1. Premessa

A prima vista si potrebbe ritenere che la cooperazione tra la Federazione e i Länder sia estranea all’ordinamento tedesco. In effetti, il “Leitmotiv” del federalismo in Germania sembra essere rappresentato dal principio della separazione (Trennungsprinzip). Ai sensi di questo principio, sancito dalla Legge Fondamentale (LF) – ovvero la Costituzione tedesca – e dalla giurisprudenza del Tribunale costituzionale federale, ciascun livello di governo è chiamato ad assumersi autonomamente le proprie responsabilità (Prinzip der eigenverantwortlichen Aufgabenwahrnehmung) e a svolgere le proprie funzioni legislative (art. 70 ss. LF.), amministrative (art. 83 ss. LF), giurisdizionali (art. 92 ss. LF), nonché a gestire autonomamente le proprie finanze (art. 109 LF), avvalendosi del proprio apparato amministrativo, del proprio personale, delle proprie risorse economiche e della propria organizzazione^[1].

Secondo il dettato della Costituzione tedesca, la cooperazione interfederale non può sfociare in una gestione mista (Mischverwaltung), ossia in un’ingerenza della Federazione nell’autonomia organizzativa dei Länder. Tale separazione rappresenta un elemento imprescindibile del riparto di competenze sancito dalla Costituzione. Essa è inoltre considerata espressione del principio democratico: il cittadino deve poter attribuire in modo chiaro e univoco l’attività amministrativa a un determinato livello di governo. In caso contrario, verrebbe meno la possibilità di ritenere politicamente responsabili gli eletti in occasione delle consultazioni elettorali^[2].

Nonostante questa premessa, il sistema tedesco è tutt’altro che privo di intrecci e sovrapposizioni nell’assetto delle competenze, come verrà illustrato nel prosieguo. Il presente contributo analizza innanzitutto il riparto verticale dei poteri secondo la Legge Fondamentale, per poi soffermarsi su alcuni aspetti salienti della cooperazione multilivello alla luce delle riforme del federalismo che negli ultimi vent’anni hanno inciso in modo significativo sul riparto delle competenze.

2. L’organizzazione amministrativa nello Stato federale

Mentre il potere legislativo è in larga misura attribuito alla Federazione, il potere amministrativo in Germania spetta tradizionalmente ai Länder. Questo assetto prende il nome di federalismo di esecuzione (Vollzugsföderalismus). Infatti, ai sensi dell’art. 30 LF, l’esercizio dei poteri statali compete integralmente ai Länder, salvo diversa disposizione della stessa Legge Fondamentale. Va però operata una distinzione: il principio secondo cui l’attuazione delle leggi spetta ai Länder si applica senza eccezioni all’esecuzione delle leggi dei Länder stessi. Viceversa, per quanto riguarda l’attuazione delle leggi federali, la Federazione mantiene alcune proprie sfere di influenza^[3].

Dal punto di vista sistematico, si possono distinguere sinteticamente quattro tipi di esecuzione amministrativa. In primo luogo, si configura l’ipotesi ordinaria dell’attuazione delle leggi federali da parte dei Länder come competenza propria: in questo caso, i Länder danno esecuzione alle leggi federali attraverso la propria organizzazione e seguendo un proprio procedimento^[4]. Qualora la Federazione adotti, in via eccezionale, una disciplina organizzativa, i Länder possono derogarvi con una propria legge (art. 84, co. 3, LF). La potestà amministrativa esercitata dai Länder su delega federale (art. 85 LF) deve essere invece espressamente prevista dalla Costituzione. Si tratta di una soluzione intermedia: l’autonomia dei Länder è più limitata rispetto all’esecuzione in proprio delle leggi federali, ma l’apparato amministrativo rimane comunque sotto la loro responsabilità. Rientrano in questa categoria, ad esempio, la gestione delle infrastrutture o dell’energia nucleare (art. 87c LF), di alcuni aspetti del traffico aereo (art. 87d, co. 2, LF), della protezione civile (art. 87b, co. 2, LF), nonché questioni relative alla gestione finanziaria del Land (art. 108, co. 3, LF). In questi casi, il Bundesrat può esercitare un diritto di veto sulle relative leggi federali. La Federazione dispone qui di maggiori poteri di ingerenza: può intervenire sull’organizzazione amministrativa, sulla formazione del personale e detiene poteri direttivi e di vigilanza. Tuttavia, le competenze amministrative restano formalmente attribuite ai Länder. A un livello ulteriore, si colloca l’esecuzione delle leggi del Land da parte dell’amministrazione del Land stesso, dove vi è piena coincidenza tra titolarità e gestione delle competenze, poiché l’attuazione resta di esclusiva responsabilità del Land. Infine, vi sono i casi in cui la Federazione esercita direttamente – in via obbligatoria o facoltativa – le proprie competenze amministrative tramite il proprio apparato, senza coinvolgimento dei Länder (art. 86 ss. LF), come negli affari esteri, nell’amministrazione finanziaria federale o nella navigazione fluviale^[5].

Si devono inoltre considerare le cosiddette “competenze non scritte” della Federazione, desumibili “dalla natura delle cose” (aus der Natur der Sache), ad esempio, relative ai simboli nazionali come bandiera e inno, oppure “annesse” (Annexkompetenz) o connesse (Kompetenz kraft Sachzusammenhangs) a competenze federali già attribuite^[6].

3. Dall’intreccio alla dissociazione delle competenze nella prima riforma del federalismo del 2006

Il fulcro della prima riforma del federalismo, voluta dal primo governo delle larghe intese, guidato da Angela Merkel nel 2006, era correggere la tendenza verso l’Unitarisierung (accentramento)^[7] delle competenze e l’intreccio tra i diversi livelli di governo, fenomeno avviato molti anni prima da un’altra Große Koalition con la riforma costituzionale del 1969^[8]. Quest’ultima aveva introdotto una “competenza quadro” federale (concetto simile alla competenza legislativa concorrente italiana) e istituito con i cosiddetti “compiti comuni”, una deroga al principio della separazione delle competenze. Si trattava nella fattispecie di funzioni esercitate congiuntamente dalla Federazione e dai Länder, inserite all’art. 91a LF, tra cui figuravano il miglioramento della struttura economica regionale, della struttura agricola e la protezione delle aree costiere, nonché la competenza condivisa in materia di edilizia universitaria, promozione della ricerca e programmazione dell’istruzione. Quest’ultima materia, nel corso del tempo, è divenuta fonte di significative tensioni^[9].

