I provvedimenti emergenziali per la gestione del Covid-19 nella Regione Marche. Dall’ingresso nella fase 1 all’avvio della fase 2

I provvedimenti emergenziali per la gestione del Covid-19 nella Regione Marche. Dall’ingresso nella fase 1 all’avvio della fase 2

La Regione Marche ha adottato sin dagli inizi dell’emergenza da Covid-19 un approccio improntato al principio di precauzione. Se in un primo momento ciò ha determinato uno scontro in sede giurisdizionale con la Presidenza del Consiglio dei Ministri, la rapida espansione dei contagi sul territorio ha presto condotto ad una convergenza tra azioni nazionali e locali. Le regole eccezionali per la “fase uno” sono state introdotte attraverso un ampio utilizzo delle ordinanze presidenziali, aventi ad oggetto molteplici aspetti (trasporti, ambiente, attività economiche e ricreative). Nella “fase due” la gestione della ripartenza è affidata a linee guida e protocolli operativi tesi a bilanciare protezione della salute e svolgimento delle attività economiche.
[Marche Region] Since the beginning of the Covid-19 emergency, Marche Region has adopted an approach based on the precautionary principle. The rapid expansion of contagions on the territory soon led to a convergence between national and local actions. Presidential orders introduced exceptional rules for the first phase, covering multiple aspects. In the second phase, the management of the restart is carried out through guidelines and operational protocols aimed at balancing health protection and economic activities.

1. L’esplosione della pandemia tra emergenza globale e risposta locale

Similarmente a quanto avvenuto a livello statale e nelle altre Regioni italiane, il sistema politico-amministrativo delle Marche ha affrontato l’emergenza pandemica attraverso il massiccio ricorso alla c.d. legislazione dell’emergenza.

Tale scelta di sistema ha avuto ampia risonanza nel dibattito giuspubblicistico, che è stato presto dominato dall’analisi degli strumenti utilizzati, in particolare le – ormai frequenti – ordinanze contingibili ed urgenti e il – più discusso – decreto del Presidente del Consiglio dei ministri (DPCM).

Né è mancato lo scontro sul piano giurisdizionale, stanti i giudizi pendenti dinanzi ai TAR regionali, aditi dalla Presidenza del Consiglio dei ministri per demolire le azioni autonomamente intraprese dalle regioni in contrasto con le coordinate stabilite a livello centrale. Ipotesi, questa, in cui il caso della Regione Marche ha svolto un ruolo emblematico.

La “fase zero” della gestione dell’emergenza nelle Marche ha visto, dunque, un difficile contemperamento con le previsioni che andavano affermandosi sul piano nazionale.

Una volta riallineati i due piani, i provvedimenti regionali hanno seguito l’andamento del panorama normativo nazionale, dettagliandone di volta in volta i contenuti per l’intera durata della “fase uno”.

Ulteriori provvedimenti di progressiva distensione delle restrizioni hanno inaugurato e consolidato le regole nella “fase due”.

Pur nella perdurante dialettica tra forze politiche e livelli amministrativi – regioni, enti locali, parti terze, stakeholders – i dati circa i casi di contagio sul territorio marchigiano sembrano porre le basi per una pronta transizione verso le attese fasi “tre” e “quattro”[1].

2. Il quadro nazionale di riferimento nella “fase zero”

Sono molteplici i provvedimenti nazionali e i riferimenti alle decisioni assunte in sede OMS (Organizzazione Mondiale per la Sanità) richiamati nei preamboli delle ordinanze marchigiane, che riflettono il rapido stratificarsi di decisioni progressivamente più restrittive della libertà individuale contenute in provvedimenti di varia natura[2].

Costante è altresì il richiamo alla legge 23 dicembre 1978, n. 833, istitutiva del Servizio sanitario nazionale – il cui art. 32 attribuisce al Presidente della Giunta regionale (e al sindaco) il potere di emanare «ordinanze di carattere contingibile ed urgente, con efficacia estesa rispettivamente alla regione o a parte del suo territorio comprendente più comuni e al territorio comunale» in materia di igiene e sanità pubblica e di polizia veterinaria.

Essenziale riferimento è inoltre l’ordinanza del Ministro della Salute del 21 febbraio 2020, recante «Ulteriori misure profilattiche contro la diffusione della malattia infettiva COVID-1».

Il primo decreto legge volto ad affrontare sul piano nazionale in maniera compiuta l’emergenza è il d.l. n. 6 del 23 febbraio 2020, recante «Misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID19» (convertito con modificazioni con legge 5 marzo 2020, n. 13, e successivamente quasi integralmente abrogato dal d.l. 25 marzo 2020, n. 19).

In particolare, il suo art. 2 prevedeva che «le autorità competenti possono adottare ulteriori misure di contenimento e gestione dell’emergenza, al fine di prevenire la diffusione dell’epidemia da COVID-19 anche al di fuori dei casi di cui all’art. 1 comma 1» e, all’art. 3 comma 2, stabiliva che «le misure di cui agli artt. 1 e 2 possono essere adottate ai sensi dell’art. 32 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, dell’art. 117 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112».

A tale impianto si aggiunge la circolare del Ministero della salute n. 5443 del 22 febbraio 2020, che detta disposizioni in materia di gestione dei casi di infezione da SARS COV-2.

Sono poi stati emanati i noti DPCM del 23 e 25 febbraio 2020, di attuazione del d.l. n. 6, cui si sono avvicendati nelle successive settimane gli ulteriori DPCM (di seguito indicati).

