, propone di confermare la soluzione italiana al di fuori dell’implementazione europea, così da non disperdere il lavoro svolto nel consolidare nella pubblica amministrazione una cultura dell’integrità e da preservare un presidio ritenuto essenziale per la legalità amministrativa e la corretta allocazione delle risorse pubbliche. Il contributo non esamina però specificamente l’art. 3, parr. 1 e 7; la presente analisi considera quindi tale soluzione come un’alternativa e verifica se l’art. 3 lasci aperta anche una via selettiva^[41].

La questione è divenuta concreta nel processo italiano di adeguamento. La legge di delegazione europea 2024 ha demandato al Governo di valutare, in base al rischio e alla proporzionalità, l’eventuale applicazione di tutto o parte del reg. (UE) 2024/1624 a soggetti di settori ulteriori, cioè esterni al perimetro uniforme del regolamento. La delega include espressamente anche soggetti già destinatari, in via nazionale, degli obblighi del d.lgs. n. 231/2007. Non menziona le pubbliche amministrazioni né predetermina l’esito; l’appartenenza dell’art. 10 al medesimo decreto rende tuttavia attuale la verifica della loro possibile collocazione nel nuovo meccanismo^[42]. L’analisi procede quindi su due piani. Se l’art. 10 fosse riconducibile all’art. 3, par. 7 (clausola per i settori nazionali preesistenti), l’Italia potrebbe proseguire il modello speciale applicando selettivamente componenti del regolamento, previa notificazione e scrutinio europeo. In caso contrario, resterebbe da verificare l’art. 3, par. 1 (meccanismo generale di estensione nazionale basato sul rischio). Se nessuna via fosse utilizzabile, il rafforzamento dell’art. 10 resterebbe comunque possibile come disciplina nazionale autonoma, nei limiti del diritto dell’Unione. Il nuovo quadro permette così di discutere una modulazione selettiva, senza imporre la piena assimilazione della pubblica amministrazione ai soggetti obbligati.

La ricostruzione mostra dunque un modello che riconosce alla pubblica amministrazione un ruolo nel sistema di prevenzione, ma ne circoscrive l’intervento a specifici snodi procedimentali e ne affida l’effettività soprattutto all’organizzazione interna, così da rendere più evidenti i caratteri dell’assetto vigente e le principali differenze rispetto alla fase originaria. L’assetto vigente colloca le pubbliche amministrazioni al di fuori del novero dei soggetti obbligati in senso stretto e le configura come destinatari di doveri specifici di collaborazione attiva, circoscritti a determinati snodi procedimentali, in particolare ai procedimenti autorizzatori e concessori, alle procedure di scelta del contraente e ai provvedimenti di concessione o erogazione di benefici economici^[43]. In tale perimetro, l’ordinamento richiede misure organizzative proporzionate, quali la mappatura e la valutazione del rischio, l’adozione di procedure interne e la formazione, e incardina l’emersione delle anomalie nel canale delle comunicazioni alla UIF previsto dall’art. 10, comma 4, d.lgs. n. 231/2007.

Quanto alle conseguenze dell’inadempimento, il modello privilegia la responsabilizzazione interna attraverso il rinvio alla responsabilità dirigenziale, anziché un apparato sanzionatorio esterno analogo a quello previsto per i soggetti obbligati. Parallelamente, nel perimetro dei fondi dell’Unione, la disciplina eurounitaria e le soluzioni attuative nazionali introducono obblighi informativi e di riscontro, soprattutto sulla titolarità effettiva e sulla filiera contrattuale. Tali obblighi rafforzano la tracciabilità e la gestione delle anomalie documentali senza attribuire agli enti attuatori un compito investigativo. Nel tempo si è quindi progressivamente superata l’impostazione più assimilativa delle origini. Al suo posto si è consolidato un regime speciale, selettivo e procedurale, centrato sull’emersione delle anomalie e sulla capacità organizzativa interna. L’effettività della collaborazione attiva dipende così, in larga misura, dalla qualità delle procedure, dei flussi informativi e dei controlli interni dell’amministrazione, mentre risultano più deboli la standardizzazione e i meccanismi esterni di verifica e responsabilizzazione.

3. Razionali e limiti dell’assetto vigente

La ricostruzione svolta supra par. 2 mostra il passaggio da un’impostazione più assimilativa a un modello circoscritto, fondato soprattutto sulla responsabilizzazione interna. Qui se ne esaminano razionali e limiti, distinguendo tra motivazioni documentate nei lavori preparatori e letture sistematiche, lungo tre profili: perimetro, reazione all’inadempimento e rapporto con il diritto dell’Unione.

Il coinvolgimento della pubblica amministrazione risale ai primi anni Novanta e fu progressivamente differenziato: il d.lgs. n. 56/2004 concentrò il ruolo degli uffici sulla segnalazione, riducendo gli obblighi documentali assimilativi. Il d.lgs. n. 231/2007 recepì questa traiettoria, mantenendo il dovere collaborativo ma escludendo gli uffici pubblici dagli obblighi tipici di identificazione e registrazione. La collaborazione rimase però discontinua e marginale, con capacità organizzative non uniformi e flussi verso la UIF spesso poco tempestivi o qualitativamente deboli^[44]. La novella del 2017 completò dunque una differenziazione già avviata, consolidando un regime speciale centrato sulle comunicazioni relative a operazioni sospette conosciute nell’esercizio delle funzioni.

I lavori preparatori consentono però di distinguere due scelte che il testo definitivo riunisce: la separazione della pubblica amministrazione dal regime dei soggetti obbligati e la delimitazione ex ante della collaborazione attiva a specifiche categorie procedimentali. La prima scelta avrebbe potuto essere perseguita anche mantenendo un perimetro generale del regime speciale e affidando alla valutazione del rischio l’individuazione delle esclusioni. Il testo definitivo ha invece combinato specialità soggettiva e tipizzazione procedimentale. Non emerge, dai lavori preparatori qui esaminati, una motivazione altrettanto esplicita della scelta finale di mantenere la delimitazione procedimentale nonostante le alternative prospettate. Sul piano sistematico, essa può essere letta come un tentativo di rendere l’obbligo più determinato e proporzionato alla struttura e alle risorse delle amministrazioni, concentrandolo su snodi ritenuti maggiormente esposti e affidando al CSF la successiva modulazione del perimetro. La stessa criticità è stata letta in dottrina, nella prospettiva del diritto del rischio, come rarefazione della «certezza dell’azione»: la flessibilità del regime richiede strumenti di indirizzo e calibrazione capaci di rendere prevedibile la concreta condotta amministrativa, mentre la mancata attivazione delle leve affidate al CSF accentua l’incertezza operativa^[45].

Il limite di questa tecnica è che un errore nella delimitazione del perimetro produce un effetto escludente: attività amministrative materialmente esposte al rischio restano fuori dal regime finché non vengano espressamente ricomprese. In un contesto in cui la capacità applicativa è già debole, ciò può accentuare la frammentazione e ridurre gli incentivi alla standardizzazione dei presìdi, all’omogeneità applicativa e alla responsabilizzazione esterna, comprimendo la funzione di emersione informativa propria della collaborazione attiva.

Una seconda cesura riguarda il modo in cui l’ordinamento reagisce all’inadempimento. Fino al 2017, pur con successive ricalibrature quantitative, l’omessa segnalazione restava assistita da una sanzione amministrativa pecuniaria esterna: fino alla metà del valore dell’operazione nel 1991, dal 5 per cento fino alla metà nel 2004 e dall’1 al 40 per cento ai sensi dell’art. 57, comma 4, d.lgs. n. 231/2007. Il nuovo art. 10 non trasferisce questo presidio nel regime speciale della pubblica amministrazione e collega invece l’inosservanza alla responsabilità dirigenziale. Cambia quindi non soltanto l’intensità della risposta, ma il meccanismo stesso di reazione all’inadempimento: da una sanzione pecuniaria esterna a una responsabilizzazione interna all’organizzazione. I lavori preparatori esaminati documentano con chiarezza il dibattito sul perimetro dell’art. 10, ma non offrono una motivazione altrettanto esplicita della diversa forma di responsabilizzazione scelta per la pubblica amministrazione. Sul piano sistematico, la soluzione può essere letta considerando che una sanzione patrimoniale gravante sul bilancio dell’amministrazione rischia di ricadere in larga misura sulla collettività e di incidere solo indirettamente sulle carenze organizzative che hanno determinato l’inadempimento.

In questa prospettiva, e non come ratio storicamente documentata, il rinvio alla responsabilità dirigenziale può essere letto come tentativo di incidere sulla leva decisionale interna e di adattare la reazione ordinamentale alla struttura pubblicistica dell’ente. Il limite di tale soluzione è, tuttavia, duplice. In primo luogo, un modello che affida in via principale l’effettività dell’obbligo a meccanismi interni di valutazione e responsabilità tende a ridurre la certezza e la trasparenza della conseguenza dell’inadempimento, poiché l’attivazione della responsabilità dirigenziale è mediata da valutazioni organizzative, potenzialmente disomogenee tra le amministrazioni e non sempre osservabili dall’esterno. Questa lettura va tuttavia bilanciata con la critica dottrinale all’originario apparato sanzionatorio, ritenuto poco adatto alla struttura pubblicistica dell’ente e potenzialmente disincentivante: il problema non è quindi ripristinare il modello previgente, ma individuare forme di “accountability” coerenti con la specificità della pubblica amministrazione^[46]. In secondo luogo, proprio perché la responsabilizzazione resta prevalentemente interna, aumenta il rischio di applicazioni differenziate e di deterrenza variabile, con ricadute sull’uniformità nazionale dei livelli di adempimento e, in ultima analisi, sulla qualità e regolarità dei flussi informativi verso la UIF. Il problema si inserisce, più in generale, nel disallineamento tra destinatari degli obblighi e destinatari della vigilanza, già evidenziato in dottrina con specifico riferimento alla pubblica amministrazione^[47].

Un terzo profilo riguarda il progressivo adeguamento del diritto nazionale alla disciplina europea, culminato, per la fase qui rilevante, nel recepimento della direttiva (UE) 2015/849^[48]. La direttiva individua i soggetti obbligati mediante un elenco imperniato su intermediari finanziari e su determinate categorie professionali ed economiche, senza includere le pubbliche amministrazioni tra i destinatari degli obblighi di adeguata verifica e di segnalazione^[49]. Nel recepimento, attuato con il d.lgs. n. 90/2017, l’Italia collocò il comparto pubblico in un regime speciale, distinto da quello dei soggetti obbligati. Sul piano sistematico, tale scelta può essere letta anche come forma di riallineamento al perimetro eurounitario e di contenimento del sovra-recepimento. I lavori preparatori richiamati supra par. 2 mostrano tuttavia che il diritto dell’Unione non predeterminava la specifica tecnica nazionale di delimitazione dell’art. 10. L’argomento dell’adeguamento europeo non è quindi, da solo, sufficiente a spiegare la soluzione adottata.

La dir. (UE) 2015/849 non imponeva agli Stati membri di arrestarsi al perimetro minimo dei soggetti obbligati né precludeva l’adozione o il mantenimento di presìdi più rigorosi. Al contrario, prevedeva espressamente la possibilità di estendere l’ambito di applicazione a ulteriori categorie e di adottare disposizioni più severe nel campo disciplinato. La riduzione del grado di assimilazione non fu quindi, di per sé, un esito imposto dal diritto dell’Unione. La traiettoria nazionale mostra, anzi, che già nelle fasi originarie l’ordinamento aveva sperimentato un coinvolgimento più ambizioso del comparto pubblico, anticipando soluzioni più estese sul piano soggettivo e delle conseguenze dell’inadempimento. La legislazione successiva razionalizzò il dovere di collaborazione senza sviluppare con pari intensità presìdi organizzativi tipizzati e meccanismi esterni di verifica. L’assetto vigente va quindi valutato anche sul piano dell’effettività: un regime attenuato, se privo di adeguata “accountability”, rischia di consolidare la marginalità applicativa che dovrebbe correggere.