Per limitare le eccessive ingerenze della Federazione, nel 1994 era stata introdotta una riforma costituzionale che prevedeva la cosiddetta “clausola di necessità” (Erforderlichkeitsklausel), di cui all’art. 72, co. 2, LF, secondo cui l’intervento federale in determinate materie, appositamente elencate, deve essere giustificato dall’esigenza di garantire l’uniformità delle condizioni di vita^[10].

Nella prospettiva della riduzione dei titoli di ingerenza della Federazione si è inserita anche la riforma costituzionale del 2006. Essa ha mirato a realizzare una parziale dissociazione dal modello di federalismo cooperativo, pur mantenendo forme flessibili di coordinamento, al fine di rafforzare l’autonomia sia della Federazione sia dei Länder, senza tuttavia perdere di vista le esigenze di unità nazionale^[11].

Si puntava in questo modo a porre un argine all’allora imperante intreccio competenziale, che prescindeva da una separazione dei livelli decisionali: erano molti gli ambiti di attività, in cui la potestà legislativa, attribuita alla Federazione, comportava per i Länder l’obbligo di dare esecuzione alle leggi con le proprie risorse finanziarie, fatto che determinava altresì una forte dipendenza dalla legislazione federale che stabiliva l’entità delle entrate dei Länder. Si era così creata una situazione in cui i Länder erano responsabili dell’esecuzione delle leggi federali, mentre la Federazione deteneva le cosiddette “briglie d’oro” (goldene Zügel), ossia il controllo sui cordoni della borsa, dovendo a sua volta contrastare i veti dei Länder all’interno del Bundesrat. In questo stato di cose era stato identificato il vero e proprio paradosso del federalismo tedesco: la Federazione disponeva della maggior parte delle risorse finanziarie, mentre i Länder svolgevano gran parte delle funzioni operative^[12].

Per uscire da questa impasse, la riforma si è mossa in due direzioni opposte. Allo scopo di accelerare e semplificare l’iter legislativo è stato notevolmente ridimensionato da un lato il numero delle materie in cui i Länder potevano esercitare il loro diritto di veto nel Bundesrat^[13]. In cambio, è stata ampliata la gamma delle competenze legislative dei Länder, che ora include la disciplina del diritto di riunione e delle pubbliche manifestazioni (Versammlungsrecht), alcuni ambiti del diritto sociale (in particolare il settore delle case di riposo), la chiusura dei pubblici esercizi e il diritto universitario, ad eccezione dell’ammissione all’università e dei titoli di studio^[14].

In questi ambiti, la legislazione quadro della Federazione, equiparabile alla legislazione concorrente italiana, è stata abrogata e trasformata in potestà legislativa concorrente, in parte affiancata da un potere di deroga del legislatore del Land. In relazione alla legislazione concorrente, va precisato che in Germania tale concetto va interpretato nel senso che entrambi i livelli di governo dispongono di potestà legislativa, ma che, qualora la Federazione legiferi in una determinata materia, questa risulti prevalente e la normativa dei Länder debba risultare cedevole e non possa sovrapporvisi. Con l’abrogazione della legislazione quadro sono venute meno proprio quelle competenze della Federazione che avevano dato origine ai maggiori conflitti di attribuzione con i Länder, soprattutto in relazione alla questione delle tasse universitarie^[15] e dei “professori junior”^[16]. Tra gli svantaggi connessi alla legislazione quadro si segnalava la sua incompatibilità con la competenza legislativa residuale spettante ai Länder (art. 70 LF), oltre al carattere farraginoso del procedimento a due livelli, articolato nell’adozione di una legge di principio da parte della Federazione e di una normativa di dettaglio da parte dei Länder. A ciò si aggiungeva la tendenza della Federazione a invadere l’ambito di competenza dei Länder con una normativa eccessivamente dettagliata, motivo per cui si è optato per la totale eliminazione di questa disposizione^[17].

Con l’introduzione del “potere derogatorio” (Abweichungskompetenz), di cui all’art. 72, co. 3, LF, è stata attribuita ai Länder la potestà di adottare nelle queste materie ormai deferite alla legislazione concorrente, una normativa autonoma, anche se tale competenza può essere esercitata solo dopo che la Federazione abbia fatto uso della propria potestà legislativa. Si è così chiaramente manifestata l’intenzione di superare il modello del federalismo cooperativo a favore di un approccio asimmetrico. In questo ambito non si applica quindi il principio generale della prevalenza della legislazione federale^[18], bensì il concetto della lex posterior. La Federazione può, a sua volta, derogare con propria legge alla normativa adottata dal Land. Secondo questo sistema, definito criticamente “effetto ping-pong”, i Länder possono adottare una normativa difforme da quella federale, e la Federazione può a sua volta superare la deroga sia mediante il ripristino della legge originaria sia tramite una novella legislativa.

Secondo un approccio competitivo, la prima riforma del federalismo ha inoltre attribuito ai Länder la competenza di stabilire autonomamente l’ordinamento delle carriere, la retribuzione e il trattamento di quiescenza dei pubblici funzionari. Questa riforma ha innescato una vera e propria “corsa per aggiudicarsi i migliori cervelli” (Wettbewerb um die besten Köpfe) nei Länder più facoltosi, mentre nei Länder maggiormente indebitati si è tradotta in una riduzione delle retribuzioni, vista come un’opportunità per contenere la spesa corrente e risanare i bilanci dissestati^[19].