3. L’Ordinanza 25 febbraio 2020 n. 1 del Presidente della Giunta Regione Marche: un approccio precauzionale

Sulla scorta del quadro delineato, con l’Ordinanza n. 1 del 25 febbraio 2020 avente ad oggetto «misure in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19»[3] la Regione Marche inaugurava la sua azione amministrativa emergenziale, adottando un atteggiamento fortemente cautelativo nei confronti del virus, che si stava già manifestando con effetti significativi nelle regioni al tempo più colpite (Lombardia, Veneto, Emilia Romagna). Privilegiando un approccio nettamente improntato al principio di precauzione, il Presidente della Regione Marche, in considerazione del virus “alle porte” emanava il suo primo provvedimento.

Nello specifico «la prossimità del territorio marchigiano con la Regione Emilia Romagna» in cui erano stati rilevati «casi confermati di contagio da COVID-19» induceva il presidente a ritenere la sussistenza delle «condizioni che richiedono l’adozione di provvedimenti immediati a tutela dell’Igiene e Sanità pubblica, necessari come misura precauzionale al fine di ridurre la possibilità di contagio».

Ordinava dunque, con il primo punto, a partire dal 26 febbraio[4]: «a) la sospensione di tutte le manifestazioni pubbliche, di qualsiasi natura; b) la sospensione dei servizi educativi dell’infanzia e delle scuole di ogni ordine e grado, nonché della frequenza delle attività scolastiche, universitarie (lezioni, esami di profitto e sedute di lauree) e di alta formazione professionale e dei percorsi di istruzione e formazione professionale, salvo le attività formative svolte a distanza e quelle relative alle professioni sanitarie ivi compresi i tirocini; c) la sospensione di ogni viaggio di istruzione sia sul territorio nazionale sia estero; d) la sospensione dell’apertura al pubblico dei musei e degli altri istituti e luoghi della cultura e delle biblioteche; e) la sospensione dei concorsi pubblici fatti salvi quelli relativi alle professioni sanitarie per le quali dovranno essere garantite le opportune misure igieniche».

Con il secondo punto disponeva altresì l’applicazione compiuta dalla Circolare del Ministero della Salute 5443 del 22 febbraio 2020 su tutto il territorio regionale.
Inoltre, al punto sei, veniva «fatto obbligo a tutti gli individui che negli ultimi 14 giorni abbiano fatto ingresso nelle Marche da aree oggetto di provvedimenti restrittivi da parte delle Autorità sanitarie delle regioni di pertinenza, dalle aree della Cina interessate dall’epidemia ovvero dalle altre aree del mondo di conclamato contagio, di comunicare tale circostanza al Dipartimento di prevenzione dell’azienda sanitaria territorialmente competente». Proseguiva che (punto 7) l’Autorità, acquisita tale comunicazione «provvederà all’adozione della misura della permanenza domiciliare fiduciaria con sorveglianza attiva, ovvero, in presenza di condizioni ostative, a misure alternative di efficacia equivalente».

Con il terzo punto, analogamente ai primi provvedimenti emanati da altre Regioni, precisava alcune misure di carattere organizzativo, inerenti alla gestione soggettiva dell’emergenza.
In particolare, attribuiva al “Gores” (Gruppo operativo regionale per le emergenze sanitarie), soggetto, già costituito con decreto presidenziale del 25 novembre 2019, n. 286, già attivato e permanentemente operativo, dal 27 gennaio 2020, la prosecuzione di alcune azioni specificamente indicate: «a) coordinare le attività di prevenzione, formazione e informazione al personale sanitario; b) provvedere al coordinamento delle azioni con la medicina territoriale; c) provvedere al monitoraggio dell’avvenuta attivazione delle misure previste; d) centralizzare e supervisionare la comunicazione istituzionale relativa all’emergenza; e) provvedere alla definizione delle strategie per il governo dei percorsi di caso sospetto, probabile e confermato e della sorveglianza dei contatti stretti; f) provvedere al monitoraggio delle capacità di risposta attuale; g) predisporre eventuali piani supplementari e di adeguamento in ambito sanitario; h) supportare il Servizio di Protezione Civile in tutti gli interventi volti al soccorso e all’assistenza della popolazione eventualmente interessata dal contagio, al potenziamento dei controlli nell’aeroporto e nelle aree portuali delle Marche, anche attraverso il contributo ad attività di pianificazione di interventi, che potranno prevedere l’attivazione dell’intero sistema regionale di protezione civile e delle sue componenti; i) provvedere alla regolamentazione degli accessi per i visitatori delle aree di degenza negli ospedali, nelle RSA e comunque in tutte le unità di offerta socio-sanitaria; j) provvedere a disporre misure a tutela degli operatori sanitari».

Sempre con riferimento all’apparato organizzativo, il quinto punto, con portata ampia e innovativa, prevedeva la costituzione di «una Cabina di Regia composta da Protezione civile, Servizio Sanità e Servizio Politiche sociali, le Prefetture del territorio, Anci Marche, Gores, con l’obiettivo di coordinare la complessiva attività logistica sanitaria e organizzativa richiesta dall’evento».
Con riferimento alle condizioni delle infrastrutture l’ordinanza imponeva inoltre la predisposizione «da parte degli organismi competenti [del]la disinfezione giornaliera dei treni regionali e di tutto il trasporto pubblico locale via terra, via aerea e via acquea».

Raccomandava infine alla cittadinanza l’adozione di un elenco di misure igieniche[5].
Il 27 febbraio tali iniziali previsioni venivano accompagnate da una nota esplicativa, sentita la Cabina di Regia riunitasi il giorno precedente.