Il nuovo “single rulebook” rende oggi ancora più evidente questo punto. Il diritto dell’Unione continua a non includere automaticamente le pubbliche amministrazioni tra i soggetti obbligati, ma disciplina espressamente le possibili estensioni nazionali attraverso l’art. 3 della direttiva 2024/1640. La questione non è più soltanto se l’Italia possa andare oltre il perimetro uniforme, ma a quali condizioni, con quali contenuti e sulla base di quale meccanismo possa farlo. Per la pubblica amministrazione, occorre anzitutto verificare se il regime vigente rientri tra le situazioni nazionali preesistenti considerate dal par. 7 oppure se un eventuale rafforzamento debba essere ricondotto al meccanismo generale del par. 1. Il d.lgs. n. 90/2017 chiarì così un ruolo collaborativo e informativo, distinto dagli obblighi preventivi tipici dei soggetti obbligati. L’obiettivo vigente è far emergere anomalie e trasmetterle alla UIF nei contesti procedimentali più esposti, non replicare l’adeguata verifica degli operatori finanziari. Gli atti attuativi precisarono contenuti e canali delle comunicazioni senza definire un modello organizzativo uniforme né un nucleo minimo di regole interne obbligatorie e verificabili. La configurazione concreta dei presìdi resta quindi largamente rimessa alle singole amministrazioni.

Inoltre, la disciplina generale non ha introdotto, in via ordinaria e generalizzata, un obbligo di identificazione e verifica della titolarità effettiva delle controparti economiche della pubblica amministrazione nell’ambito dell’art. 10. Il d.lgs. 10 giugno 2026, n. 122, in vigore dal 23 luglio 2026, ha però ridisegnato il regime di accesso fondato sul legittimo interesse, presumendolo, tra l’altro, per specifiche categorie pubbliche collegate all’attuazione del PNRR e dei programmi finanziati dall’Unione, alle procedure di affidamento e alle funzioni dell’ANAC; l’operatività materiale del nuovo sistema resta subordinata agli adempimenti attuativi previsti dall’art. 2. Ne deriva un rafforzamento normativo selettivo della capacità informativa, non un generale obbligo di adeguata verifica per tutte le amministrazioni dell’art. 10 né, allo stato, un accesso già pienamente disponibile in concreto. Restano inoltre rilevanti gli obblighi specifici dei circuiti di gestione dei fondi dell’Unione (art. 21 quater, comma 2, d.lgs. n. 231/2007).

Permangono, infine, aree operative potenzialmente esposte, come gli enti di gestione dei beni confiscati, i consolati e le ambasciate, che non ricadono in modo chiaro nel perimetro tipizzato dell’art. 10, con il risultato che la collaborazione attiva risulta strutturalmente dipendente dalla capacità organizzativa dei singoli enti e dalla loro propensione a utilizzare il canale di comunicazione^[50]. In definitiva, l’ordinamento riconosce il contributo della pubblica amministrazione, ma con cautele che ne riducono standardizzazione, comparabilità e verificabilità. Infra par. 4 se ne esamina la traduzione applicativa; infra par. 5 si sviluppano le possibili linee di rafforzamento, senza assimilare la funzione amministrativa al modello dei soggetti obbligati privati.

4. Evidenze applicative e fattori abilitanti

La debolezza applicativa della collaborazione pubblica non costituisce un dato emerso soltanto nell’ultimo triennio. Le analisi istituzionali della UIF avevano già documentato l’esiguità, la concentrazione e la scarsa tempestività del contributo; le ricerche promosse dalla SNA, successivamente sviluppate anche con la UIF, hanno approfondito i fattori organizzativi e operativi che ne condizionano l’attivazione; la dottrina ha, a sua volta, utilizzato tali evidenze per interrogarsi sul divario tra riconoscimento normativo ed effettività della funzione.^[51] I dati disponibili per il 2024-2026 consentono ora di verificare se e in quale misura quel quadro si sia modificato. Il picco delle comunicazioni trasmesse dalle pubbliche amministrazioni registrato nel 2024 non si è tradotto in una crescita stabile del flusso: i dati successivi mostrano una contrazione dei volumi e, al contempo, segnali di ampliamento della platea che accede al canale. Ne emerge un quadro più articolato, nel quale alla persistenza di criticità di tempestività e capacità operativa si affianca una possibile fase di più ampia attivazione formale degli enti. Poiché manca un denominatore omogeneo delle operazioni potenzialmente comunicabili, i dati utilizzati hanno natura descrittiva e non misurano direttamente né il livello di conformità né l’esposizione al rischio; il volume assoluto delle comunicazioni non viene quindi assunto come benchmark di performance, mentre risultano più informativi la concentrazione del flusso, il rapporto tra uffici iscritti e attivi e la tempestività degli invii.

Sul versante aziendalistico-organizzativo, una precedente ricognizione sui capoluoghi di regione aveva già proposto di leggere il presidio antiriciclaggio attraverso i sistemi di risk management e di valorizzarne l’integrazione con i presìdi anticorruzione, anche per ridurre duplicazioni di processo e costi organizzativi. Quel lavoro, fondato prevalentemente sull’analisi dei PTPCT e degli assetti di gestione del rischio, costituisce tuttavia un antecedente sul disegno organizzativo più che una misura dell’effettività della collaborazione segnaletica verso la UIF; le evidenze successive consentono quindi di distinguere più nettamente tra formalizzazione dei presìdi e loro concreta attivazione^[52].

Il picco delle comunicazioni del 2024 resta un passaggio significativo, ma i dati successivi ne ridimensionano la portata come indicatore di consolidamento generalizzato. Nel 2024 le pubbliche amministrazioni hanno trasmesso 1.264 comunicazioni, pari a circa lo 0,9 per cento del totale delle segnalazioni ricevute nell’anno; circa il 95 per cento del flusso era riconducibile a due soli enti nazionali. Nel 2025 le comunicazioni sono scese a 521, con una riduzione del 58,8 per cento e un’incidenza dello 0,3 per cento sul totale. Nel primo semestre 2026 sono state 247, in calo del 18,5 per cento rispetto alle 303 del corrispondente periodo del 2025. Nello stesso tempo, il numero di amministrazioni che hanno effettivamente trasmesso comunicazioni è stato pari a 28 nel primo semestre 2026, a fronte di 24 nel primo semestre e 19 nel secondo semestre 2025^[53]. La forte concentrazione del flusso non è un fenomeno nuovo. Nel 2021, su 128 comunicazioni complessive, 114 provenivano da due società a partecipazione pubblica; nel 2022, su 179 comunicazioni, 170 erano riconducibili alle stesse due società. L’aumento dei volumi non può quindi essere assunto, da solo, come prova di un consolidamento generalizzato: può riflettere soprattutto l’attivazione di pochi soggetti che hanno sviluppato processi interni effettivi.

Questo carattere selettivo emerge anche dal divario tra l’accesso al canale e la sua effettiva utilizzazione. Nel 2021 gli uffici pubblici iscritti al portale erano 152, ma solo 35 risultavano attivi. Nel 2024 gli iscritti salirono a 337, mentre gli enti operativi furono 63, pari a circa il 19 per cento del totale; la UIF segnalò inoltre che in otto regioni non risultava alcun ufficio iscritto. Lo scarto suggerisce che il punto critico non sia l’abilitazione tecnica all’invio, bensì la disponibilità di processi interni stabili capaci di trasformare segnali procedimentali e anomalie operative in comunicazioni strutturate. Un segnale diverso emerge dalla dinamica delle nuove registrazioni al portale Infostat-UIF. Nel primo semestre 2024 si registrarono 25 nuovi uffici della pubblica amministrazione e 26 nel secondo semestre; nel 2025 furono 30 nel primo semestre e 13 nel secondo. Nel primo semestre 2026 il numero salì a 113. Nello stesso periodo, tuttavia, soltanto 4 dei 113 nuovi uffici risultarono attivi secondo la definizione adottata dalla UIF, avendo effettuato almeno un invio nel semestre di iscrizione; erano stati 5 e 2 nei due semestri del 2024 e 4 e 0 nei due semestri del 2025^[54].

L’accelerazione delle registrazioni non dimostra, da sola, una maturazione della collaborazione attiva, poiché il forte divario tra nuovi registrati e nuovi attivi mostra che l’ingresso formale nel sistema non coincide con la capacità di rilevare, valutare e comunicare anomalie; il quadro suggerisce quindi di distinguere, in termini analitici, tre piani di maturazione: accesso al sistema, predisposizione organizzativa e collaborazione effettiva. La tripartizione riguarda il grado di attivazione del presidio e non coincide con i tre momenti funzionali del modello SNA-UIF (censimento e misurazione dei rischi; assetti per l’intercettazione delle anomalie; comunicazione alla UIF), che descrivono invece la sequenza operativa dei doveri.

A completare il quadro interviene il profilo della tempestività. Nel 2021 la UIF rilevò un valore mediano di 103 giorni tra il compimento dell’operazione e l’inoltro della comunicazione da parte degli uffici pubblici. Nel 2024 segnalò che il 90 per cento delle comunicazioni della pubblica amministrazione era stato trasmesso oltre 90 giorni dal mese di esecuzione delle operazioni. I dati successivi confermano che la criticità non si è riassorbita: nel 2025 il valore mediano del tempo di inoltro per gli uffici della pubblica amministrazione fu pari a 392 giorni e nel primo semestre 2026 a 397 giorni^[55]. Nei procedimenti ad alta dinamicità (affidamenti, esecuzione contrattuale, pagamenti, varianti, subappalti, concessione e gestione di benefici economici), la tardività riduce l’utilità operativa dell’informazione e comprime la funzione di allerta. La questione, dunque, non è soltanto incrementare i volumi, ma rendere il flusso più diffuso, tempestivo e standardizzato nei contenuti essenziali. La crescita culminata nel 2024 appare compatibile con un effetto catalizzatore legato alla spesa pubblica finanziata dall’Unione e, in particolare, al contesto di attuazione del PNRR^[56]. La successiva contrazione dei volumi, insieme alla persistenza di ritardi e concentrazione, suggerisce tuttavia che tale attivazione non abbia ancora prodotto una maturazione uniforme della cultura antiriciclaggio nel comparto pubblico. Il recente aumento delle registrazioni apre, al contempo, uno scenario diverso: un riconoscimento formale più diffuso del ruolo della pubblica amministrazione che richiede di essere accompagnato da condizioni organizzative capaci di trasformarlo in collaborazione effettiva.

Le evidenze quantitative possono essere lette alla luce delle condizioni organizzative e informative necessarie a rendere effettivo l’obbligo. A differenza degli intermediari finanziari, molte pubbliche amministrazioni non dispongono di funzioni e competenze specificamente dedicate all’antiriciclaggio. Nelle amministrazioni più attive, il presidio ha richiesto procedure interne, l’individuazione di referenti e del gestore delle comunicazioni, formazione del personale e, in alcuni casi, l’adeguamento dei sistemi informativi. In assenza di un modello organizzativo tipizzato e di requisiti minimi uniformi, le soluzioni sono state ampiamente rimesse all’autonomia dei singoli enti, con esiti eterogenei. In molti casi, la designazione del gestore non è stata accompagnata da una filiera interna per l’emersione delle anomalie, da responsabilità operative chiare, da canali interni di inoltro e approfondimento e da meccanismi di integrazione informativa tra uffici.

A ciò si aggiungono carenze di competenze e di consapevolezza del personale. La collaborazione attiva è talvolta percepita come aggravio burocratico anziché come presidio dell’integrità dell’azione amministrativa e della spesa pubblica; una formazione discontinua e non mirata ai processi concretamente esposti riduce la capacità di riconoscere segnali deboli e di tradurli in comunicazioni utili, strutturate e tempestive^[57]. Un ulteriore fattore abilitante concerne gli strumenti operativi e informativi, poiché l’individuazione di operazioni sospette richiede accesso a dati interni ed esterni, capacità di riscontro e di incrocio informativo e integrazione tra banche dati e flussi procedimentali. La permanenza di sistemi poco integrati e di limiti di accesso comprime la possibilità di ricostruire la filiera decisionale e di rilevare incoerenze con tempestività sufficiente, soprattutto nei procedimenti caratterizzati da pluralità di passaggi e soggetti^[58].