A seguito di ciò, sono stati presentati ripetuti ricorsi dinanzi alla Corte costituzionale federale per presunta violazione del “principio dell’alimentazione” (Alimentationsprinzip), come principio tradizionale del pubblico impiego, secondo cui lo Stato è tenuto a garantire ai pubblici funzionari e alle loro famiglie un’esistenza dignitosa e conforme al rispettivo inquadramento retributivo^[20]. Il Tribunale costituzionale federale si è pronunciato più volte, in particolare sull’adeguatezza della retribuzione dei professori universitari e dei giudici, stabilendo criteri di riferimento e definendo standard minimi, anche allo scopo di evitare un’eccessiva forbice retributiva nel panorama federale^[21].

4. Il nodo delle infrastrutture nel contesto universitario

Una modifica lungamente dibattuta, introdotta dalla riforma costituzionale del 2006, riguarda l’abolizione del “compito comune” nel campo dell’edilizia universitaria. Prima di questa riforma era prevista la partecipazione della Federazione all‘ “ampliamento o alla nuova costruzione di edifici universitari incluse le cliniche universitarie” (art. 91a, co. 1, n. 1, LF). I vincoli di bilancio imposti ai Parlamenti dei Länder dalle decisioni adottate dalle Conferenze unificate tra la Federazione e i Länder, in cui la Federazione era sempre in una posizione di vantaggio grazie al suo potere finanziario, avevano trasformato nel corso degli anni questo compito comune in un peso insostenibile per i Länder, soprattutto per quelli meno facoltosi, gravando pesantemente sui loro bilanci e limitando il loro margine di azione politica e quindi la loro autonomia finanziaria^[22]. Inoltre, tale procedura si era rivelata particolarmente pesante e farraginosa, sia nella fase di programmazione, sia in quella di esecuzione. I vincoli imposti alle risorse finanziarie dei Länder da parte della Federazione venivano visti come una violazione di fatto della sovranità popolare (cioè della potestà di bilancio), oltre che dell’ordinamento federale. L’istruzione e la cultura nella tradizione amministrativa tedesca rientrano infatti nel nucleo essenziale delle competenze dei Länder (“Hausgut”, letteralmente patrimonio di famiglia), motivo per cui tale ingerenza veniva mal tollerata alla stregua di un’indebita intromissione^[23].

La cooperazione scientifica tra la Federazione e i Länder prevede ora la facoltà, ma non l’obbligo, di stipulare accordi in presenza di attività di rilievo sovraregionale, ossia quando si intende promuovere la scienza e la ricerca oltre i confini di un singolo Land, in un contesto nazionale e internazionale. Per la cooperazione tra la Federazione e i Länder non sono prescritti né particolari procedure né quote fisse di finanziamento. Tuttavia, nel caso di progetti scientifici e di ricerca da svolgere nelle università, il relativo accordo amministrativo richiede l’approvazione di tutti i Länder interessati. La ripartizione dei costi è disciplinata da tale accordo, approvato all’unanimità da tutti i soggetti coinvolti. Fanno eccezione gli accordi relativi alle strutture di ricerca, incluse le grandi apparecchiature per i quali non sono previste le menzionate limitazioni ^[24].

Questa nuova forma di incentivazione degli investimenti nella ricerca per attività di rilievo sovraregionale corrisponde all’obiettivo dei Länder di riconquistare un proprio margine di manovra in ambito universitario, soprattutto per quanto riguarda l’insegnamento. Allo stesso tempo sottolinea anche il ruolo di primo piano della Federazione nel finanziamento della ricerca^[25].

5. Federalismo cooperativo e rapporti finanziari

È stata emblematicamente la prima grande coalizione del 1966-1969 a conferire ai rapporti finanziari la fisionomia che tuttora li caratterizza, ispirata al “federalismo cooperativo” e ai vincoli di solidarietà (Solidargemeinschaft) sia a livello orizzontale sia verticale, che costituivano il Leitbild del governo del cancelliere Kurt Georg Kiesinger, allora in carica^[26].

La seconda grande coalizione, formatasi nel 2005 sotto la guida di Angela Merkel, ha viceversa avuto il compito di approvare la riforma precedentemente elaborata dalla Commissione per l’ammodernamento dell’ordinamento federale (Kommission für die Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung – KomBO), e composta da esponenti sia del Bundestag sia dei governi della Federazione e dei Länder, nonché da rappresentanti dei Comuni. Nei fatti, l’impatto della riforma sull’ordinamento finanziario è stato modesto e si è tradotto principalmente nel divieto per la Federazione di addossare nuovi compiti ai Comuni (cosiddetto Durchgriffsverbot, si veda più estesamente infra al par. 7), nella riduzione dei compiti comuni tra la Federazione e i Länder (artt. 91a e 91b LF), nonché nell’abolizione e nella delimitazione temporale degli aiuti finanziari elargiti dalla Federazione. Essa ha inoltre previsto un diritto di veto del Bundesrat per le leggi aventi un impatto sulle finanze dei Länder (art. 104a, co. 4, LF)^[27].

Nel 2007 si è insediata la seconda Commissione per la riforma del federalismo, al termine dei cui lavori è stata introdotta nel 2009 la nuova disciplina costituzionale del freno all’indebitamento (Schuldenbremse) nelle leggi di bilancio (artt. 109 e 115 LF), destinata a entrare in vigore dopo un lungo periodo transitorio (dal 2016 per la Federazione, dal 2020 per i Länder). Anche questa seconda riforma federale ha, tuttavia, lasciato invariato il sistema di ripartizione delle entrate, rinviando la questione al momento in cui il sistema di perequazione finanziaria vigente sarebbe giunto a scadenza, ovvero al 31 dicembre 2019. Non sorprende, dunque, che la terza riforma del federalismo, approvata nel 2017, a differenza delle due precedenti – elaborate in larga parte da commissioni parlamentari – sia stata prevalentemente il frutto di negoziati tra gli esecutivi dei diversi livelli di governo secondo un approccio intergovernativo (intergouvernamentaler Ansatz) e si sia concentrata soprattutto sulle entrate spettanti ai Länder e ai Comuni^[28]. Il filo rosso della riforma è stato sintetizzato nel concetto di “Mehr Macht gegen Geld”, cioè più potere in cambio di maggiori risorse finanziarie. Con tale abbinamento si è voluto fare riferimento all’aumento delle competenze della Federazione, a fronte dell’impegno di quest’ultima a riconoscere ai Länder maggiori risorse finanziarie^[29].