4. Il giudizio dinanzi al TAR per le Marche

La fuga in avanti compiuta dall’Amministrazione marchigiana sollecitava la reazione della Presidenza del Consiglio dei Ministri che decideva di impugnare l’Ordinanza n. 1/2020 dinanzi al TAR per le Marche.

In particolare, la Presidenza del Consiglio chiedeva l’annullamento dell’Ordinanza n. 1 del 25 febbraio 2020 (previa sospensione dell’efficacia con istanza di misure cautelari monocratiche ai sensi dell’art. 56 c.p.a), lamentando che la Regione Marche avesse emesso l’impugnato provvedimento in assenza del presupposto di cui all’art. 1, comma 1, del d.l. n. 6/2020, vale a dire che nella zona risultasse «positiva almeno una persona».

Con il Decreto n. 56 del 2020 il Presidente del TAR Marche evidenziava innanzitutto come la funzione dei provvedimenti cautelari monocratici non sia quella di anticipare gli effetti della tutela cautelare ordinaria, bensì quella preventiva, «in caso di estrema gravità ed urgenza, tale da non consentire neppure la dilazione fino alla camera di consiglio», di evitare il maturarsi di pregiudizi irreversibili a fronte dei quali risulterebbe inutile la concessione di un ordinario provvedimento cautelare collegiale nella camera di consiglio destinata alla causa. Nel merito, il Decreto chiariva che il d.l. 6/2020 fa leva sul ricorrere di tassativi presupposti, e che soltanto il ricorrere di questi presupposti giustifica «l’assunzione di misure pesantemente incidenti su diversi diritti e libertà costituzionali».

Invocando il principio del “tempus regit actum”[6] il TAR dunque accoglieva l’istanza cautelare motivando che «la legittimità del provvedimento amministrativo deve essere valutata, in sede giurisdizionale, alla stregua della situazione di fatto e di diritto sussistente al momento della emissione, risultando irrilevanti le sopravvenienze». Nel caso concreto, invero, sino al momento dell’Ordinanza regionale, non sussistevano casi accertati di contagio nelle Marche e il provvedimento si limitava ad evidenziare, quale presupposto, la prossimità del territorio marchigiano con la Regione Emilia Romagna.

La delibazione d’urgenza veniva pertanto ritenuta fondata e il TAR annullava l’Ordinanza n. 1 del 25 febbraio 2020. Con successiva ordinanza collegiale n. 63/2020 veniva inoltre confermato il decreto cautelare monocratico n. 56 con effetto fino al 27 febbraio 2020, data sotto la quale il Presidente della Regione adottava la nuova ordinanza emergenziale n. 2/2020. Ritenendo la sussistenza del perdurante interesse alla decisione di merito, il TAR fissava inoltre per il 13 gennaio 2021 l’udienza di trattazione del merito.

5. L’Ordinanza 27 febbraio 2020 n. 2 del Presidente della Giunta Regione Marche: l’anticipazione della “fase 1”

Nelle ore successive, tuttavia, la lettura restrittiva seguita dal TAR veniva superata dalla diffusione del virus. L’evolversi della situazione epidemiologica, con carattere particolarmente diffusivo dell’epidemia, determinava un rapido incremento dei casi di contagio sul territorio della Regione Marche: salivano i soggetti positivi, quelli posti in isolamento domiciliare fiduciario e quelli sintomatici bisognosi di cure ospedaliere[7].

Del resto, lo stesso decreto presidenziale del TAR Marche n. 56/2020 nella parte in cui riteneva che «al mutare della situazione di fatto consegue la possibilità per il Governo e per la Regione di emettere i provvedimenti consentiti dal cit. d.l. n. 6/2020» e dunque la possibilità di adozione di provvedimenti a fronte delle nuove e più gravi circostanze di fatto[8].

L’Ordinanza n. 2 del 27 febbraio 2020 motivando con la necessità di intraprendere un’azione di prevenzione disponeva dunque «l’assunzione immediata di misure di contenimento e gestione dell’evolversi della situazione, nelle more dell’adozione dei provvedimenti ai sensi degli art. 1 e 3 comma 1 del d.l. 6/2020», di fatto riproponendo in termini identici i contenuti dell’ordinanza n. 1, a far data dal 27 febbraio 2020.

Nel frattempo interveniva il DPCM 1° marzo 2020 avente ad oggetto «ulteriori disposizioni attuative del d.l. 23 febbraio 2020 n 6. recante Misure urgenti contenimento covid-19, informazione, prevenzione, aventi ad oggetto principalmente le c.d. “zone rosse” (comprendenti alcuni comuni della Lombardia e del Veneto) e le “zone intermedie” (altri comuni delle Regioni Lombardia, Veneto, Emilia-Romagna, nonché le province di Savona e di Pesaro-Urbino)».

Interveniva inoltre il d.l. n. 9 del 2 marzo 2020 recante «Misure urgenti di sostegno per famiglie, lavoratori e imprese connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19», teso ad offrire un quadro regolatorio emergenziale più ampio anche con riferimento alle modalità di svolgimento di talune attività economiche.

Alla luce delle criticità del quadro delineato, con la successiva Ordinanza n. 3 del 3 marzo 2020, la Regione Marche procedeva ad una ulteriore ricognizione delle cifre dei soggetti contagiati sul territorio regionale, estendendo le disposizioni restrittive dal 4 all’8 marzo 2020.