Queste criticità non consentono più di descrivere il problema soltanto come mancato accesso al canale. L’accelerazione delle iscrizioni nel 2026 indica che una platea più ampia di uffici sta entrando nel sistema; il divario tra iscrizione e attivazione mostra però che il passaggio decisivo consiste nel trasformare l’adesione formale in capacità operativa stabile. La mera iscrizione al portale e la sola designazione del gestore, se non accompagnate da procedure, flussi interni e competenze, sono condizioni necessarie ma non sufficienti della collaborazione attiva. Su questo passaggio si innestano le opzioni di riforma sviluppate infra par. 5: non sostituire l’autonomia amministrativa con una trasposizione integrale del modello privato, ma accompagnare la progressiva attivazione del comparto con requisiti sostanziali di effettività. L’obiettivo è rendere stabile e verificabile il percorso che conduce dal riconoscimento del dovere alla rilevazione delle anomalie e alla loro tempestiva comunicazione alla UIF.

5. Un perimetro rafforzato di collaborazione attiva: opzioni di riforma

Le criticità emerse nei paragrafi precedenti mostrano che il rafforzamento della collaborazione attiva non può essere affidato soltanto agli atti attuativi. Il problema riguarda insieme il perimetro del regime, il contenuto minimo degli obblighi, la loro verificabilità e la sostenibilità organizzativa. Non tutte le criticità richiedono una novella legislativa, poiché formazione, supporto tecnico, reti tra enti e migliore utilizzo degli strumenti UIF possono essere rafforzati nel quadro vigente; una base primaria ulteriore diventa invece necessaria per ampliare il perimetro, introdurre requisiti minimi ulteriori e verificabili, attribuire poteri di supervisione esterna o configurare conseguenze sanzionatorie, evitando così di trattare un problema di capacità come un deficit interamente regolatorio. Affidare agli atti attuativi una parte rilevante della disciplina operativa non è, di per sé, problematico: consente di adattare indicatori e modalità tecniche a fenomeni mutevoli e a contesti amministrativi diversi. Le evidenze esaminate supra par. 4 mostrano però che gli atti attuativi non risolvono alcuni problemi strutturali, legati alla forza del dovere organizzativo e alla mancanza di un sistema stabile di supervisione e responsabilizzazione.

I dati del primo semestre 2026 rendono più concreto questo problema. Una più ampia registrazione al canale può indicare una crescente consapevolezza formale del dovere, ma il passaggio decisivo resta la trasformazione dell’iscrizione in processi effettivi. La riforma non dovrebbe quindi considerare l’iscrizione o la nomina del gestore come un risultato finale, bensì come il punto di ingresso in un percorso minimo di conformità organizzativa, nel quale siano verificabili responsabilità, flussi informativi, formazione, tracciabilità e tempi di lavorazione. In questa prospettiva, il rafforzamento dei doveri organizzativi dovrebbe trovare una base sufficientemente determinata nella fonte primaria, lasciando a decreti, istruzioni UIF e linee guida la definizione e l’aggiornamento degli aspetti tecnici e operativi.

Il passaggio al nuovo “single rulebook” aggiunge una seconda dimensione al problema della base normativa. Per gli interventi che coincidano con requisiti disciplinati dal regolamento (UE) 2024/1624, il legislatore nazionale dovrà valutare se la soluzione più coerente consista nel mantenere un regime speciale autonomo oppure, ove ne ricorrano i presupposti, nell’utilizzare l’art. 3 della direttiva 2024/1640 per applicare selettivamente alla pubblica amministrazione specifiche componenti del regolamento. La previsione espressa dell’applicazione totale o parziale consente di evitare un’alternativa binaria tra completa estraneità e piena assimilazione ai soggetti obbligati. Le opzioni che seguono possono quindi essere lette anche come verifica di quali moduli del nuovo quadro europeo risultino compatibili con la funzione amministrativa e proporzionati ai rischi concretamente presidiati^[59]. Il rafforzamento del regime pone anche un problema di perimetro, distinto dal contenuto dei singoli obblighi: occorre valutare se includere funzioni oggi non chiaramente ricomprese pur operando in contesti potenzialmente esposti. Possono rientrare in questa prospettiva, a titolo esemplificativo, funzioni di gestione di patrimoni e beni pubblici o strutture che operano stabilmente in attività autorizzatorie, concessorie o di intermediazione amministrativa con controparti economiche. In questi casi, l’esclusione o l’incertezza del perimetro può ridurre la coerenza complessiva del sistema.

5.1. Tipizzazione di nuovi obblighi e requisiti minimi di effettività

Un rafforzamento credibile della collaborazione attiva richiede anzitutto un nucleo di obblighi informativi e organizzativi minimi, sufficientemente determinati e verificabili, senza trasporre integralmente sulla pubblica amministrazione il paradigma dell’adeguata verifica proprio dei soggetti obbligati. Le evidenze applicative mostrano infatti che l’adesione formale, in assenza di capacità operativa, può tradursi in una collaborazione episodica, concentrata e tardiva.

Un primo profilo riguarda la conoscenza della titolarità effettiva delle controparti economiche. La necessità di rafforzare questo presidio non è nuova: la dottrina aveva già posto il problema dell’identificazione della controparte e della titolarità effettiva, sino a prospettare un vero obbligo di identificazione in capo alla pubblica amministrazione. Il quadro del 2026 consente però di riformulare la questione su basi diverse. Il d.lgs. 10 giugno 2026, n. 122 ha previsto, in forma selettiva, l’accesso alle informazioni del Registro delle imprese sulla base del legittimo interesse per specifiche categorie, tra cui amministrazioni competenti per PNRR e programmi finanziati dall’Unione, stazioni appaltanti e, nei limiti previsti, ANAC; il sistema resta tuttavia subordinato agli adempimenti attuativi dell’art. 2. L’interrogativo non è quindi più soltanto se creare ex novo un canale informativo, ma se e in quali procedimenti l’accesso così previsto, una volta operativo, debba tradursi in un dovere di utilizzo e verifica proporzionato al rischio, con regole sulla gestione delle discordanze e sulla tracciabilità. In questa prospettiva può essere valutato un obbligo espresso di identificazione e, ove pertinente, verifica della titolarità effettiva almeno nei procedimenti maggiormente esposti, quali la scelta del contraente e l’erogazione di benefici economici^[60]. La disciplina dovrebbe restare proporzionata, distinguendo gli adempimenti essenziali, dovuti nelle fasi critiche, dagli approfondimenti ulteriori, da attivare soltanto in presenza di indicatori di rischio o anomalie.

Accanto all’identificazione della titolarità effettiva, il rafforzamento potrebbe riguardare un dovere procedimentale di verifica documentale e di coerenza informativa sulle controparti economiche, distinto dall’adeguata verifica della clientela propria dei soggetti obbligati. Non si tratterebbe di imporre alla pubblica amministrazione una conoscenza continuativa della “clientela”, ma di utilizzare, nelle fasi più esposte del procedimento, quali affidamento, erogazione, varianti, subappalti e pagamenti, le informazioni pertinenti già acquisite o legittimamente accessibili per riscontrare incoerenze rilevanti rispetto all’operazione, alla documentazione presentata o all’assetto proprietario della controparte. La fonte primaria dovrebbe definire le verifiche essenziali e i presupposti minimi di attivazione; gli approfondimenti ulteriori resterebbero graduati in funzione del rischio e dovrebbero essere tracciati, compresa la motivazione di eventuali omissioni o scostamenti rispetto allo standard minimo.

Più che introdurre un autonomo obbligo di conservazione modellato su quello dei soggetti obbligati, il rafforzamento dovrebbe assicurare la tracciabilità documentale del percorso di valutazione rilevante ai fini dell’art. 10. Dovrebbero risultare ricostruibili la catena decisionale, le fonti consultate, le verifiche effettuate, le discordanze rilevate, gli eventuali passaggi al gestore e l’esito della valutazione, con i relativi tempi. Tale tracciabilità potrebbe essere assicurata attraverso i sistemi documentali già utilizzati dall’amministrazione; solo ove necessario, la legge dovrebbe fissare requisiti minimi ulteriori e un termine di conservazione specifico, coordinato con la disciplina documentale applicabile. L’obiettivo è rendere verificabile ex post il processo di valutazione, non replicare l’obbligo di conservazione previsto per la clientela dei soggetti obbligati né creare archivi paralleli.

Il sistema dovrebbe inoltre prevedere requisiti minimi di organizzazione e monitoraggio, mantenendo distinti il controllo interno, la rendicontazione aggregata e l’eventuale utilizzo dei dati a fini di supervisione. Sul piano interno, ciascuna amministrazione dovrebbe poter verificare almeno l’effettiva operatività delle procedure, la formazione del personale, i tempi di presa in carico e valutazione delle anomalie e il funzionamento dei flussi verso il gestore. Sul piano esterno, potrebbe essere prevista una rendicontazione essenziale e aggregata su tali profili, idonea a rendere comparabili i livelli di attivazione e a orientare interventi di supporto o controlli basati sul rischio. Il numero delle comunicazioni non dovrebbe, tuttavia, costituire un obiettivo di “performance” né un indicatore autonomo di conformità: i volumi dipendono dall’esposizione concreta e dalle anomalie effettivamente rilevate e, come mostrano le evidenze esaminate supra par. 4, possono essere fortemente concentrati. L’eventuale supervisione dovrebbe quindi utilizzare i dati quantitativi come segnali di contesto, integrandoli con elementi qualitativi sull’organizzazione, sulla tempestività e sulla capacità di motivare e documentare il processo di valutazione. L’obiettivo non è trasformare la pubblica amministrazione in un soggetto obbligato pieno, ma rendere stabili, osservabili e verificabili le condizioni operative necessarie all’adempimento senza creare incentivi alla sovra-comunicazione.

5.2. Supervisione e profilo sanzionatorio

Una disciplina più determinata dei doveri minimi richiede, parallelamente, un circuito di verifica che distingua la responsabilità interna del dirigente dalla supervisione esterna sull’effettività del presidio. La prima riguarda l’imputazione delle conseguenze dell’inadempimento; la seconda dovrebbe rendere osservabile se l’amministrazione abbia predisposto e fatto funzionare le condizioni organizzative richieste dalla legge. Senza questa distinzione, il rischio è che la responsabilità resti affidata a parametri poco verificabili e che la supervisione si riduca a un controllo formale dell’esistenza di atti e nomine. Alla luce della traiettoria ricostruita, il problema de iure condendo non consiste nel ripristinare automaticamente la sanzione proporzionale che accompagnava la segnalazione prima del 2017. La priorità è definire un oggetto di controllo sufficientemente determinato: non il merito della valutazione che conduce o non conduce alla comunicazione alla UIF, né la sostituzione del supervisore nelle scelte amministrative, ma la conformità dell’assetto organizzativo e del processo ai requisiti minimi stabiliti dalla legge.

Il controllo dovrebbe quindi riguardare, in particolare, la mappatura del rischio, l’attribuzione delle responsabilità, le procedure e i flussi interni, la formazione, l’utilizzo delle informazioni rilevanti nei casi previsti, la tracciabilità del percorso valutativo, i tempi di lavorazione e il funzionamento del monitoraggio interno. In questa prospettiva, la supervisione sarebbe anzitutto un controllo di processo e di capacità organizzativa, non un giudizio ex post sulla correttezza di ogni singola scelta di non comunicare, che rischierebbe di incentivare comunicazioni difensive e di alterare la natura valutativa della collaborazione attiva. Anche l’intensità e gli strumenti della verifica dovrebbero essere calibrati sul rischio. Una supervisione ordinaria potrebbe fondarsi sul reporting aggregato e su controlli documentali mirati; indicatori di persistente inattivazione, ritardi anomali, carenze organizzative o altri segnali di rischio potrebbero giustificare richieste di approfondimento, piani correttivi e, nei casi più rilevanti, verifiche tematiche o in loco. Un modello graduato consentirebbe di concentrare le risorse sulle situazioni più problematiche senza assoggettare indistintamente tutte le amministrazioni a un apparato ispettivo permanente.