In esito alla riforma è stata abolita la perequazione orizzontale che aveva visto svilupparsi un notevole contenzioso tra i Länder pagatori e i Länder beneficiari a favore di una perequazione verticale del gettito delle imposte comuni, effettuata dalla Federazione sull’imposta sul valore aggiunto^[30]. Inoltre la Federazione si è impegnata a erogare ulteriori trasferimenti ai Länder e ai Comuni, in particolare per il risanamento delle infrastrutture scolastiche. È quindi aumentata la dotazione finanziaria complessiva destinata, ai sensi dell’art. 107, co. 2, LF, ai trasferimenti perequativi verticali, sia generici sia specifici, rivolti soprattutto ai Comuni con un gettito fiscale particolarmente modesto e ubicati prevalentemente nell’est della Germania^[31].

Il concetto di mehr Macht si è invece concretizzato in un aumento delle sfere di influenza della Federazione, concentrato essenzialmente su tre ambiti: gestione autostradale, amministrazione digitale e amministrazione tributaria^[32]. Queste esigenze di unitarietà e uniformità si sono affermate nel contesto di un ordinamento finanziario, caratterizzato da un sistema fortemente centralizzato sul versante impositivo. Un elemento caratteristico di questo sistema – e non risolto dalla riforma – riguarda, infatti, la pressoché totale deresponsabilizzazione dei Länder nella raccolta del gettito. In altri termini, ad eccezione di imposte bagatellari, come quelle locali sui consumi e sui beni voluttuari, nonché dell’imposta ecclesiastica (Kirchensteuer), i Länder sono privi di potestà legislativa in ambito finanziario^[33]. Se, infatti, da un lato, nell’ordinamento tedesco, vige il principio della responsabilità di spesa, previsto dall’art. 104a, co. 1, LF (Konnexitätsprinzip), secondo cui l’ente territoriale che esercita una funzione deve anche provvedere al relativo finanziamento, ciò non vale invece per il reperimento delle risorse di bilancio^[34].

Volendo effettuare sinteticamente una valutazione di questa terza riforma è risultato evidente il consolidamento del ruolo della Federazione, che conferma la sua notoria capacità politica di sfruttare le menzionate “briglie d’oro” (goldene Zügel), avendo in mano i cordoni della borsa, per accrescere il proprio potere decisionale. Questa situazione è diretta conseguenza della struttura dell’ordinamento finanziario tedesco, che vede i Länder in una situazione di pressoché totale dipendenza finanziaria dalla Federazione, essendo la potestà legislativa in materia tributaria incardinata a livello federale. Il risultato è che la Federazione ha concesso ai Länder maggiori trasferimenti finanziari, rafforzandone almeno in teoria l’autonomia di spesa, anche se ciò è avvenuto in cambio di un accentramento dell’assetto delle competenze che ha nel complesso indebolito la loro autonomia politica^[35].

La normativa così introdotta è quindi percorsa in filigrana da una tendenza complessiva all’accentramento, essendo permeata da norme che reintroducono forme di finanziamento misto e sussidi della Federazione, a scapito dell’autonomia politica e finanziaria dei Länder. Inoltre la riforma, ed in particolare l’eliminazione della perequazione finanziaria orizzontale, è stata interpretata come uno sfregio al principio della solidarietà federale (bündisches Einstehen für einander), che rappresenta tradizionalmente, ai sensi della giurisprudenza costituzionale, un cardine della perequazione finanziaria^[36].

Come esempio recente di federalismo cooperativo e di accentramento in ambito finanziario può essere menzionato il fondo speciale (Sondervermögen) introdotto nel marzo scorso mediante l’aggiunta di un nuovo articolo nella Legge fondamentale (art. 143h LF). Tale controversa novella, approvata dopo le elezioni, ma prima che s’insediasse il nuovo Bundestag, allo scopo di raggiungere il quorum richiesto dalla Legge fondamentale, prevede il finanziamento straordinario di infrastrutture e investimenti destinati alla transizione climatica, da approvare nei prossimi dodici anni, con un volume di 500 miliardi di euro. Il fondo costituisce una misura eccezionale che deroga al vincolo all’indebitamento introdotto nel 2009: i debiti assunti tramite il Sondervermögen non vengono, infatti, computati ai fini del rispetto della regola sul debito pubblico. Il fondo è destinato a finanziare investimenti strutturali – non la spesa corrente – nei settori delle infrastrutture civili, della protezione della popolazione, dell’energia, dei trasporti, della digitalizzazione, della ricerca e sviluppo, e del sostegno alla transizione verso la neutralità climatica, con una dotazione di 100 miliardi di euro fino al 2045. Di questi 500 miliardi, 100 miliardi saranno assegnati ai Länder e ai Comuni, sebbene questi ultimi non siano esplicitamente menzionati nel testo costituzionale. I Länder hanno l’obbligo di rendicontare alla Federazione il corretto l’utilizzo dei fondi ricevuti. L’attuazione delle misure è demandata a una legge specifica, sulla quale il Bundesrat esercita un diritto di veto. In questo modo, è stato introdotto un nuovo intreccio di competenze nella Costituzione finanziaria tedesca.

6. La rinascita dei compiti comuni

Il generale divieto di gestione mista (Mischverwaltung) tra la Federazione e i Länder conosce varie deroghe, riportate nel Titolo VIII della LF sui compiti comuni e la cooperazione amministrativa. Tale sezione è stata oggetto di ampie riforme a partire dal 2006, mediante l’aggiunta di vari nuovi compiti comuni, tra cui la programmazione dell’istruzione e l’incentivazione della ricerca (art. 91b LF) i sistemi informatici (91c LF), la valutazione della performance amministrativa (91d LF) e la cooperazione in materia dei sussidi di disoccupazione (91e LF)^[37]. Anche su questo fronte si è quindi registrato un orientamento fortemente ispirato alle logiche del federalismo cooperativo.