6. La “fase due” tra Stato e Regione

La prima significativa stretta a livello governativo si è avuta con il DPCM 8 marzo 2020 «Ulteriori disposizioni attuative del decreto legge 23 febbraio 2020, n. 6» con cui il Governo estendeva le c.d. “zone rosse” a tutto il territorio della Regione Lombardia e alle province di Modena, Parma, Piacenza, Reggio nell’Emilia, Rimini, Pesaro-Urbino, Venezia, Padova, Treviso, Novara, Asti, Verbano-Cusio-Ossola, Vercelli e Alessandria. Nel Decreto veniva previsto di evitare spostamenti in entrata e in uscita dai predetti territori; rimanere presso il proprio domicilio e limitare al massimo i contatti sociali, nonché per tutti i soggetti con sintomatologia da infezione respiratoria e febbre (maggiore di 37,5° C) di evitare spostamenti e di prendere contatto con le autorità sanitarie; stabiliva altresì il divieto assoluto di mobilità dalla propria abitazione o dimora per i soggetti sottoposti alla misura della quarantena ovvero risultati positivi al virus.

Con il DPCM 9 marzo 2020 le misure di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica previste per le zone rosse dal DPCM del giorno precedente venivano estese a tutto il territorio nazionale. Inoltre il DPCM 11 marzo individuava «Ulteriori disposizioni attuative del decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6».

Di tali previsioni veniva prontamente assicurata l’esecuzione sul territorio della regione Marche, agevolandone la lettura con una Circolare esplicativa dell’11 marzo.

In tale quadro, ormai conformato sulla scelta del lock-down su scala nazionale, si sono inserite le ordinanze marchigiane per la “fase uno”, accomunate dalla necessità di stabilire un ordine restrittivo per la circolazione dei soggetti sul territorio regionale e di delineare le basilari regole di comportamento nella fase di massima criticità e diffusione del virus.

6.1. Le ordinanze in tema di circolazione sul territorio

La prima serie di provvedimenti emanati su scala regionale (ordinanze n. 4, 5 e 6 tutte del 10 marzo 2020) rispondono alla necessità di recepire il quadro nazionale rispetto alla generale libertà di movimento dei singoli.

L’Ordinanza n. 4 del 10 marzo 2020 mira a reagire alla “fuga” di centinaia di soggetti che a seguito della comunicazione dell’entrata in vigore del DPCM avevano lasciato i territori colpiti per rientrare nelle località di provenienza o residenza o per raggiungere le proprie famiglie in vista dell’isolamento previsto per le settimane seguenti.

Le previsioni ivi contenute sono dunque volte ad evitare un ingresso incontrollato nella regione Marche di soggetti a rischio di trasmissione del virus, con conseguente pregiudizio della salute pubblica e potenziale aggravamento delle relative condizioni di tutela.

A tal fine l’Ordinanza pone l’obbligo per tali soggetti: di comunicare lo spostamento al medico di medicina generale o pediatra o operatore del servizio di sanità pubblica competente; di osservare la permanenza domiciliare con isolamento fiduciario mantenendo lo stato di isolamento per 14 giorni; di osservare il divieto di spostamenti e viaggi; di rimanere raggiungibile per ogni eventuale attività di sorveglianza; in caso di comparsa di sintomi, di avvertire immediatamente il medico di medicina generale o il pediatra o l’operatore del servizio di sanità pubblica competente.

Con altra previsione (art. 2), al fine di prevenire ancora più efficacemente il rischio di contagio nella popolazione anziana, dei disabili e delle persone con problemi di salute mentale, viene sospesa dall’11 marzo 2020 e fino al 3 aprile 2020, l’attività dei centri semiresidenziali per anziani, disabili e persone con problemi di salute mentale (centri diurni)[9] incentivando ove possibile percorsi di domiciliarità e/o servizi di prossimità. Il provvedimento richiama infine l’operatività dell’art. 650 c.p. nei casi di violazione dei suoi contenuti.

L’Ordinanza n. 5 del 10 marzo 2020 specifica in termini più dettagliati l’ambito di operatività soggettiva delle restrizioni, prevedendo che le persone fisiche di cui all’art. 1 c. 1 del DPCM 8 marzo 20 che effettuano gli spostamenti per le motivazioni e secondo le modalità indicate (necessità, salute, lavoro) sono esenti dall’ambito di operatività degli obblighi di cui all’art. 1 dell’Ordinanza n. 4.

L’Ordinanza 6 del 10 marzo 2020 prevede un doppio regime a seconda dell’area di provenienza dei soggetti in movimento. In particolare, stabilisce misure specifiche per i soggetti provenienti dalla Provincia di Pesaro Urbino che si spostino verso altre province marchigiane, onde evitare l’ingresso incontrollato di soggetti a rischio di trasmissione del virus con conseguente pregiudizio sulla salute pubblica e potenziale aggravamento delle relative condizioni di tutela. Anche in questo caso sono esenti i soggetti di cui all’art. 1 c.1 DPCM 8 marzo 2020 per le motivazioni e le modalità indicate.

6.2 Le ordinanze in tema di fruizione degli spazi pubblici

L’Ordinanza n. 10 del 19 marzo 2020, mira a garantire la salute della cittadinanza e dei lavoratori in una condizione di progressiva carenza sul territorio nazionale di mascherine e altri strumenti di prevenzione. Essa rappresenta un ulteriore inasprimento delle misure restrittive durante la fase più rigida, a partire dal 21 marzo 2020 e incentiva la dissuasione dei cittadino dal tenere comportamenti potenzialmente contrati al contenimento del contagio.

L’art. 1 è volto ad evitare gli assembramenti di persone: chiude al pubblico e vieta l’accesso a spiagge, parchi gioco e giardini pubblici. Anche l’uso della bicicletta o lo spostamento a piedi sono consentiti esclusivamente per le motivazioni ammesse per gli spostamenti delle persone fisiche (lavoro, ragioni di salute o altre necessità come gli acquisti di generi alimentari).