Il nuovo quadro europeo offre, su questo punto, un riferimento utile ma non una disciplina direttamente trasferibile. Per i soggetti obbligati, l’art. 37 della direttiva (UE) 2024/1640 richiede una supervisione adeguata ed effettiva. L’art. 3, consentendo l’applicazione totale o parziale del regolamento (UE) 2024/1624 a entità di settori ulteriori, non determina invece di per sé come debba essere organizzata la verifica quando l’estensione sia soltanto parziale. Per la pubblica amministrazione, il modello europeo può quindi operare come parametro funzionale di effettività del controllo, mentre base giuridica, oggetto, poteri e autorità competente dovrebbero essere definiti espressamente dal legislatore nazionale in coerenza con i requisiti eventualmente estesi^[61]. Quanto all’allocazione istituzionale, non appare necessario assumere in partenza che tutte le funzioni debbano concentrarsi in un’unica autorità. L’oggetto del controllo è composito e suggerisce piuttosto una distribuzione funzionale delle competenze. La UIF già dispone di poteri di verifica, anche ispettiva, sul rispetto degli obblighi di segnalazione e delle comunicazioni alla UIF; il suo ruolo istituzionale resta tuttavia quello proprio di unità di informazione finanziaria, centrato sulla ricezione e sull’analisi finanziaria delle informazioni. Un’eventuale vigilanza più ampia sull’adeguatezza degli assetti organizzativi delle pubbliche amministrazioni dovrebbe pertanto trovare una base legislativa espressa, senza trasformare per via interpretativa i poteri della UIF in una supervisione generale del comparto pubblico.

Su questa base, più che individuare in astratto un’unica autorità, la riforma dovrebbe definire i requisiti funzionali del sistema: adeguata autonomia rispetto alle amministrazioni controllate, competenza specialistica in materia antiriciclaggio e organizzazione amministrativa, accesso alle informazioni aggregate necessarie alla valutazione del rischio, poteri correttivi e di verifica successiva, capacità di svolgere controlli mirati e meccanismi stabili di raccordo con la UIF. Il legislatore potrebbe concentrare tali funzioni presso un’autorità esistente oppure distribuirle in un modello coordinato; ciò che rileva è che competenze, poteri e scambi informativi siano predeterminati e che siano evitate sovrapposizioni con i circuiti di controllo già operanti in materia di contratti pubblici, anticorruzione e gestione dei fondi dell’Unione. In assenza di elementi sufficienti per preferire in astratto una specifica soluzione organizzativa, il punto essenziale è quindi la definizione delle funzioni di supervisione, non l’identificazione nominale del loro titolare. Gli standard nazionali di effettività non dovrebbero tradursi in una micro-regolazione uniforme dell’organizzazione interna. La legge può tipizzare risultati minimi, poteri di verifica e garanzie di accountability; le modalità organizzative dovrebbero restare proporzionate a dimensioni, funzioni e rischio dell’ente, preservando l’autonomia delle amministrazioni territoriali. Per gli enti minori, modelli condivisi o associati possono assicurare capacità specialistica senza imporre strutture dedicate non sostenibili.

Accertata una carenza, la reazione non dovrebbe coincidere immediatamente con una sanzione. Coerentemente con la natura prevalentemente organizzativa degli obblighi qui proposti, il sistema dovrebbe prevedere una scala di intervento graduata, nella quale la correzione del presidio costituisca la risposta ordinaria e le conseguenze afflittive intervengano solo quando la violazione presenti caratteri di gravità, reiterazione o persistenza. Un primo livello potrebbe consistere in prescrizioni correttive accompagnate da termini definiti, richiesta di un piano di adeguamento e successiva verifica della sua attuazione. Questo tipo di misura inciderebbe direttamente sulle carenze che rendono ineffettiva la collaborazione, come procedure assenti, flussi interni incompleti, formazione insufficiente, mancata tracciabilità o ritardi strutturali, senza trasformare ogni deficit organizzativo in illecito sanzionatorio.

Solo in presenza di violazioni gravi, ripetute o persistenti, oppure dell’inosservanza delle misure correttive, dovrebbe operare un livello ulteriore di responsabilizzazione. Esso potrebbe comprendere l’attivazione della responsabilità dirigenziale e, ove il legislatore lo ritenga necessario, conseguenze esterne riferite all’amministrazione come organizzazione, anche pecuniarie ma selettive. Queste ultime dovrebbero essere ancorate a obblighi oggettivamente tipizzati e verificabili e non al numero delle comunicazioni né, di regola, al riesame della singola decisione di non comunicare, così da evitare incentivi alla sovra-comunicazione difensiva. La graduazione tra misure correttive e conseguenze ulteriori richiederebbe una base legislativa sufficientemente determinata. La legge dovrebbe definire almeno le fattispecie rilevanti, i criteri di gravità e reiterazione, i poteri correttivi e il rapporto con la responsabilità dirigenziale; agli atti attuativi potrebbe essere rimessa la standardizzazione tecnica degli indicatori e delle modalità di verifica, senza introdurre autonomamente nuovi obblighi o nuove fattispecie sanzionatorie. In questa architettura, le misure pecuniarie dovrebbero restare residuali rispetto alla correzione organizzativa e alla responsabilizzazione delle funzioni competenti, anche perché una sanzione gravante sul bilancio pubblico rischia di trasferire il costo dell’inadempimento sulla collettività. Il sostegno finanziario alla capacità amministrativa, trattato nel paragrafo successivo, dovrebbe pertanto restare concettualmente distinto dalla risposta all’inadempimento. Qualsiasi rafforzamento della dimensione esterna dovrebbe, in ogni caso, rispettare proporzionalità, chiarezza delle competenze e sostenibilità del sistema di controllo.

5.3. Sostenibilità economica e rafforzamento della capacità amministrativa

L’effettività della collaborazione attiva dipende non soltanto dall’ampiezza degli obblighi, ma anche dalla sostenibilità materiale dei presìdi e dalla capacità amministrativa necessaria a renderli operativi con continuità. Senza un investimento minimo in competenze, strumenti e organizzazione, il sistema è esposto a due esiti opposti ma ugualmente problematici: un adempimento meramente formale, basato su designazioni e procedure non operative, oppure l’inerzia determinata da risorse insufficienti e assenza di supporto tecnico. Le indagini SNA-UIF sui fattori abilitanti confermano che l’attivazione concreta dipende, tra l’altro, da capitale umano e tecnologico, organizzazione, accessibilità delle basi informative, assistenza e reti interistituzionali. Ne deriva che la capacità amministrativa non costituisce un elemento accessorio del modello, ma una condizione della sua effettiva esigibilità.^[62] Una riforma orientata all’effettività dovrebbe quindi affiancare alla definizione dei doveri organizzativi strumenti strutturali di accompagnamento, calibrati in particolare sugli enti territoriali di minori dimensioni. Il sostegno può essere costruito su due livelli distinti: un livello ordinario, ex ante, volto a rendere concretamente esigibili i requisiti minimi; e un livello eventuale, ex post, nel quale una quota di risorse derivanti dal contrasto patrimoniale alimenti, secondo regole autonome e aggregate, investimenti di capacità. In entrambi i casi il finanziamento dovrebbe avere carattere addizionale e non sostitutivo delle risorse ordinarie necessarie all’adempimento. Il secondo livello ha natura più sperimentale e non costituisce presupposto necessario del modello.

Il primo livello può assumere la forma di fondi dedicati, linee di finanziamento o infrastrutture nazionali condivise per formazione mirata, strumenti informatici e interoperabilità, procedure di inoltro e tracciabilità, audit interni e controlli di qualità. I criteri di accesso dovrebbero essere collegati all’esposizione al rischio, ai deficit di capacità e a programmi verificabili di adeguamento, non al numero delle comunicazioni trasmesse. Ciò consentirebbe di ridurre i costi fissi dell’adeguamento e di evitare che la diversa capacità finanziaria degli enti si traduca in differenti livelli sostanziali di tutela. Quanto alle possibili fonti, l’ordinamento italiano conosce già circuiti nei quali risorse provenienti dal contrasto patrimoniale vengono accentrate e successivamente riallocate al rafforzamento di funzioni pubbliche. Il Fondo unico giustizia centralizza, tra l’altro, rapporti finanziari e assicurativi sottoposti a sequestro o confisca e prevede la riassegnazione di quote delle somme versate allo Stato ai Ministeri dell’interno e della giustizia. Ancora più significativo, l’art. 48, comma 4, d.lgs. n. 159/2011 dispone che i proventi derivanti dall’utilizzo economico di determinati beni confiscati affluiscano al Fondo e siano riassegnati al Ministero dell’interno al fine di assicurare il potenziamento dell’Agenzia nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata (ANBSC)^[63].

Questi precedenti non costituiscono una base giuridica già utilizzabile per finanziare i presìdi antiriciclaggio della pubblica amministrazione, ma mostrano la compatibilità sistemica di una destinazione vincolata di risorse patrimoniali del contrasto al rafforzamento della capacità istituzionale. Proprio per evitare di importare le complessità del Fondo unico giustizia, che comprende anche risorse sequestrate e meccanismi di anticipazione, un eventuale strumento destinato alla collaborazione attiva potrebbe essere costruito, in via ordinaria, su una quota predeterminata di proventi netti definitivamente acquisiti, nel rispetto delle priorità già stabilite dall’ordinamento e senza pregiudizio per i diritti di restituzione e risarcimento delle vittime. Anche il diritto dell’Unione offre un supporto alla ratio, pur senza disciplinare un meccanismo di questo tipo. La direttiva (UE) 2024/1260 incoraggia l’utilizzo dei beni confiscati per finalità di interesse pubblico o sociale e collega tale riuso, nel considerando 38, alla resilienza delle comunità contro l’infiltrazione criminale; la strategia nazionale sul recupero dei beni, da adottare entro il 24 maggio 2027, deve inoltre considerare risorse, formazione e, ove opportuno, misure sul riuso dei beni confiscati, mentre l’art. 26 richiede risorse finanziarie, tecniche e tecnologiche adeguate per l’effettivo svolgimento delle funzioni di asset recovery e asset management. Il collegamento con i presìdi antiriciclaggio della pubblica amministrazione costituisce qui un passaggio argomentativo ulteriore: se il riuso patrimoniale può rafforzare la resilienza contro l’infiltrazione criminale, il finanziamento della capacità amministrativa che consente di intercettarla può rappresentarne una possibile declinazione istituzionale^[64].

Su queste basi può essere formulato, de iure condendo, un secondo livello: un meccanismo perequativo di reinvestimento alimentato da una quota delle risorse patrimoniali definitivamente recuperate, destinato a sostenere su base aggregata le amministrazioni maggiormente esposte o strutturalmente più fragili. Non si tratterebbe di remunerare l’attività segnaletica, ma di trasformare una parte dei risultati economici del contrasto in capacità preventiva, mediante un fondo o un capitolo centrale separato tanto dal singolo procedimento di confisca quanto dalla singola comunicazione alla UIF. L’esperienza comparata mostra che circuiti di questo tipo sono concretamente praticabili. Nel Regno Unito, l’“Asset Recovery Incentivisation Scheme” redistribuisce una quota dei proventi di reato recuperati alle amministrazioni e alle agenzie coinvolte nell’asset recovery: nell’esercizio chiuso a marzo 2025 sono stati distribuiti 160,3 milioni di sterline; i dati sull’impiego delle risorse nell’esercizio precedente mostrano utilizzi per personale, investigatori finanziari, software e licenze e formazione. Il precedente è utile come prova di fattibilità del circuito recupero-capacità, ma non come modello incentivante da replicare: per la collaborazione attiva della pubblica amministrazione il collegamento tra risultato del singolo ente e ritorno finanziario dovrebbe essere espressamente escluso^[65].