Una novità di rilievo è stata introdotta proprio nell’ambito dell’amministrazione digitale. Il nuovo art. 91c, co. 5, LF prevede, infatti, l’istituzione di un portale centralizzato (Portalverbund), attraverso il quale sarà possibile accedere a un ampio pacchetto di servizi pubblici (in totale 575 categorie di prestazioni) erogati dalla Federazione, dai Länder e dai Comuni. Tali servizi spaziano dal rilascio di certificati di nascita, agli assegni familiari, ai permessi di costruire, all’immatricolazione dei veicoli fino alla registrazione di attività commerciali^[38]. Al fine di colmare il divario digitale presente in Germania, è stata conseguentemente attribuita una nuova competenza legislativa esclusiva alla Federazione, anche se subordinata al diritto di veto della maggioranza dei Länder rappresentati nel Bundesrat.

Tale nuovo compito comune era già stato introdotto dalla seconda riforma federale del 2009 e ulteriormente integrato dalla riforma del 2017. A quei tempi erano apparse evidenti le criticità dell’infrastruttura informatica: mancavano standard minimi di sicurezza uniformi, univoci meccanismi di gestione e adeguati livelli di interoperabilità. Il compito comune relativo alla digitalizzazione della pubblica amministrazione è stato quindi inserito nel 2009 come possibilità di cooperazione tra Federazione e Länder nella pianificazione, realizzazione e gestione dei sistemi informatici, con l’obiettivo di introdurre standard e requisiti di sicurezza condivisi. La nuova normativa prevede inoltre una cooperazione orizzontale tra i Länder per la gestione comune dei servizi informatici (art. 91, co. 3, LF), oltre alla competenza legislativa esclusiva della Federazione per quanto riguarda l’interconnessione delle reti informatiche tra la Federazione e i Länder (art. 91c, co. 4, LF) e la realizzazione del menzionato portale centrale per l’accesso ai servizi pubblici a livello interfederale, come quinto comma aggiunto dalla terza riforma del federalismo del 2017. Su questa base è stata varata nel 2017 la legge sull’accesso ai servizi online a livello interfederale (Online-Zugangsgesetz)^[39], ora in fase di progressiva e faticosa attuazione: il coordinamento tra i vari livelli di governo si è rivelato un compito estremamente arduo! Allo scopo di assicurare uno sviluppo ordinato, ma anche partecipato, della cooperazione in campo informatico è stato istituito un organo di raccordo interfederale denominato IT-Planungsrat (Consiglio di pianificazione in materia informatica), che rappresenta la principale sede di coordinamento tra la Federazione e i Länder all’interfaccia tra la politica e l’amministrazione sulle questioni inerenti alla tecnologia dell’informazione e alla digitalizzazione della pubblica amministrazione. L’IT-Planungsrat ha il compito di definire standard comuni, di promuovere soluzioni informatiche condivise e di garantire una digitalizzazione efficiente, sicura e integrata della pubblica amministrazione tedesca. Si è voluto così creare, tramite un trattato di Stato (Staatsvertrag) – ossia un accordo amministrativo tra tutti i Länder – una sede capace di assicurare il coordinamento della digitalizzazione a livello nazionale^[40]. L’attuazione del portale viene portata avanti attraverso un sistema partecipativo, basato su “laboratori reali” (Reallabore), che prevedono soluzioni condivise elaborate anche con il coinvolgimento degli utenti e della società civile. Espressione del federalismo cooperativo è il cosiddetto principio “uno per tutti” (EfA-Prinzip), secondo cui le soluzioni innovative sviluppate in un Land devono poter essere messe a disposizione degli altri Länder allo scopo di accelerare la transizione digitale^[41].

7. ll ruolo di secondo piano della dimensione comunale

Nelle recenti trasformazioni del federalismo tedesco, i Comuni continuano a occupare una posizione subordinata, pur rappresentando un punto di riferimento essenziale e costituendo la principale interfaccia tra cittadino e amministrazione. Tale marginalità trova giustificazione nel fatto che la dimensione municipale non è formalmente riconosciuta dal sistema federale: i Comuni, infatti, sono integrati nell’organizzazione dei Länder e sottoposti alla loro alla vigilanza (Gemeindeaufsicht)^[42].

Nonostante ciò, l’autogoverno comunale (kommunale Selbstverwaltung), di cui all’art. 28, co. 2, LF – inteso come un nucleo incomprimibile di funzioni a livello locale – è espressamente consacrato dalla Legge Fondamentale ed azionabile dinanzi al Tribunale costituzionale federale^[43]. I Comuni sono chiamati a svolgere anche funzioni statali, come la gestione dell’ufficio anagrafe. Tuttavia permane la consapevolezza che tali compiti non debbano compromettere l’erogazione dei servizi pubblici essenziali, secondo il classico concetto di Daseinsvorsorge, elaborato da Ernst Forsthoff. Questi servizi, istituzionalmente legati alla dimensione comunale e indispensabili per la vita civile – quali l’illuminazione pubblica, la fornitura di gas, la gestione dei rifiuti, le scuole, ecc. – devono restare prioritari nell’azione amministrativa^[44].

L’organizzazione comunale è stata storicamente soggetta a interventi legislativi di ampia portata, che avevano relativizzato il principio dell’autoresponsabilità (eigenverantwortliche Aufgabenwahrnehmung) a livello comunale. In questa consapevolezza la prima riforma del federalismo ha introdotto nella Legge fondamentale una tutela esplicita dell’autonomia amministrativa dei Comuni, sancendo il divieto di ingerenza diretta della Federazione (Durchgriffsverbot). In base a questo principio, la Federazione non può attribuire compiti ai Comuni, né nelle materie di competenza propria né in quelle di competenza delegata, come previsto dagli artt. 83 e 84 LF. In tal modo, viene rafforzata la posizione dei Comuni e garantita la loro autonomia amministrativa rispetto alle imposizioni dirette da parte del livello federale. La ragione di questa modifica costituzionale risiede nella prassi di gravare sempre più i Comuni, tramite leggi federali, di compiti che finivano per sovraccaricarli anche dal punto di vista finanziario. In base alla normativa attuale, il Land rappresenta l’unico interlocutore diretto della Federazione, al quale possono essere assegnati compiti, da trasferire eventualmente ai Comuni nel rispetto delle norme costituzionali.