L’Ordinanza ammette l’attività motoria (passeggiata per ragioni di salute) o l’uscita da casa con animale da compagnia per le sue esigenze fisiologiche ma restando in prossimità della abitazione e solo se svolta individualmente. Dispone inoltre restrizioni per gli esercizi commerciali di vicinato, limitando gli orari di apertura tra le 8 e le 20.

L’Ordinanza n. 21 del 3 aprile 2020 reitera tali previsioni per le settimane successive.

All’art. 2 prevede inoltre che al fine di contrastare ulteriormente le forme di assembramento di persone a tutela della salute pubblica sul territorio regionale, l’apertura degli esercizi di somministrazione di alimenti e bevande, ai sensi del DPCM 11 marzo 2020, posti nelle aree di servizio e di rifornimento carburante ed in generale nelle aree attrezzate del territorio regionale realizzate ai sensi della legge n. 40/1999: «a) è consentita esclusivamente per il relativo accesso e la relativa fruizione da parte degli autotrasportatori di merci; b) è consentita lungo la rete autostradale (art. 2, co. 2, lett. A del codice della strada) e lungo la rete delle strade extraurbane principali (art. 2 co. 2 lettera B del codice della strada); c) è consentita, limitatamente alla fascia oraria che va dalle ore 6.00 alle ore 18.00 dal lunedì alla domenica, per gli esercizi posti lungo le strade extraurbane secondarie (art. 2 co. 2 lettera C del codice della strada), esclusivamente per il relativo accesso e la relativa fruizione da parte degli autotrasportatori di merci; d) non è consentita nelle aree di servizio e rifornimento ubicate nei tratti stradali comunque classificati che attraversano centri abitati».

L’art. 3 conferma che l’orario di apertura degli esercizi commerciali di vicinato è consentito dalle ore 8 alle ore 20, facendo richiamo all’articolo 1, comma 1 del DPCM 11 marzo 2020.

L’Ordinanza n. 22 del 10 aprile 2020, inoltre, dispone ulteriori chiusure in vista delle festività Pasquali. In particolare per i giorni 12, 25 aprile e 1 maggio 2020 prevede la chiusura di tutte le attività di vendita di generi alimentari e di prima necessità svolte sia nell’ambito degli esercizi commerciali di vicinato sia nell’ambito della media e grande distribuzione anche ricompresi nei centri commerciali, ferme le altre restrizioni relative alla vendita al dettaglio di cui al DPCM 11 marzo 2020.

Resta tuttavia intatta l’apertura di farmacie, parafarmacie, edicole, tabaccai e aree di servizio.

6.3. Le ordinanze per la gestione dei servizi sociali

Tra le attività riconducibili entro le maglie della “necessità”, rientrano quelle svolte dai soggetti nell’ambito della rete territoriale dei servizi sociali.

Una serie di ordinanze emanate dalla regione Marche è dedicata proprio a tale finalità, legittimando gli spostamenti in ragione di talune attività ritenute necessarie nella situazione di emergenza da COVID-19, purchè operando in modalità sicure e protette rispetto ai rischi di contagio attivo e passivo.

Nello specifico, l’Ordinanza n. 14 del 25 marzo 2020 garantisce la mobilità dei volontari del terzo settore (disciplinati dal d.lgs. n. 117/2017) e gli interventi di assistenza socio-sanitaria (i suoi contenuti saranno poi estesi temporalmente con l’Ordinanza n. 20 del 3 aprile 2020).

L’unica condizione apposta a tali spostamenti è rappresentata dall’obbligo per il volontario di esibire in caso di controllo la documentazione prevista motivando con “situazioni di necessità” e, quale onere rafforzato, di allegare anche una dichiarazione dell’ente del terzo settore.

Il ruolo di coordinamento di tali attività è rimesso ai servizi sociali pubblici territoriali in capo ai Comuni o agli Ambiti Territoriali Sociali (ATS) per le operazioni di verifica rispetto alla necessità.

Gli spostamenti ritenuti necessari per lo svolgimento degli interventi di assistenza necessari nella situazione di emergenza in atto riguardano le seguenti attività strumentali e funzionali al diritto alla salute e ai bisogni primari delle persone: «a) consegna di farmaci e alimenti a domicilio e altre forme di assistenza domiciliare leggera di prossimità (piccole manutenzioni, cura relazionale, igiene domestica e personale, assistenza nel disbrigo delle pratiche, cura animali domestici, ecc.) a persone non autosufficienti o parzialmente autosufficienti e a chi si trova in isolamento domiciliare, ai soggetti fragili, noti ai servizi sociali comunali, o comunicati ai sindaci dalle aziende sanitarie locali; b) assistenza alla persona e relazione di aiuto in strutture residenziali socioassistenziali e socioeducative, o assimilabili (strutture di ospitalità per minori e famiglie migranti della salute, case rifugio per donne vittime di violenza, migranti inseriti nei percorsi SIPROIMI e Pronta accoglienza ecc.); c) assistenza alla persona e relazione di aiuto in strutture di accoglienza comunque denominate, legate alla emergenza COVID 19; d) servizi sociali di telesoccorso e teleassistenza presso gli appositi hub costituiti da enti pubblici e privati; e) ritiro e consegna dei dispositivi di sicurezza per l’attività di volontariato; f) unità mobili/di strada rivolte a senza fissa dimora, o persone in stato di particolare fragilità (vittime di tratta, dipendenza, ecc.)».