Il meccanismo proposto dovrebbe quindi operare esclusivamente su base aggregata. Né la singola comunicazione né il successivo sequestro o recupero dovrebbero generare un diritto dell’amministrazione segnalante a ricevere risorse. Il riparto dovrebbe invece fondarsi su criteri predeterminati di esposizione al rischio, fabbisogno organizzativo e capacità esistente, finanziando categorie di spesa tipizzate, quali formazione, interoperabilità, strumenti di analisi e tracciabilità, supporto tecnico condiviso e controlli di qualità, e subordinando le erogazioni a obiettivi organizzativi verificabili. Ulteriori salvaguardie dovrebbero riguardare l’addizionalità delle risorse, la volatilità dei recuperi e la governance del fondo. I proventi del contrasto non dovrebbero sostituire il finanziamento ordinario della funzione; la variabilità annuale potrebbe essere assorbita mediante accantonamenti o programmazione pluriennale; l’allocazione dovrebbe rispettare le destinazioni prioritarie previste dalla legge, i diritti dei terzi e delle vittime e i costi di gestione. Criteri di riparto pubblici, rendicontazione standardizzata, controlli a campione e una valutazione periodica degli effetti sulla capacità amministrativa ridurrebbero il rischio che il fondo diventi un trasferimento discrezionale o un incentivo alla sovra-comunicazione. In questa configurazione, il reinvestimento non costituirebbe un premio per l’attività di segnalazione, ma uno strumento di “capacity building” e perequazione istituzionale. La proposta mantiene così separati il giudizio sul singolo adempimento, la risposta all’inadempimento e il finanziamento della capacità, ma crea un circuito nel quale una quota dei risultati del contrasto patrimoniale può essere reinvestita nelle condizioni organizzative che rendono più efficace la prevenzione.

6. Conclusioni

Rinunciare a una collaborazione attiva effettiva delle pubbliche amministrazioni sarebbe un errore sistemico, perché soprattutto a livello locale esse presidiano snodi che incidono sull’allocazione delle risorse pubbliche e sull’accesso ai mercati. Per capillarità e disponibilità informativa, la pubblica amministrazione costituisce inoltre un osservatorio privilegiato proprio nei punti di contatto tra risorse pubbliche, economia legale e interessi illeciti, come contratti pubblici, autorizzazioni, concessioni ed erogazione di vantaggi economici.

Sul piano istituzionale, la collaborazione attiva si collega ai principi di imparzialità e buon andamento di cui all’art. 97 Cost. e contribuisce alla qualità dell’azione pubblica e alla corretta allocazione delle risorse, anche perché riciclaggio, frodi ai finanziamenti pubblici, corruzione e conflitti di interesse possono condividere condizioni abilitanti e segnali precoci, sicché un’amministrazione priva di capacità minime di riconoscimento e inoltro delle anomalie rischia, anche involontariamente, di favorire opacità nei processi decisionali. La prossimità tra prevenzione della corruzione e del riciclaggio non implica assimilazione normativa, perché mappatura, lettura delle anomalie, flussi e controlli possono condividere competenze e infrastrutture pur restando distinti presupposti e circuiti istituzionali; dopo il 2024, la maggiore densità del quadro AML/CFT europeo rende però più visibile il disallineamento interno tra una governance eurounitaria dedicata e una funzione antiriciclaggio nella pubblica amministrazione italiana ancora meno istituzionalizzata dell’anticorruzione. Il riequilibrio riguarda quindi attenzione, capacità e verificabilità del presidio, non la subordinazione dell’uno all’altro. Per questa ragione, l’adesione al sistema non può ridursi a soluzioni meramente formali: la collaborazione attiva ha senso soltanto se tradotta in procedure esigibili, responsabilità identificabili e flussi informativi effettivi verso la UIF^[66].

L’analisi consente di precisare il deficit di effettività. I lavori preparatori del 2017 mostrano che la separazione della pubblica amministrazione dai soggetti obbligati non imponeva di circoscrivere ex ante la collaborazione a tre categorie procedimentali: erano emerse alternative capaci di allocare diversamente il rischio di esclusione. Le evidenze successive mostrano inoltre che il problema non è il solo accesso al canale UIF: crescita delle registrazioni, limitata attivazione e tempi elevati impongono di distinguere accesso al sistema, predisposizione organizzativa e collaborazione effettiva. Su questa base, il rafforzamento del regime non richiede la piena assimilazione della pubblica amministrazione ai soggetti obbligati, ma requisiti minimi verificabili: uso selettivo delle informazioni sulla titolarità effettiva nei procedimenti più esposti; verifiche documentali e di coerenza; tracciabilità del percorso valutativo; monitoraggio interno e rendicontazione aggregata. La supervisione dovrebbe concentrarsi sull’effettività dei presìdi e sulla capacità organizzativa, secondo un modello graduato: risposta ordinaria correttiva e sanzioni residuali per obblighi oggettivamente tipizzati, non collegate al numero delle comunicazioni né, di regola, al riesame della singola scelta di non comunicare.

Il nuovo “single rulebook” europeo rende questa verifica immediatamente attuale. Resta aperta la riconducibilità del regime dell’art. 10 alla clausola sui settori nazionali preesistenti di cui all’art. 3, par. 7, della direttiva (UE) 2024/1640; ove tale lettura non risultasse convincente, resta da valutare il ricorso al meccanismo generale del par. 1. In entrambi i casi, la possibilità di applicare tutto o parte del regolamento consente di evitare l’alternativa tra completa estraneità e piena assimilazione e impone di motivare, sulla base del rischio, quali requisiti siano appropriati e quali condizioni di supervisione debbano accompagnarli. La praticabilità dell’art. 3 non costituisce, tuttavia, il presupposto delle altre proposte: se entrambe le vie risultassero indisponibili, il rafforzamento dell’art. 10 resterebbe perseguibile come disciplina nazionale autonoma, nei limiti del diritto dell’Unione. Una riforma più esigente deve tuttavia misurarsi con la capacità amministrativa necessaria a renderla praticabile. Per questo il contributo affianca agli standard minimi una proposta di sostegno strutturale, soprattutto per gli enti più fragili, e prospetta, de iure condendo, un meccanismo perequativo di reinvestimento di una quota delle risorse patrimoniali definitivamente recuperate. La proposta non configura un premio per la segnalazione: presuppone una gestione aggregata, l’assenza di ogni nesso tra singola comunicazione e beneficio, l’addizionalità rispetto alle risorse ordinarie, il rispetto delle destinazioni prioritarie e criteri trasparenti fondati su rischio e deficit di capacità.

Il contributo sposta così il problema dalla presenza formale della pubblica amministrazione alle condizioni della sua effettività. Restano aperte scelte legislative relative al perimetro dell’estensione, alla supervisione e al reinvestimento, ma il criterio resta unitario: evitare che la specialità del regime pubblico produca marginalità applicativa.