8. Conclusioni

Le riforme che hanno interessato il federalismo tedesco negli ultimi vent’anni riflettono una cultura giuridica orientata a intervenire sull’ordinamento costituzionale attraverso aggiustamenti tecnici graduali e mirati, evitando riforme di cesura radicali. Negli anni recenti, la Legge Fondamentale è stata sottoposta a continui interventi di manutenzione, volti a modernizzare il sistema senza stravolgere l’equilibrio costituzionale. Tuttavia, nella legislatura attuale, la difficoltà di raggiungere la maggioranza qualificata di due terzi necessaria per le modifiche costituzionali, a causa degli attuali rapporti di forza all’interno del Bundestag, renderà probabilmente più difficoltosa questa progressiva attività aggiornamento.

L’analisi effettuata in queste pagine dimostra che in Germania prevale, rispetto agli elementi di federalismo competitivo, un approccio che punta sulla cooperazione tra i diversi livelli di governo. Tale orientamento è evidenziato dalla garanzia di condizioni di vita uniformi (einheitliche Lebensverhältnisse)^[45] su tutto il territorio federale. Anche in ambito finanziario la perequazione non mira a un perfetto livellamento, ma unicamente ad avvicinare il potere economico dei singoli Länder in un’ottica solidaristica.

Il federalismo in Germania viene talora percepito come poco popolare (ungeliebt), e ciò alimenta il dibattito su una possibile evoluzione verso una struttura statale più unitaria – sia nella forma di uno Stato federale fortemente centralizzato (unitarischer Bundesstaat) sia di uno Stato unitario decentrato (dezentralisierter Einheitsstaat)^[46]. Tuttavia, la realtà mostra che il federalismo è profondamente radicato nella cultura giuridica tedesca e rappresenta un elemento identitario consolidato. Inoltre, in Germania non si registrano spinte secessionistiche significative: il sistema federale, pur oggetto di critiche e riforme, continua a essere considerato un pilastro della coesione nazionale e della tradizione costituzionale tedesca.

A livello legislativo, un importante strumento di raccordo è rappresentato dalla seconda camera, il Bundesrat, nell’ambito della quale i governi dei Länder dispongono di un diritto di veto sulle materie che incidono sulle loro competenze. Analogamente a quanto avviene in Italia, esistono altresì organi di raccordo orizzontali non previsti dalla Legge Fondamentale, quali le conferenze e, in particolare, la Kultusministerkonferenz nel settore dell’istruzione (più antica della Legge Fondamentale stessa), la Innenministerkonferenz, al momento particolarmente impegnata nella gestione dei flussi migratori, oltre alla cosiddetta “MPK” (Ministerpräsidentenkonferenz, conferenza dei primi ministri)^[47]. Durante la pandemia da Covid-19 quest’ultima conferenza ha svolto un ruolo da protagonista nella negoziazione di soluzioni unitarie a livello federale. Le misure per combattere la pandemia sono scaturite da intese, elaborate all’interno della MPK, sotto forma di delibere che, però, rappresentavano meri accordi politici^[48]. Gli accordi amministrativi giuridicamente vincolanti richiedono la stipula di Staatsverträge, che però prevedono una procedura estremamente articolata. In questo ambito, può individuarsi l’esigenza di istituire per il futuro nuovi sistemi di raccordo, al fine di evitare che la varietà federale e il principio della eigenverantwortliche Aufgabenwahrnehmung si traducano nell’assenza di una linea politica condivisa.