L’Ordinanza n. 15 del 25 marzo 2020 si rivolge a spostamenti dei conviventi con soggetti affetti da patologie comportamentali aggressive o auto-aggressive, tali da imporre le uscite esterne. Per tali casi, prevede la possibilità di potersi spostare oltre la prossimità della propria abitazione nei limiti del territorio comunale di residenza o domicilio, allo scopo della gestione del soggetto.

Simile è l’Ordinanza n. 16 del 26 marzo 2020, rivolta agli spostamenti dei conviventi con soggetti affetti da disturbo dello spettro autistico. Viene consentito a nuclei familiari conviventi che hanno in casa figli o parenti o affini affetti da patologie certificate dall’autorità sanitaria dalle quali derivino problematiche comportamentali gravi tali da imporre uscite esterne per il contenimento degli aspetti auto-aggressivi ed aggressivi, di potersi spostare oltre la prossimità della propria abitazione anche fuori dei limiti del territorio comunale di residenza o domicilio in caso di necessità di accesso a luoghi di abituale frequenza da parte del soggetto certificato, al solo scopo di consentire la migliore gestione del soggetto. Tale Ordinanza estende la possibilità di superare i confini comunali anche ai soggetti di cui all’ordinanza n. 15.

L’Ordinanza n. 19 del 3 aprile 2020 (in continuità con quanto già previsto dall’ordinanza n. 4 di cui si è detto) estende la sospensione dell’attività nei centri residenziali per anziani dal 4 aprile 2020.

6.4. Le ordinanze in tema di servizi di trasporto

Ulteriori provvedimenti emergenziali emanati dal Presidente della regione Marche riguardano la rimodulazione dei servizi di trasporto pubblico muovendo dall’assunto che una delle condizioni essenziali per limitare la diffusione del Covid-19 sia la limitazione degli spostamenti.

Le disposizioni delle ordinanze sul punto trovano fondamento nell’art. 1, n. 5 del DPCM 11 marzo 2020 a norma del quale «Il Presidente della Regione con ordinanza di cui all’articolo 3, comma 2, del Decreto Legge 23 febbraio 2020, n. 6, può disporre la programmazione del servizio erogato dalle Aziende del Trasporto Pubblico Locale, anche non di linea, finalizzata alla riduzione e alla soppressione dei servizi in relazione agli interventi sanitari necessari per contenere l’emergenza coronavirus sulla base delle effettive esigenze e al solo fine di assicurare i servizi minimi essenziali». Tengono inoltre conto del Contratto per i servizi ferroviari Regionali stipulato con Trenitalia per gli anni 2019-2033.

Le previsioni più incisive sono quelle che, a varie riprese, hanno operato una drastica selezione dei treni circolanti.

L’Ordinanza n. 7 del 12 marzo 2020 riscrive per il periodo 13 marzo – 3 aprile il programma di razionalizzazione dei servizi ferroviari. Nello specifico, viene assicurato almeno un treno ogni ora per consentire gli spostamenti disciplinati e previsti dal DPCM 9 marzo 2020 e 11 marzo 2020: dall’elenco tabellare delle corse soppresse sulle varie tratte regionali emerge una prima riduzione dei servizi ferroviari di entità pari al 30%.

L’Ordinanza n. 9 del 17 marzo 2020, muovendo dalle stesse basi, sostituisce la precedente, enfatizzando la necessità di «attuare ogni precauzione possibile per contenere la diffusione del Covid-19 e le occasioni di ulteriore contagio che sono agevolate dalla mobilità all’interno del territorio» all’«obiettivo prioritario di garantire la salute di cittadinanza e lavoratori, che risultano molto esposti, data l’oggettiva indisponibilità, sull’intero territorio nazionale di mascherine e altri strumenti di prevenzione».

Il provvedimento, dunque, sembra muoversi nel segno di un più attento bilanciamento tra «limitati e circoscritti fabbisogni di mobilità» e garanzia dei nuovi livelli essenziali minimi di servizio «pur nell’emergenza». Nel far ciò, a seguito di un confronto con il gestore ferroviario, l’ordinanza prevede una ulteriore riduzione dei servizi fino al 75%, anche alla luce della forte contrazione delle entrate da biglietteria e degli effettivi accessi al servizio ferroviario (dal 19 marzo 2020 fino al 3 aprile).

Il provvedimento regionale pone, inoltre, ulteriori oneri nella gestione pratica del servizio: durante il periodo di attuazione dei nuovi programmi di esercizio prevede il monitoraggio costante dei volumi di traffico nelle fasce pendolari allo scopo di evitare ogni rischio di sovraffollamento, garantendo le distanze tra individui e adeguate protezioni per il personale ferroviario viaggiante. Viene prevista altresì la presentazione di una rendicontazione settimanale da parte dell’azienda ferroviaria delle Regione Marche.

Di poco successiva è tuttavia l’Ordinanza n. 12 del 20 marzo 2020, emanata «attesa la necessità di rimodulare i servizi soppressi per garantire i collegamenti casa-lavoro per talune fasce di utenza che nel frattempo hanno sollecitato il ripristino di alcuni servizi». Verificata la fattibilità tecnica e l’utilità, il provvedimento prescrive a far data dal 23 marzo il ripristino di alcuni servizi (ivi elencati).

A seguito del D.P.C.M. del 1° aprile 2020, con cui veniva disposta la prosecuzione delle limitazioni fino a tutto il 13 aprile 2020, le descritte previsioni (Ordinanze n. 9 e 12) vengono confermate dall’Ordinanza n. 18 del 3 aprile 2020.