1. Si veda C. Nicolosi, Funzione amministrativa e rischio riciclaggio, in P.A. Persona e Amministrazione, 1, 2023, 367-390, spec. 368-369. ↑
2. La natura e le implicazioni di tale divario sono ricostruite infra par. 2, dedicato all’evoluzione del quadro normativo e alla progressiva emersione di un modello speciale di collaborazione attiva per la pubblica amministrazione. ↑
3. Quanto ai presìdi organizzativi, si vedano, in particolare, d.m. 25 settembre 2015 (Determinazione degli indicatori di anomalia al fine di agevolare l’individuazione delle operazioni sospette di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo da parte degli uffici della pubblica amministrazione); UIF, provvedimento 23 aprile 2018; UIF, Rapporto annuale 2024 (anno 2023), 61. ↑
4. I. Borrello, I. Cosenza, C. Di Rienzo, M. Donini, F. Ferrarini e R. Lo Santo, I doveri antiriciclaggio della pubblica amministrazione: un’analisi empirica dei fattori abilitanti svolta nell’ambito della Comunità di pratica degli RPCT, Scuola nazionale dell’amministrazione, Roma, 2023. ↑
5. Tra i contributi che convergono su tali criticità, pur da prospettive differenti, cfr. R. Razzante, Gli adempimenti antiriciclaggio per gli enti della pubblica amministrazione: un dislivello tra ordinamenti sezionali, in Rivista 231, 3, 2021, 21 ss.; C. Nicolosi, Antiriciclaggio e pubblica amministrazione, Milano, Cedam, 2023; C. Cola, S. Vicentini e A. Pezzi, L’antiriciclaggio nelle pubbliche amministrazioni: ruoli, compiti e presidii organizzativi, in A. Pezzi (a cura di), Studi e ricerche del Dipartimento di Economia Aziendale 2024, Roma Tre Press, Roma, 2024; C. Nicolosi, Who watches the guardians? Vigilanza ed effettività del sistema antiriciclaggio, tra esistenti criticità e prossima “europeizzazione”, in Riv. it. dir. pubbl. com., 2, 2025, 305–332; S. Esposito, Amministrazione e rischio: dall’esperienza dell’anticorruzione all’antiriciclaggio, in Nuove autonomie, 2025, 633–694. Sul versante istituzionale, cfr. UIF, Quaderni dell’antiriciclaggio – Analisi e studi, n. 19, 2022; Scuola nazionale dell’amministrazione e UIF, I fattori abilitanti dell’antiriciclaggio nelle pubbliche amministrazioni, 2ª ed., 2026. ↑
6. Le differenze riguardano, in sintesi, oggetto e presupposti del rischio, platea dei destinatari e architettura istituzionale. La prevenzione della corruzione nella pubblica amministrazione si sviluppa principalmente nel quadro della l. n. 190/2012, del d.lg. n. 33/2013 e della programmazione anticorruzione, con ruolo centrale di ANAC e RPCT; il d.lg. n. 231/2007 costruisce invece la prevenzione del riciclaggio attorno ai soggetti obbligati, alla collaborazione attiva e all’analisi finanziaria della UIF, riservando alle pubbliche amministrazioni il regime speciale dell’art. 10. Ne derivano tecniche differenti, pur con aree comuni di mappatura del rischio, organizzazione e flussi informativi. Sul rapporto tra i due sistemi, da prospettive differenti, cfr. I. Borrello, I presidi antiriciclaggio e il contrasto alla corruzione. L’esperienza dell’Unità di Informazione Finanziaria per l’Italia, in Argomenti, 6, 2017, 5-41; M. Naddeo, Anticorruzione e antiriciclaggio: criminal networks e modelli di prevenzione a confronto, in Annali della Facoltà giuridica dell’Università di Camerino – Studi, 10, 2021, 365-380; C. Nicolosi, Anticorruzione e antiriciclaggio: spunti critici, in AmbienteDiritto.it, 2, 2023, 77-99. Nicolosi sottolinea, in particolare, che il rischio riciclaggio ha ricevuto nella PA un’attenzione insufficiente, pur incidendo anch’esso sul buon andamento, e prospetta i benefici di una gestione coordinata dei due rischi senza assimilarne i regimi. In senso convergente sul piano istituzionale e organizzativo, cfr. Scuola nazionale dell’amministrazione e UIF, I fattori abilitanti dell’antiriciclaggio nelle pubbliche amministrazioni, cit. Sul passaggio dall’armonizzazione al single rulebook e sulla nuova governance sovranazionale, cfr. V. Capuano, AML Package: prime considerazioni sui profili sostanziali e formali della nuova disciplina antiriciclaggio dell’UE, in Riv. della regolazione dei mercati, 2, 2024, 501–520; I. Borrello, Il nuovo ordinamento antiriciclaggio europeo, in Giorn. dir. amm., 1, 2025, 47-59; L. Riccardi, Il Single Rulebook dell’Unione europea in materia di antiriciclaggio e contrasto al finanziamento del terrorismo: dall’armonizzazione normativa alla governance sovranazionale ai sensi dell’art. 114 TFUE, in Eurojus, 13 luglio 2026. ↑
7. Il contributo sviluppa tre apporti principali: (i) ricostruisce i lavori preparatori del 2017 per distinguere la separazione soggettiva della pubblica amministrazione dalla tipizzazione procedimentale del regime speciale; (ii) aggiorna l’evidenza applicativa fino al primo semestre 2026, distinguendo accesso al canale, attivazione organizzativa e collaborazione effettiva; (iii) esamina la possibile rilevanza dell’art. 3, parr. 1 e 7, dir. (UE) 2024/1640 per il regime italiano e ne trae implicazioni in termini di requisiti minimi, verificabilità, supervisione e capacità amministrativa. ↑
8. Direttiva 2024/1640/UE del Parlamento Europeo e del Consiglio, del 31 maggio 2024, relativa ai meccanismi che gli Stati membri devono istituire per prevenire l’uso del sistema finanziario a fini di riciclaggio o finanziamento del terrorismo, art. 3, parr. 1-7. In particolare, per le nuove estensioni il par. 2 richiede una notificazione motivata alla Commissione e il par. 4 prevede un parere circostanziato della Commissione, previa consultazione di AMLA; per i settori nazionali preesistenti il par. 7 prevede la notificazione entro il 10 gennaio 2028 e rinvia al medesimo scrutinio. Cfr. inoltre l. 13 giugno 2025, n. 91 (Delega al Governo per il recepimento delle direttive europee e l’attuazione di altri atti dell’Unione Europea), art. 14, comma 2, lett. c), n. 1. ↑
9. Sul carattere modulare dell’eventuale estensione, cfr. dir. (UE) 2024/1640, art. 3, parr. 1 e 7, che consentono l’applicazione di tutto o parte del reg. (UE) 2024/1624. Sui requisiti di supervisione previsti dal nuovo quadro per i soggetti obbligati, cfr. dir. (UE) 2024/1640, art. 37. Le possibili implicazioni per il regime speciale della pubblica amministrazione sono discusse infra parr. 5 e 5.2. ↑
10. art. 4, d.l. 3 maggio 1991, n. 143 (Provvedimenti urgenti per limitare l’uso del contante e dei titoli al portatore nelle transazioni e prevenire l’utilizzazione del sistema finanziario a scopo di riciclaggio) (conv. l. 5 luglio 1991, n. 197) ricorreva a una formula inclusiva («uffici della pubblica amministrazione, ivi compresi gli uffici postali»), costruita come categoria generale e delimitata in chiave funzionale («nei limiti delle proprie attività istituzionali») rispetto alle operazioni di trasferimento soggette a canalizzazione ex art. 1. Per una ricostruzione più ampia della genealogia nazionale, a partire dalle prime norme penali e preventive del 1978–1979 e dalla legislazione antimafia precedente alla legge n. 197/1991, cfr. C. Nicolosi, Antiriciclaggio e pubblica amministrazione, cit., 129-157. ↑
11. art. 13, comma 1, l. 5 luglio 1991, n. 197. ↑
12. In seguito al d.l. 3 maggio 1991, n. 143, l’attuazione operativa del sistema fu sostenuta soprattutto da circolari dell’UIC in materia di archivio unico informatico e flussi informativi, nonché da istruzioni della Banca d’Italia per l’individuazione delle operazioni sospette; nondimeno, l’impianto rimase incentrato sull’intermediazione dei trasferimenti e sugli adempimenti documentali, senza ancora valorizzare in modo espresso la specificità della funzione segnaletica degli uffici della pubblica amministrazione al di fuori dell’operatività di trasferimento. ↑
13. d.lg. 26 maggio 1997, n. 153 (Integrazione dell’attuazione della direttiva 91/308/CEE in materia di riciclaggio dei capitali di provenienza illecita), diede attuazione ai criteri di delega volti al riordino del regime delle segnalazioni, alla tutela della riservatezza e al potenziamento delle modalità di trasmissione e analisi (anche mediante procedure informatizzate), nonché alla sospensione dell’operazione. ↑
14. Anche dopo la riorganizzazione operata dal d.lg. n. 153/1997, l’attuazione pratica del nuovo circuito segnaletico si fondò principalmente su istruzioni dell’UIC e, in parallelo, su istruzioni della Banca d’Italia: la pubblica amministrazione era inclusa tra i soggetti segnalanti, ma la cornice restò modellata sul paradigma dell’intermediario e non valorizzò la funzione segnaletica dell’amministrazione procedente al di fuori dell’operatività dei trasferimenti. ↑
15. D.lgs. n. 56/2004 (Attuazione della direttiva 2001/97/CE in materia di prevenzione dell’uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi da attività illecite): per gli uffici della pubblica amministrazione vennero meno gli obblighi di identificazione e registrazione previsti dalla disciplina previgente, restando fermo l’obbligo di segnalazione di operazioni sospette. ↑
16. Il d.lgs. n. 56/2004 circoscrisse l’abilitazione alle categorie del circuito finanziario tipizzate (art. 4) e collegò a esse gli obblighi di identificazione e conservazione di cui all’art. 3 (applicabili ai soggetti di cui all’art. 2, comma 1), mentre configurò per gli uffici pubblici un perimetro selettivo di collaborazione, fondato sugli obblighi di segnalazione e sulle correlate disposizioni richiamate dall’art. 2, comma 2, lett. f). ↑
17. Art. 6, comma 6, lett. b), d.lgs. 20 febbraio 2004, n. 56, che modificò l’art. 5, comma 5, della legge antiriciclaggio: alla previgente sanzione pecuniaria fino alla metà del valore dell’operazione subentrò una sanzione amministrativa pecuniaria dal 5 per cento fino alla metà del valore dell’operazione. Quanto al procedimento, cfr. artt. 6, comma 7, e 7, commi 3 e 6, dello stesso decreto. ↑
18. Già con d.lgs. n. 56/2004 l’estensione agli uffici della pubblica amministrazione era concepita come inclusione funzionale alla segnalazione, non come piena assimilazione agli obblighi documentali. Il d.lgs. n. 231/2007 (Attuazione della direttiva 2005/60/CE concernente la prevenzione dell’utilizzo del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività criminose e di finanziamento del terrorismo nonché della direttiva 2006/70/CE che ne reca misure di esecuzione) non sovvertì questa impostazione, ma la rese esplicita, prevedendo che le disposizioni del decreto si applicassero agli uffici della pubblica amministrazione, fatta eccezione per identificazione e registrazione. ↑
19. Già l’art. 41, comma 2, lett. c), d.lgs. n. 231/2007 prevedeva l’adozione e l’aggiornamento periodico, con decreto del Ministro dell’interno, di indicatori di anomalia per agevolare l’individuazione delle operazioni sospette. In attuazione di tale previsione fu emanato il d.m. 25 settembre 2015 (Determinazione degli indicatori di anomalia al fine di agevolare l’individuazione delle operazioni sospette di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo da parte degli uffici della pubblica amministrazione), recante gli indicatori (in allegato) e recante disposizioni su profili organizzativi, inclusa la figura del gestore. Il novellato art. 10, comma 4, d.lg. n. 231/2007 consolida poi la competenza della UIF a definire, di concerto con le amministrazioni competenti, modalità operative e contenuti minimi delle comunicazioni, inclusi indicatori e modalità di trasmissione. ↑
20. D.m. 25 settembre 2015, art. 6: nel disciplinare le procedure interne, richiedeva presìdi idonei a garantire efficacia della rilevazione, tempestività dell’inoltro alla UIF, riservatezza e omogeneità dei comportamenti (commi 1 e 2) e individuava il «gestore», individuato con provvedimento formalizzato quale soggetto delegato a valutare e trasmettere le segnalazioni, nonché referente nei rapporti con la UIF (commi 3-7). La medesima figura fu ribadita da UIF, Istruzioni 23 aprile 2018, art. 11, in relazione alle comunicazioni ex art. 10, comma 4, d.lg. n. 231/2007. ↑
21. L’Allegato al d.m. 25 settembre 2015 distingueva indicatori generali connessi all’identità o al comportamento del soggetto e alle modalità dell’operazione e indicatori specifici per quattro settori di attività: controlli fiscali, appalti, finanziamenti pubblici, immobili e commercio. ↑
22. A seguito della riforma del 2017 (d.lgs. n. 90/2017), l’art. 10, d.lgs. n. 231/2007 assunse la forma di disciplina speciale e autosufficiente per le pubbliche amministrazioni, non più collocate come voce residuale in un elenco eterogeneo. Il Comitato di sicurezza finanziaria (CSF) definisce ambiti di esclusione e può individuare ulteriori procedimenti rilevanti ai fini degli obblighi dell’articolo, nonché elabora linee guida per la mappatura e la valutazione del rischio di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo, sulla cui base le amministrazioni adottano procedure interne proporzionate. Il comma 4 pone l’obbligo di comunicare alla UIF, secondo le istruzioni da essa adottate, sentito il Comitato. Cfr. C. Nicolosi, Antiriciclaggio e pubblica amministrazione, cit., 244-252, sulla configurazione della pubblica amministrazione post-2017 come destinatario “sui generis” e sui possibili effetti di de-responsabilizzazione connessi alla separazione dal novero dei soggetti obbligati. ↑