1. Vedi sul punto il leading case del Tribunale costituzionale federale, BVerfGE, sent. del 20 dicembre 2007, n. 119, 331 (363 ss., nota a margine 150 ss.), commentato da F.E. Schnapp, Mischverwaltung im Bundesstaat nach der Föderalismusreform, in Jura, 4, 2008, p. 241; P.M. Huber, Das Verbot der Mischverwaltung – de constitutione lata et ferenda, in DÖV, 20, 2008, pp. 844 ss. ↑
2. P.M. Huber, Der ungeliebte Bundesstaat – Zur Lage des Föderalismus nach 70 Jahren Grundgesetz, in NVwZ, 10, 2019, p. 665 (666). ↑
3. D. Roth-Isigkeit, Verfassungsordnung und Verwaltungsorganisation, Mohr Siebeck, Tübingen, 2023, pp. 163 ss. ↑
4. Art. 84 LF. ↑
5. D. Roth-Isigkeit, Verfassungsordnung und Verwaltungsorganisation, cit., pp. 166 ss. ↑
6. P.M. Huber, A. Voßkuhle, Grundgesetz, C.H.Beck, München, VIII ed., 2024, art. 83, nota a margine 79. ↑
7. Si veda la ricostruzione storica effettuata da K. Hesse, Der Unitarische Bundesstaat, C.F. Müller, Karlsruhe, 1962. ↑
8. Legge di modifica della legge fondamentale del 22.5.1969, BGBl. I, p. 363. ↑
9. G. Sandberger, Die Umsetzung der Föderalismusreform im Hochschulbereich, in Jahrbuch des Föderalismus, Nomos, Tübingen, 2008, p. 160 (171). ↑
10. P.M. Huber, A. Voßkuhle, Grundgesetz, C.H.Beck, München, VIII ed., 2024, art. 72, nota a margine 99 ss. ↑
11. Cfr. F. W. Scharpf, Föderalismusreform. Kein Ausweg aus der Politikverflechtungsfalle?, Campus Verlag, Frankfurt am M., 2009; S. Kropp, Kooperativer Föderalismus und Politikverflechtung, VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden, 2010; R. T. Baus, H. Scheller, R. Hrbek, Der deutsche Föderalismus 2020, Die bundesstaatliche Kompetenz und Finanzverteilung im Spiegel der Föderalismusreform I und II, Nomos, Baden Baden, 2009; A. Benz, Konstruktive Vetospieler in Mehrebenensystemen, in R. Mayntz, W. Streeck (a cura di), Die Reformierbarkeit der Demokratie. Innovationen und Blockaden. Festschrift für Fritz Scharpf, Campus Verlag, Frankfurt/New York, 2003, p. 205; F. W. Scharpf, B. Reissert, F. Schnabel, Theorie und Empirie des kooperativen Föderalismus der Bundesrepublik, Scriptor Verlag, Kronberg/Taunus, 1976. ↑
12. M. Seckelmann, Das sog. „Kooperationsverbot“ und die Mittel zu seiner Behebung – Sollen Art. 91b bzw. 104b GG modifiziert werden?, in DÖV, 18, 2012, p. 701 (707). ↑
13. Come si desume dagli atti parlamentari: «con la nuova formulazione dell’art. 84, c. 1, si intende ottenere una riduzione della quota di leggi soggette ad approvazione obbligatoria dall’attuale circa 60 % per cento a circa il 35-40 %, al fine di creare maggiori possibilità di azione a livello federale e accelerare i processi decisionali» (BT Drucks. 16/813, p. 14 s.). ↑
14. P.M. Huber, Der ungeliebte Bundesstaat – Zur Lage des Föderalismus nach 70 Jahren Grundgesetz, cit., p. 666; si veda l’art. 74, co. 1, n. 3, 7 e 33 LF. Nel settore dell’ammissione all’università e dei titoli di studio universitari, la necessità di una disciplina unitaria si presenta, infatti, in re ipsa, poiché si ritiene che la Federazione debba garantire, soprattutto nelle materie a numero chiuso, la parità di trattamento degli studenti e un utilizzo ottimale delle capacità disponibili a livello nazionale. Per quanto riguarda i titoli di studio, le esigenze di unitarietà sono legate sia al loro valore legale, sia alla necessità di garantirne l’equipollenza nel contesto europeo; sul punto sia consentito rinviare a C. Fraenkel-Haeberle, Die Universität im Mehrebenensystem – Modernisierungsansätze in Deutschland, Österreich und Italien, Mohr Siebeck, Tübingen, 2014, pp. 58 ss. ↑
15. BVerfG sentenza del 26 gennaio 2005, BVerfGE n. 112, 226. In tale decisione, il divieto imposto a livello federale di prevedere tasse universitarie è stato dichiarato costituzionalmente illegittimo in esito ad un ricorso presentato dai Länder Baden-Württemberg, Baviera, Amburgo, Saarland, Sassonia e Sassonia-Anhalt, mancando la relativa competenza legislativa della Federazione, i sensi dell’art. 75, co. 1, in combinato disposto con l’art. 72, comma 2 LF; si vedano ex multis B. Pieroth, K. Haghgu, Studienplatzbezogener Vorteilsausgleich durch Länderstaatsvertrag, in DVBl., 1, 2007, pp. 1-10; M. Bosse, Zur Rechtmäßigkeit des nordrhein-westfälischen Studiengebührenmodells – Zugleich eine kritische Auseinandersetzung mit dem Kronthaler-Gutachten, in NWVBl., 2, 2007, pp. 87-92; H. Walther, Studienbeiträge in Hessen − Verfassungsrechtliche Zulässigkeit und Verwaltungsprozess, in NVwZ, 12, 2007, pp. 1366-1373. ↑
16. Ai sensi della sentenza del Tribunale costituzionale federale (BVerfGE, sent. del 27 luglio 2004, n. 111, 226) sui professori junior la Federazione aveva travalicato la propria competenza legislativa quadro, che le permetteva unicamente di adottare una legislazione di principio e non una normativa di dettaglio, presentando un pacchetto di riforme che prevedeva che i professori junior sostituissero il sistema tradizionale della abilitazione per accedere ad una cattedra universitaria. Inoltre tale disciplina non è stata considerata conforme alla “clausola di necessità”, di cui all’art. 72, co. 2, LF. Cfr. ex multis H. Lecheler, Begrenzte Kompetenz des Bundesgesetzgebers zur Reform des Hochschulrechts, in C.-E. Eberle, M. Ibler, D. Lorenz (a cura di), Der Wandel des Staates vor den Herausforderungen der Gegenwart, Festschrift für Winfried Brohm zum 70. Geburtstag, C.H. Beck, München, 2002, pp. 421-431; O. Herrmann, Die Hausberufung − mit Einführung der Juniorprofessur ein „echtes“ Hausberufungsverbot, in Wissenschaftsrecht, 40, 2007, pp. 146-179; H. Hoins, Die Juniorprofessur als Zentralfigur der Personalstrukturreform an den Hochschulen, in NVwZ, 11, 2003, pp. 1343–1347. ↑