Una progressiva reintegrazione dei servizi ferroviari si è avuta a partire dall’Ordinanza n. 26, tassello di un “pacchetto” di provvedimenti del 30 aprile 2020 che ha previsto, per il settore in parola, l’integrazione dei servizi precedentemente riprogrammati con le sopracitate ordinanze, a far data dal 4 maggio.

Anche i servizi di trasporto su gomma sono stati oggetto di previsioni specifiche. Con l’Ordinanza n. 8 del 13 marzo 2020 viene prevista una programmazione dei servizi di TPL automobilistici in forma emergenziale, con erogazione variabile a seconda dell’evoluzione delle necessità. Tale nuova programmazione viene articolata in una parte di servizi fissi e una a chiamata, nell’ambito della quale ad ogni gestore viene richiesto un programma di esercizio valevole per lo stato di emergenza.

Il canone generale è quello di mantenere i servizi minimi essenziali ed utili a soddisfare le esigenze di mobilità delle persone autorizzate agli spostamenti per le motivazioni di cui ai DPCM (sanitari, inderogabili, di lavoro) da valutare attraverso una “analisi del reale fabbisogno” ovvero attraverso soluzioni che tendano a garantire solo i servizi minimi essenziali e a non effettuare alcune corse superflue considerando il periodo (ad esempio quelle scolastiche, relativamente alle quali sono anche sospesi gli abbonamenti a far data dal primo giorno di chiusura delle scuole).

Accanto ad essi, i gestori mantengono servizi suppletivi a chiamata, attivabili telefonicamente.

Ulteriori previsioni riguardano le modalità di fruizione per garantire sicurezza per addetti e viaggiatori (ingressi; uscite; distanze). Si dispone la tenuta di un’attività di rendicontazione per monitorare i servizi svolti e le modalità seguite (fissi o flessibili).

Per gli addetti alle amministrazioni dei gestori di servizi viene stabilita la modalità di lavoro agile. Resta infine aperta la necessità di «trovare i giusti meccanismi di tutela degli equilibri economico-finanziari degli stessi»: tale criticità viene evidenziata, ma non risolta, richiamando le misure future che il governo produrrà a sostegno del settore.

Sempre nell’ambito della mobilità, sono oggetto di disciplina le attività commerciali al servizio dei soggetti in circolazione.

Le ordinanze n. 10 e 21 (già citate) autorizzano l’apertura degli esercizi di somministrazione di alimenti e bevande posti nelle aree di servizio e di rifornimento carburante lungo la rete autostradale e la rete delle strade extraurbane principali, mentre con riferimento agli esercizi posti lungo le strade extraurbane secondarie l’accesso e la fruizione da parte degli autotrasportatori di merci è limitata alla fascia oraria che va dalle ore 6.00 alle ore 18.00 dal lunedì alla domenica. Resta ferma l’esclusione nelle aree di servizio e rifornimento ubicate nei tratti stradali che attraversano i centri abitati. L’ordinanza n. 11 estende la previsione alle aree attrezzate (che vedono la presenza di parcheggi, stazioni di rifornimento carburante, sevizi igienici, bar-ristoranti, etc.) consentendo una deroga per permettere agli autotrasportatori di merci di fruirne.

6.5 Le ordinanze in tema di ambiente, rifiuti, energia

Tra le attività tradizionalmente rimesse alla gestione locale rientra, come noto, la materia dei rifiuti.

Analogamente a quanto avvenuto in altre esperienze regionali, sul punto è intervenuta nelle Marche l’Ordinanza n. 13 del 21 marzo 2020, che ha dettato le disposizioni relative ai rifiuti provenienti da locali e luoghi adibiti ad uso di civile abitazione in cui dimorino i soggetti risultati positivi al tampone per Covid-19 posti in isolamento o in quaranta obbligatoria.

Dal punto di vista dei processi, l’Ordinanza prevede che tali rifiuti, in deroga alle autorizzazioni previste, siano destinati a trattamento termico senza alcun trattamento preliminare. Nel caso di indisponibilità di impianti per il trattamento termico sono destinati e direttamente conferiti a smaltimento in discarica entro “big bags”.

A livello organizzativo, il perseguimento di una efficace azione preventiva unitamente al monitoraggio delle attività viene assicurato prevedendo il coinvolgimento delle Autorità d’ambito territorialmente competenti, ASUR, ARPAM, Servizio Tutela, Gestione e Assetto del Territorio.

L’Ordinanza viene poi sostituita dalla successiva n. 23 del 24 aprile 2020, che affianca alle previsioni già note le misure per la gestione del rifiuto prodotto e conferito dalla unità navale Costa Magica all’attracco nel Porto di Ancona, in caso di presenza a bordo di soggetti risultanti positivi al tampone per Covid- 19 posti in isolamento ovvero di soggetti sottoposti a provvedimento cautelare di quarantena[10].

L’Ordinanza n. 17 del 1° aprile 2020 si occupa in maniera più generalizzata delle attività di stoccaggio dei rifiuti a partire dal 2 aprile 2020 e con durata limitata al tempo strettamente connesso alla gestione dell’emergenza Covid-19 (comunque non superiore a sei mesi). Il provvedimento muove dalla constatazione, segnalata da soggetti pubblici e privati, circa la sostanziale impossibilità di inviare i rifiuti prodotti verso altri Stati membri, in ragione delle ampie ricadute dell’epidemia sulle capacità operative dei soggetti operanti nella filiera della gestione dei rifiuti urbani e dei rifiuti speciali, anche a seguito alla scelta autonoma di alcuni impianti di adottare misure restrittive sulla base di un principio di precauzione.