23. Camera dei deputati, XVII legislatura, A.G. n. 389, Schema di decreto legislativo recante attuazione della direttiva (UE) 2015/849, trasmesso il 24 febbraio 2017, art. 1, comma 1, capoverso art. 10; Camera dei deputati, Servizio Studi, A.G. n. 389, Schede di lettura, 14 marzo 2017, scheda relativa all’art. 10. Sul margine lasciato agli Stati membri, cfr. inoltre dir. (UE) 2015/849, artt. 4 e 5. ↑
24. Ministero dell’economia e delle finanze, Dipartimento del Tesoro, Schema di decreto legislativo di attuazione della dir. (UE) 2015/849, posto in consultazione pubblica il 30 novembre 2016, art. 10 (consultazione aperta sino al 20 dicembre 2016). Cfr. inoltre Camera dei deputati, Commissioni riunite II (Giustizia) e VI (Finanze), Indagine conoscitiva sull’A.G. n. 389, resoconto stenografico, 27 marzo 2017: audizione di R. Razzante, 30–31, e del direttore della UIF C. Clemente, 58-59. Clemente qualificò la soluzione dello schema come «regime ibrido», segnalò il rischio di rigidità della tipizzazione e propose il ripristino dell’impostazione posta in consultazione nel novembre 2016, fondata sull’applicazione generale alle pubbliche amministrazioni e sull’esenzione delle attività a basso rischio. Per una successiva lettura critica del perimetro e delle ricadute su identificazione, adeguata verifica e titolarità effettiva, cfr. R. Razzante, Gli adempimenti antiriciclaggio, cit., 21 ss. ↑
25. Camera dei deputati, Commissioni riunite II e VI, parere favorevole con condizioni e osservazioni sull’A.G. n. 389, 4 maggio 2017, osservazioni relative all’art. 10; Senato della Repubblica, Commissioni 2ª (Giustizia) e 6ª (Finanze e tesoro) riunite, resoconto sommario n. 28, 9 maggio 2017, Allegato, Parere approvato sull’A.G. n. 389, condizione n. 6, lett. a)-f), che propose, tra l’altro, la soppressione delle lett. a)-c) del comma 1 del nuovo art. 10. ↑
26. La contrapposizione tra un modello di inclusione generale con esclusioni basate sul rischio e un modello di inclusione tipizzata con possibilità di estensione, nonché la conseguente diversa allocazione del rischio di errore nella definizione del perimetro, costituiscono una ricostruzione analitica dell’Autore sulla base dei testi e dei lavori preparatori citati nelle note precedenti. Sul carattere potenzialmente restrittivo della tipizzazione dell’art. 10 e sulla mancata attivazione, alla data della monografia, dei poteri di ricalibratura e indirizzo attribuiti al CSF, cfr. C. Nicolosi, Antiriciclaggio e pubblica amministrazione, cit., 276-287. ↑
27. UIF, provvedimento 23 aprile 2018, recante Istruzioni sulle comunicazioni di dati e informazioni concernenti le operazioni sospette da parte degli uffici delle pubbliche amministrazioni, in G.U. 19 novembre 2018, n. 269 (adottato ai sensi di art. 10, comma 4, d.lgs. n. 231/2007). ↑
28. La riscrittura di art. 10, d.lgs. n. 231/2007, ad opera di d.lgs. n. 90/2017 configurò, per gli uffici delle pubbliche amministrazioni, un canale autonomo di collaborazione attiva, qualificando gli invii alla UIF come «comunicazioni di dati e informazioni concernenti le operazioni sospette» (art. 10, comma 4), poi disciplinate dal provvedimento UIF 23 aprile 2018. ↑
29. Il d.lgs. n. 125/2019 inserì espressamente le comunicazioni ex art. 10, comma 4, d.lgs. n. 231/2007 nel circuito di analisi e trasmissione UIF (art. 40) e chiarì la copertura della disciplina in materia di protezione dei dati personali anche per i flussi di comunicazione (art. 39). Sul problema della qualificazione del flusso informativo e sulla distinzione tra segnalazione e comunicazione, cfr. C. Nicolosi, Antiriciclaggio e pubblica amministrazione, cit., 252-261. ↑
30. R. Lo Santo e I. Cosenza, Le comunicazioni della pubblica amministrazione, in La normativa in tema di prevenzione del riciclaggio: autorità, regole e controlli, in G. Castaldi e C. Clemente (a cura di), Quaderni dell’antiriclaggio – Analisi e studi, 20, UIF, 2023, 222-225, sul regime speciale dell’art. 10 e sul flusso informativo delle pubbliche amministrazioni. ↑
31. art. 10, comma 6, d.lgs. n. 231/2007, come sostituito dal d.lgs. n. 90/2017, stabilisce che l’inosservanza delle disposizioni dell’articolo assume rilievo ai fini dell’art. 21, comma 1 bis, d.lgs. n. 165/2001. La disposizione non tipizza, per la violazione degli obblighi dell’art. 10, una sanzione amministrativa pecuniaria esterna. ↑
32. Nel ciclo regolatorio 2021 il legislatore dell’Unione introdusse la raccolta e la registrazione della titolarità effettiva come requisito informativo standardizzato sia nel RRF (art. 22, paragrafo 2, lett. d), reg. (UE) 2021/241), sia nel quadro comune dei fondi della politica di coesione (art. 69 e allegato XVII, reg. (UE) 2021/1060). ↑
33. L’art. 22, del Regolamento 2021/241/UE impone agli Stati membri misure idonee a prevenire e contrastare frodi, corruzione e conflitti di interesse nella gestione dei fondi. A tal fine, il paragrafo 2, lett. d), richiede di raccogliere e rendere disponibili, per controlli e audit, categorie standardizzate di dati, incluse le generalità dei titolari effettivi dei destinatari dei fondi o degli appaltatori, secondo la definizione di cui a dir. (UE) 2015/849. ↑
34. Nella coesione 2021–2027, il Regolamento 2021/1060/UE include la raccolta delle informazioni sui titolari effettivi tra le misure di prevenzione e contrasto delle irregolarità, incluse le frodi (art. 69, par. 2), e impone all’autorità di gestione di registrare e conservare elettronicamente i dati di ciascuna operazione, secondo l’allegato XVII (art. 72, par. 1, lett. e). ↑
35. ³⁵ ReGiS è il sistema informativo utilizzato per la gestione, il monitoraggio, la rendicontazione e il controllo degli interventi del PNRR. Per la politica di coesione 2021-2027 il monitoraggio fa invece capo al Sistema nazionale di monitoraggio gestito dall’IGRUE. Cfr. Ragioneria generale dello Stato, documentazione ReGiS; Dipartimento per le politiche di coesione, Stato di attuazione 2021-2027. ↑
36. Le istruzioni operative PNRR prevedono che la rilevazione del titolare effettivo sia gestita su ReGiS mediante inserimento dei dati forniti dall’operatore e confronto con i dati ottenuti tramite interrogazioni a sistemi esterni interoperabili (con produzione e caricamento dell’evidenza documentale e gestione dello stato di verifica, incluse le non coincidenze). ↑
37. Per le funzionalità ReGiS sulla rilevazione del titolare effettivo e la gestione dei casi di non coincidenza, si vedano FAQ ReGiS, edizione n. 2, 8 gennaio 2024, paragrafi 3.6.6–3.6.7 (nel sito internet di ReGiS/Ragioneria generale dello Stato); Circolare DTD 18 ottobre 2023, n. 5, sulle prescrizioni procedurali in caso di esito “non coincide” (nel sito internet del Dipartimento per la trasformazione digitale). Sul meccanismo di richiesta di integrazione con termine breve e sul rigetto della richiesta in caso di mancato o insufficiente riscontro, si veda Manuale delle procedure, versione 3.0, procedura n. 13 (gestione richieste di trasferimento), nel sito internet ReGiS/Ragioneria generale dello Stato. ↑
38. Linee guida, versione 3.0: in relazione alle comunicazioni di titolarità effettiva rese nelle forme previste, circoscrivono i controlli del soggetto attuatore a un controllo di natura formale e disciplinano gli obblighi di aggiornamento in caso di variazioni. ↑
39. ³⁹ Direttiva 2024/1640/UE del parlamento europeo e del Consiglio, del 31 maggio 2024, relativa ai meccanismi che gli Stati membri devono istituire per prevenire l’uso del sistema finanziario a fini di riciclaggio o finanziamento del terrorismo, art. 3, parr. 1-6 e considerando 6; Regolamento 2024/1624/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 maggio 2024, relativo alla prevenzione dell’uso del sistema finanziario a fini di riciclaggio o finanziamento del terrorismo, art. 90, che ne fissa l’applicazione generale al 10 luglio 2027 (con la specifica eccezione ivi prevista per alcune categorie dal 10 luglio 2029). La procedura richiede, tra l’altro, la giustificazione dei rischi, una valutazione dell’impatto sul mercato interno, l’indicazione dei requisiti del regolamento che lo Stato intende applicare e il testo delle misure nazionali; il parere circostanziato della Commissione è reso previa consultazione di AMLA. Per l’attuazione italiana già intervenuta, cfr. d.lgs. n. 210/2025 (Modifiche ed integrazioni al decreto legislativo 21 novembre 2007, n. 231 per il recepimento dell’articolo 74 della direttiva (UE) 2024/1640 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 maggio 2024, relativa ai meccanismi che gli Stati membri devono istituire per prevenire l’uso del sistema finanziario a fini di riciclaggio o finanziamento del terrorismo) e d.lgs. n. 122/2026 (Recepimento degli articoli 11, 12, 13 e 15 della direttiva (UE) 2024/1640 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 maggio 2024, relativa ai meccanismi che gli Stati membri devono istituire per prevenire l’uso del sistema finanziario a fini di riciclaggio o finanziamento del terrorismo, che modifica la direttiva (UE) 2019/1937, e modifica e abroga la direttiva (UE) 2015/849. ↑
40. Direttiva 2024/1640/UE, art. 3, parr. 7-8. Il par. 7 riguarda i settori ai quali, al 9 luglio 2024, gli Stati membri applicavano già disposizioni nazionali di recepimento della direttiva 2015/849/UE pur trattandosi di settori diversi da quelli dei soggetti obbligati; la notificazione è prevista entro il 10 gennaio 2028 e il parere circostanziato della Commissione entro sei mesi dalla notificazione, previa consultazione di AMLA. ↑
41. Direttiva 2015/849/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 maggio 2015, relativa alla prevenzione dell’uso del sistema finanziario a fini di riciclaggio o finanziamento del terrorismo, che modifica il regolamento (UE) n. 648/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio e che abroga la direttiva 2005/60/CE del Parlamento europeo e del Consiglio e la direttiva 2006/70/CE della Commissione, artt. 4 e 5. L’art. 4 prevedeva, secondo un approccio basato sul rischio, l’estensione totale o parziale della direttiva a professioni e categorie di imprese ulteriori rispetto ai soggetti obbligati; l’art. 5 consentiva agli Stati membri di adottare o mantenere disposizioni più rigorose nel campo disciplinato, entro i limiti del diritto dell’Unione. Cfr. inoltre direttiva 2024/1640/UE, art. 3, parr. 1-2. Per la diversa prospettiva di mantenere il regime italiano al di fuori dell’implementazione del nuovo quadro europeo, cfr. Scuola nazionale dell’amministrazione e UIF, I fattori abilitanti dell’antiriciclaggio nelle pubbliche amministrazioni, cit., 34. ↑
42. D.lgs. n.90/2017, di attuazione della Direttiva 2015/849/UE, che riformò il d.lgs. n. 231/2007 e riscrisse il regime delle pubbliche amministrazioni di cui all’art. 10. Cfr. inoltre l. 13 giugno 2025, n. 91 (legge di delegazione europea 2024), art. 14, comma 2, lett. c), n. 1, che demanda al Governo la valutazione dell’adeguatezza del perimetro nazionale e dell’eventuale applicazione di tutto o parte del Regolamento 2024/1624/UE a soggetti operanti in settori ulteriori, «ivi compresi i soggetti già destinatari degli obblighi di cui al decreto legislativo 21 novembre 2007, n. 231», nel rispetto delle procedure della direttiva 2024/1640/UE. ↑
43. L’art. 10, comma 1, d.lgs. n. 231/2007, come modificato da d.lgs. n. 90/2017, circoscrive la collaborazione attiva delle pubbliche amministrazioni ai procedimenti di autorizzazione o concessione, alle procedure di scelta del contraente e ai procedimenti di concessione ed erogazione di benefici economici. ↑
44. Sulla persistente debolezza della cultura antiriciclaggio nel comparto pubblico, si veda UIF, Presentazione del Rapporto sull’attività svolta nel 2014, Roma, 13 luglio 2015, spec. 5 e 8, ove si rileva che gli uffici della pubblica amministrazione «mostrano ancora scarsa sensibilità per l’antiriciclaggio» e si richiama la necessità che la pubblica amministrazione «acquisisca consapevolezza del proprio ruolo» nel sistema di prevenzione. ↑
45. La delimitazione per procedimenti della collaborazione attiva delle pubbliche amministrazioni può essere letta, sul piano sistematico, come scelta di specialità e proporzionalità, coerente con la diversa funzione istituzionale rispetto ai soggetti obbligati. La riforma del 2017 rese più determinato il perimetro, tipizzando gli snodi procedimentali e consolidando un canale informativo autonomo verso la UIF, con effettività affidata soprattutto a presìdi organizzativi interni e a responsabilità dirigenziale. I lavori preparatori ricostruiti supra par. 2 mostrano, tuttavia, che la tipizzazione dei tre procedimenti non costituiva l’unica tecnica regolatoria considerata. Cfr. C. Nicolosi, Antiriciclaggio e pubblica amministrazione, cit., 276-287 e 357-361, sulla delimitazione dell’art. 10, sull’inazione delle leve attribuite al CSF e sulla conseguente difficoltà di rendere prevedibile la concreta gestione amministrativa del rischio. ↑