17. G. Sandberger, Die Umsetzung der Föderalismusreform im Hochschulbereich, cit., p. 160 ↑
18. “Bundesrecht bricht Landesrecht” (art. 31 LF). ↑
19. J. Vetter, Zur Verfassungsmäßigkeit der Besoldung im Land Berlin nach der Föderalismusreform, in Landes- und Kommunalverwaltung, 5, 2011, p. 193. ↑
20. Soprattutto i tagli retributivi, devono essere ampiamente motivati dal legislatore, in base a elementi obiettivi e non poter essere unicamente ricondotti a considerazioni finanziarie o di bilancio; si veda per tutti. I. Schübel Pfister, Koordinatensystem für die Richter- und Beamtenbesoldung – BVerfG macht das Alimentationsprinzip bissfest, in NJW, 27, 2015, pp. 1920 ss. ↑
21. Nella sentenza sulla cosiddetta “W-Besoldung”, BVerfGE, sent. del 14 febbraio 2012, n. 130, 26 il Tribunale costituzionale federale ha ritenuto inadeguata la retribuzione dei professori di seconda fascia. In un’altra pronuncia sulla retribuzione dei giudici (cosiddetta “R-Besoldung”), il Tribunale costituzionale federale ha statuito con sentenza del 5 maggio 2015 – 2 BvL 17/09 che la retribuzione adottata in Renania del Nord Vestfalia (R-1) era invece conforme al principio di alimentazione, come anche quella della Renania-Palatinato (R-3). ↑
22. S. Kropp, Kooperativer Föderalismus und Politikverflechtung, cit., p. 83. ↑
23. Tribunale costituzionale federale, BVerfGE, sent. del 8 febbraio 1977, n. 43, 291 (348), cosiddetta seconda sentenza sulle facoltà a numero chiuso. Secondo questa pronuncia del Tribunale costituzionale federale la politica dell’istruzione e quella scolastica rappresenterebbero il “patrimonio di famiglia” (Hausgut) dei Länder, essendo quindi sottratte alla competenza normativa della Federazione”. ↑
24. Art. 91b LF, introdotto dalla legge del 12.5.1969 (BGBl. I, p. 359), entrata in vigore il 1.1.1970; novellato dalla legge del 28.8.2006 (BGBl. I, p. 2034), entrata in vigore il 1.9.2006; comma 1 modificato dalla legge del 23.12.2014 (BGBl. I, p. 2438), entrata in vigore il 1.1.2015. ↑
25. M. Seckelmann, „Renaissance“ der Gemeinschaftsaufgaben in der Föderalismusreform II, in DÖV, 18, 2009, p. 748. ↑
26. Per un’analisi dei rapporti finanziari alla luce della terza riforma del federalismo del 2017 sia consentito rinviare a C. Fraenkel-Haeberle, A. Valdesalici, La terza riforma del federalismo tedesco: il Finanzausgleich tra vecchie e nuove previsioni normative, in Le Regioni, 3, 2018, p. 375 (378 ss.). ↑
27. C. Fraenkel-Haeberle, A. Valdesalici, La terza riforma del federalismo tedesco: il Finanzausgleich tra vecchie e nuove previsioni normative, cit., p. 378. ↑
28. Ibid., p. 379. ↑
29. A. Benz, Ein Verteilungskampf in dem alle gewonnen haben?: Oder ein Tauschgeschäft zum Nachteil von Föderalismus und Demokratie?, in EZFF, Jahrbuch des Föderalismus 2017, Nomos, Tübingen, 2017, p. 66. ↑
30. La Baviera e l’Assia erano ricorse al Tribunale costituzionale federale nel 2013 contro la perequazione finanziaria, ritenuta iniqua; cfr. F. Scheffczyk, Steuerertragsaufteilung und Finanzausgleich nach dem Grundgesetz, in Jus, 2, 2013, pp. 124 ss. Il ricorso è stato ritirato nel 2017 in esito alla terza riforma del federalismo. A luglio del 2023 la Baviera ha nuovamente presentato ricorso contro l’attuale sistema di perequazione finanziaria, ritenendo di dovere sostenere oneri finanziari spropositati. Su questo ricorso il Tribunale costituzionale federale non si è ancora pronunciato. ↑
31. C. Fraenkel-Haeberle, A. Valdesalici, La terza riforma del federalismo tedesco, cit., p. 393. ↑
32. Artt. 90, 91c, 105, 106 LF. ↑
33. Art. 105 co. 2a LF. ↑
34. C. Fraenkel-Haeberle, A. Valdesalici, La terza riforma del federalismo tedesco, cit., pp. 382 ss. ↑
35. Ibid., p. 386 ss. ↑
36. BVerfGE, sent. del 27 maggio 1992, n. 86, 148 (214) („Finanzausgleich II“), in cui il Tribunale si richiama appunto al Prinzip des Einstehens füreinander, in analogia a decisioni precedenti; cfr. BVerfGE, sent. del 24 giugno 1986, n. 72, 330 (384, 386 s.). ↑
37. P.M. Huber, Der ungeliebte Bundesstaat – Zur Lage des Föderalismus nach 70 Jahren Grundgesetz, cit., p. 666. ↑
38. F. v. Harbou, Abschied vom Einzelfall? Perspektiven der Digitalisierung von Verwaltungsverfahren, in JZ, 7, 2020, p. 340 (340). ↑
39. Onlinezugangsgesetz del 14 agosto 2017 (BGBl. I p. 3122, 3138), da ultimo modificata dall’art. 1 della legge del 19 luglio 2024 (BGBl. 2024 I n. 245); cfr. ex multis A. Guckelberger, Das Onlinegesetz 2.0, in DÖV, 20, 2024, p. 849. ↑
40. Vertrag über die Errichtung des IT-Planungsrates und über die Grundlagen der Zusammenarbeit beim Einsatz der Informationstechnologie in den Verwaltungen von Bund und Ländern, https://www.gesetze-im-internet.de/ggart91cvtr/BJNR066300010.html (15.06.2025). ↑
41. M. Seckelmann, C. Berger, Die Nutzerkommune und das Bürgerkonto – partizipative Gestaltungsoptionen nach dem Onlinezugangsgesetz, in N. Braun Binder et al., Jahrbuch für direkte Demokratie 2019, Nomos Verlag, Baden-Baden, 2020, p. 38 (54). ↑
42. Tale potere è generalmente previsto dagli ordinamenti comunali (Gemeindeordnungen) a livello dei Länder. ↑
43. Art. 93, co. 4b, LF. ↑
44. E. Forsthoff, Die Daseinsvorsorge und die Kommunen. Ein Vortrag, Sigillum, Köln-Marienburg 1958. ↑
45. Art. 72, co. 2, LF. ↑
46. P.M. Huber, Der ungeliebte Bundesstaat – Zur Lage des Föderalismus nach 70 Jahren Grundgesetz, cit., p. 666. ↑
47. Ibid., p. 672. ↑
48. Cfr. J. Jäkel, T. de Maizière, P. Steinbrück, A. Voßkuhle, Zwischenbericht. Initiative für einen handlungsfähigen Staat, 2025, 20250311_Zwischenbericht_interaktiv.pdf. ↑