46. L’opzione del d.lgs. n. 90/2017 ancorò l’effettività di art. 10, d.lgs. n. 231/2007 soprattutto a un meccanismo interno, ricondotto alla responsabilità dirigenziale ex art. 21, comma 1 bis, d.lgs. n. 165/2001. Il testo non introdusse, inoltre, regole organizzative di dettaglio uniformi, rimettendo la concreta individuazione dei presìdi all’autonomia organizzativa delle singole strutture. Ne deriva che la conseguenza dell’inadempimento non opera come esito automatico ed esterno, ma è mediata da scelte e valutazioni interne. Si veda UIF, Le pubbliche amministrazioni nel sistema di prevenzione del riciclaggio, in Quaderni dell’antiriciclaggio – Analisi e studi, 19, settembre 2022. Sul possibile effetto disincentivante dell’originario apparato sanzionatorio e sul “peccato originale” del coinvolgimento dei pubblici uffici, cfr. C. Nicolosi, Antiriciclaggio e pubblica amministrazione, cit., 244-252. ↑
47. Sul piano empirico, la collaborazione del comparto pubblico appare disomogenea e concentrata; cfr. UIF, Newsletter, n. 3, marzo 2025. Sul disallineamento tra destinatari degli obblighi e sistema di vigilanza, con specifico riferimento alla pubblica amministrazione, cfr. C. Nicolosi, Who watches the guardians? Vigilanza ed effettività, cit., spec. par. 6. ↑
48. L’impianto europeo è stato nuovamente riformato con Direttiva 2024/1640/UE, che modifica e abroga Direttiva 2015/849/UE, e con Regolamento 2024/1624/UE, destinato a rafforzare l’armonizzazione delle regole di prevenzione; ne discende che il perimetro nazionale potrà essere oggetto di ulteriori interventi di adeguamento, anche in ragione della minore discrezionalità tipica dei regolamenti e della necessità di attuare le previsioni direttive. ↑
49. Il quadro europeo, in via ordinaria, non include le pubbliche amministrazioni tra i soggetti obbligati, pur riconoscendo che esse operano in procedimenti esposti al rischio di riciclaggio. La prevenzione è costruita soprattutto attraverso obblighi di adeguata verifica, controllo e segnalazione posti in capo agli operatori economici e finanziari che instaurano rapporti e movimentano risorse, mentre al settore pubblico sono attribuite prevalentemente funzioni di autorità competente, accesso e circolazione delle informazioni, controllo e supporto investigativo. ↑
50. Sul punto, la stessa UIF segnala che la puntuale delimitazione del perimetro applicativo di art. 10, d.lgs. n. 231/2007, può determinare aree di scopertura rispetto a contesti operativi che, in base all’esperienza maturata dall’Unità, presentano esigenze analoghe di prevenzione e presidio dei rischi, ma restano fuori dall’ambito delle comunicazioni; tra gli esempi espressamente richiamati figurano gli enti di gestione e liquidazione dei beni e, all’estero, gli uffici consolari e le ambasciate che svolgono funzioni notarili e di amministrazione di interessi privati. Si veda UIF, Le pubbliche amministrazioni nel sistema di prevenzione del riciclaggio, cit., spec. sul disallineamento tra perimetro e rischi e sui casi esemplificativi. ↑
51. Per le evidenze empiriche richiamate nel testo, UIF, Rapporti annuali sull’attività svolta (anni 2013–2025); UIF, Newsletter n. 3/2025, Le comunicazioni di operazioni sospette della pubblica amministrazione; UIF, Quaderni dell’antiriciclaggio – Statistiche, Segnalazioni di operazioni sospette, I e II semestre 2025 e I semestre 2026. Per il quadro empirico e organizzativo precedente, UIF, Le pubbliche amministrazioni nel sistema di prevenzione del riciclaggio, cit.; I. Borrello et al., I doveri antiriciclaggio, cit.; Scuola nazionale dell’amministrazione e UIF, I fattori abilitanti dell’antiriciclaggio nelle pubbliche amministrazioni, cit. Sul piano dottrinale, cfr. C. Nicolosi, Antiriciclaggio e pubblica amministrazione, cit.; C. Cola, S. Vicentini e A. Pezzi, L’antiriciclaggio nelle pubbliche amministrazioni, cit.; S. Esposito, Amministrazione e rischio, cit. ↑
52. P.P. Biancone, V. Tradori, V. Brescia e F. Gurrieri, Antiriciclaggio, lo stato dell’arte sui sistemi di gestione e caratteristiche applicate negli enti locali, in Economia Aziendale Online, 4, 2017, 263-273, DOI 10.13132/2038-5498/8.4.263-273. Il contributo esamina i capoluoghi di regione attraverso i PTPCT e i sistemi di risk management, rilevando la presenza di modelli di gestione del rischio e prospettando l’integrazione con i presìdi anticorruzione come strumento per ridurre duplicazioni e costi e ottenere una visione più completa dei rischi dell’ente. ↑
53. UIF, Rapporto annuale per il 2025, n. 18, 2026, tav. 1.2; UIF, Quaderni dell’antiriciclaggio – Statistiche, Segnalazioni di operazioni sospette, I semestre 2026, Sintesi e tav. c.1. Nel 2025 le comunicazioni della pubblica amministrazione sono state 521, contro 1.264 nel 2024 (-58,8 per cento); nel primo semestre 2026 sono state 247, contro 303 nel corrispondente semestre 2025 (-18,5 per cento). Nel primo semestre 2026 hanno trasmesso comunicazioni 28 amministrazioni, a fronte di 24 nel primo semestre e 19 nel secondo semestre 2025. ↑
54. UIF, Quaderni dell’antiriciclaggio – Statistiche, Segnalazioni di operazioni sospette, II semestre 2025, tav. b.5; UIF, Quaderni dell’antiriciclaggio – Statistiche, Segnalazioni di operazioni sospette, I semestre 2026, tav. b.5. I nuovi uffici della pubblica amministrazione registrati sono stati 25 (5 attivi) nel I semestre 2024, 26 (2 attivi) nel II semestre 2024, 30 (4 attivi) nel I semestre 2025, 13 (nessuno attivo) nel II semestre 2025 e 113 (4 attivi) nel I semestre 2026. La UIF qualifica come attivi i nuovi segnalanti che effettuano almeno un invio nel semestre di iscrizione. Il dato del 2026 va letto con cautela: nel medesimo semestre i nuovi segnalanti complessivi sono saliti a 542 e, con comunicato del 1° luglio 2026, la UIF ha fornito chiarimenti a fronte delle numerose istanze di registrazione ricevute in prossimità dell’entrata in applicazione delle nuove istruzioni sulle SOS. Non è quindi possibile attribuire causalmente l’incremento delle registrazioni della pubblica amministrazione a una sola dinamica. ↑
55. UIF, Quaderni dell’antiriciclaggio – Statistiche, Segnalazioni di operazioni sospette, I semestre 2026, tav. b.4: per gli uffici della pubblica amministrazione il valore mediano dei tempi di inoltro è pari a 392 giorni nel 2025 (348 nel I semestre e 449 nel II semestre) e a 397 giorni nel I semestre 2026. ↑
56. Sul nesso tra incremento delle segnalazioni delle pubbliche amministrazioni, iniziative di sensibilizzazione e contesto PNRR, si vedano UIF, Rapporto annuale sull’attività svolta nell’anno 2023 e UIF, Rapporto annuale sull’attività svolta nell’anno 2024, ove si nota crescita di comunicazioni connesse al PNRR e prevalenza dei flussi in capo a soggetti pubblici. Sul limitato contributo segnaletico delle pubbliche amministrazioni e sui margini di miglioramento: a fine 2021 risultavano iscritti 152 uffici; la tempestività mediana dell’invio fu stimata in 103 giorni e le comunicazioni presentavano in generale un livello qualitativo non elevato. Si veda UIF, Rapporto annuale 2021, 2022, 18. ↑
57. Cfr. I. Borrello et al., I doveri antiriciclaggio, cit.; Scuola nazionale dell’amministrazione e UIF, I fattori abilitanti dell’antiriciclaggio nelle pubbliche amministrazioni, cit., sulle criticità e sui fattori organizzativi e operativi dell’effettiva attivazione della collaborazione. ↑
58. Sui fattori informativi e organizzativi, cfr. UIF, Le pubbliche amministrazioni nel sistema di prevenzione del riciclaggio, in Quaderni dell’antiriciclaggio – Analisi e studi, 19, 2022; Scuola nazionale dell’amministrazione e UIF, I fattori abilitanti dell’antiriciclaggio nelle pubbliche amministrazioni, seconda edizione, 2026. ↑
59. Direttiva 2024/1640/UE, art. 3, parr. 1 e 7, che utilizzano espressamente la formula dell’applicazione di «all or part» del Regolamento 2024/1624/UE alle entità o ai settori ulteriori ricompresi nelle rispettive fattispecie. ↑
60. ⁶⁰ Sul problema dell’identificazione della controparte e della titolarità effettiva nella pubblica amministrazione, cfr. R. Razzante, Gli adempimenti antiriciclaggio, cit., 21 ss.; C. Nicolosi, Antiriciclaggio e pubblica amministrazione, cit., 368–372, che prospetta l’accesso al registro e un obbligo di identificazione del titolare effettivo in capo alla PA. Sul quadro vigente, cfr. d.lgs. 10 giugno 2026, n. 122, in particolare il nuovo art. 21 quater, d.lgs. n. 231/2007: l’accesso è fondato sul legittimo interesse e include amministrazioni competenti per programmi finanziati dall’Unione e PNRR, stazioni appaltanti e ANAC nei limiti delle rispettive funzioni. La novella disciplina l’accesso alle informazioni, non un generale obbligo di adeguata verifica; l’operatività materiale resta subordinata agli adempimenti attuativi previsti dall’art. 2, d.lgs. n. 122/2026. ↑
61. Direttiva 2024/1640/UE, art. 37, spec. parr. 1 e 5: gli Stati membri devono assicurare che i soggetti obbligati siano sottoposti a supervisione adeguata ed effettiva; tra i compiti dei supervisori rientrano la verifica delle politiche, procedure e controlli interni, delle risorse destinate agli adempimenti, il monitoraggio del rischio e lo svolgimento di verifiche a distanza, ispezioni e controlli tematici. Nel vigente ordinamento, la UIF dispone già, ai sensi dell’art. 6, comma 4, lett. f), d.lgs. n. 231/2007, di poteri di verifica, anche ispettiva, sulle segnalazioni di operazioni sospette, sulle comunicazioni alla UIF e sulle relative omissioni; ai sensi del comma 5, lett. b), riceve inoltre le comunicazioni delle pubbliche amministrazioni ex art. 10. Tali poteri specifici non configurano, di per sé, una vigilanza generale sull’adeguatezza organizzativa delle pubbliche amministrazioni. ↑
62. Cfr. Scuola nazionale dell’amministrazione e UIF, I fattori abilitanti dell’antiriciclaggio nelle pubbliche amministrazioni, cit.; I. Borrello et al., I doveri antiriciclaggio, cit. ↑
63. Cfr. art. 2, d.l. n. 143/2008 (interventi urgenti in materia di funzionalità del sistema giudiziario), conv. con mod. dalla l. 13 novembre 2008, n. 181, sul Fondo unico giustizia e sulla riassegnazione delle somme versate allo Stato; per la destinazione corrente delle quote, cfr. Ministero della giustizia, Fondo unico giustizia, dati aggiornati al 2026. Più specificamente, art. 48, comma 4, d.lgs. 6 settembre 2011, n. 159: i proventi derivanti dall’utilizzo dei beni di cui al comma 3, lett. b), affluiscono al FUG e sono riassegnati al Ministero dell’interno al fine di assicurare il potenziamento dell’Agenzia nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata. ↑
64. Direttiva 2024/1260/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 aprile 2024, riguardante il recupero e la confisca dei beni, considerando 38 e art. 19, par. 1, sull’uso dei beni confiscati per finalità di interesse pubblico o sociale; art. 25, sulla strategia nazionale per il recupero dei beni, che deve considerare, tra l’altro, risorse, formazione e, ove opportuno, misure sul riuso dei beni confiscati; art. 26, sulle risorse finanziarie, tecniche e tecnologiche e sulla formazione specialistica. Cfr. inoltre art. 18 sulla tutela dei diritti di restituzione e risarcimento delle vittime. Il possibile collegamento con il finanziamento della capacità antiriciclaggio delle pubbliche amministrazioni costituisce una proposta dell’Autore e non discende direttamente dalla direttiva. ↑
65. Home Office, Asset recovery statistics: financial years ending 2020 to 2025, 11 Settembre 2025, sez. 7. Nell’esercizio chiuso a marzo 2025 sono stati distribuiti 160,3 milioni di sterline attraverso l’“Asset Recovery Incentivisation Scheme” (ARIS). Per l’esercizio chiuso a marzo 2024, le amministrazioni rispondenti hanno indicato impieghi delle risorse ARIS per personale e investigatori finanziari, software e licenze, formazione e altre spese connesse all’asset recovery. Il richiamo è comparativo e non implica la trasferibilità del criterio incentivante al modello qui proposto. ↑
66. C. Clemente, Presentazione, in UIF (Banca d’Italia), Le pubbliche amministrazioni nel sistema di prevenzione del riciclaggio, cit., 5: «l’adesione al sistema antiriciclaggio non può consistere in soluzioni meramente formali e burocratiche». Sul collegamento tra presìdi antiriciclaggio, buon andamento, imparzialità e cultura dell’integrità, cfr. C. Nicolosi, Anticorruzione e antiriciclaggio: spunti critici, cit.; Scuola nazionale dell’amministrazione e UIF, I fattori abilitanti dell’antiriciclaggio nelle pubbliche amministrazioni, cit., 32-34. ↑