Come evidenziato nella stessa Ordinanza, tale condizione comporta da un lato una situazione di sovraccarico del sistema impiantistico, con il conseguente rischio che gli operatori, per limiti di natura tecnica e/o amministrativa alla capacità operativa degli impianti, non siano in condizione di ricevere ulteriori flussi di rifiuti urbani e/o speciali in entrata. Dall’altro, considerato che il conseguente possibile – e in alcuni casi già notificato – fermo impianto inciderebbe in maniera significativa sulla capacità di mantenere un livello ambientalmente e socialmente accettabile nella fornitura del servizio pubblico essenziale di gestione dei rifiuti, determinerebbe un pregiudizio alla tutela della salute pubblica.

L’Ordinanza richiama integralmente le modalità operative della Circolare ministeriale recante «Criticità nella gestione dei rifiuti per effetto dell’Emergenza COVID 19 – indicazioni»[11] e rinvia alla stessa anche con riferimento all’adozione delle ordinanze ai sensi dell’art. 191 del d.lgs. n. 152 del 2006[12].

Il provvedimento disciplina i passaggi procedimentali e chiarisce gli obblighi a carico dei soggetti coinvolti. Si prevede (art. 1) una deroga all’art. 208 del d.lgs. 152/06, agli artt. 214 e 216 e al titolo III-bis della Parte II, con specifico riferimento alle operazioni di gestione di alcuni tipi di rifiuto e ferme le quantità massime previste dalle norme ivi richiamate.

La procedura relativa all’incremento delle capacità di stoccaggio consentite viene ricondotta ad una Segnalazione certificata di inizio attività, ai sensi dell’articolo 19 della L. 241/1990, determinando dunque una significativa semplificazione procedimentale[13].

Si prevede inoltre che eventuali ulteriori provvedimenti relativi ai rifiuti urbani e assimilati, potranno comunque essere assunti nell’interesse pubblico dalle Province territorialmente competenti ai sensi dell’art. 191, del d.lgs. n. 152 del 2006, sulla base di esigenze e condizioni di contesto o specifiche rappresentate dalle Assemblee Territoriali d’Ambito e/o dai Comuni, secondo le rispettive competenze in materia di affidamento dei servizi, previa valutazione condotta di concerto con gli Enti stessi, fermo restando l’obbligo di verifica che «non si possa altrimenti provvedere».

Di efficienza energetica si è infine occupata l’Ordinanza n. 25 del 28 aprile 2020 con cui sono stati estesi di 90 giorni i termini per l’esecuzione della manutenzione ordinaria e del controllo dell’efficienza energetica degli impianti termici[14]. Viene altresì sospesa l’attività di ispezione degli impianti termici fino al 31 luglio 2020, fatte salve le situazioni di particolare pericolosità.

7. Verso la “fase 2”: prime riaperture

7.1 Il consumo di cibi e bevande

Le ordinanze emanate negli ultimi giorni di aprile inaugurano l’avvio della c.d. “fase due”.

La citata Ordinanza n. 21 del 3 aprile 2020, viene dapprima parzialmente superata dall’ordinanza n. 22 del 10 aprile, che dal 1° maggio consente le attività di asporto (art. 1) e successivamente viene in parte sostituita dall’ordinanza n. 24 del 28 aprile 2020 in cui si prevede che «l’orario di apertura degli esercizi commerciali di vicinato è consentito dalle 8 alle 21».

Quest’ultima precisa inoltre che l’attività di asporto di cui al decreto 126 del 26 aprile è consentito dalle 7 e 30 alle 22.

Sul punto, in particolare, il Decreto n. 126 del Presidente della Regione avente ad oggetto «Ulteriori misure per la gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19 in materia di commercio e somministrazione di alimenti e bevande – Ordinanza ai sensi dell’articolo 32 della legge 23 dicembre 1978 n. 833», prevede che a far data dal 27 aprile 2020 sia consentita la vendita di cibo da asporto da parte degli esercizi di somministrazione di alimenti e bevande e da parte delle attività anche artigianali[15]. Dispone inoltre che tale tipo di vendita sarà effettuata esclusivamente previa ordinazione on-line o telefonica, garantendo che gli ingressi per il ritiro dei prodotti ordinati avvengano per appuntamenti, dilazionati nel tempo, allo scopo di evitare assembramenti all’esterno e consentendo nel locale la presenza di un cliente alla volta. Allo stesso modo è consentito l’asporto in quegli esercizi di ristorazione per i quali sia prevista l’ordinazione e la consegna al cliente direttamente dal veicolo. Resta tuttavia sospesa per entrambi gli esercizi ogni forma di consumo sul posto.

A far data dal 9 maggio 2020 è consentita la vendita anche di sole bevande da asporto da parte degli esercizi di somministrazione di alimenti e bevande, delle attività agrituristiche e da parte delle attività artigianali con esclusione degli esercizi e delle attività localizzati in aree o spazi pubblici in cui è vietato e/o interdetto l’accesso.

Il Decreto n. 146 del 5 maggio, da ultimo, estende l’orario di apertura degli esercizi commerciali di vicinato di cui all’ordinanza n. 24 del 28 aprile 2020 dalle ore 7 alle ore 21.

7.2 Le attività ludiche

Successivi Decreti del Presidente della Giunta regionale specificano le progressive aperture rispetto all’esercizio di ulteriori attività: il decreto n. 142 del 30 aprile 2020 consente lo spostamento individuale per attività motoria e attività all’aria aperta.

Di poco successivo, è il Decreto del Presidente della Regione n. 147 del 6 maggio 2020 avente ad oggetto «D.P.C.M. 26 aprile 2020 recante “Ulteriori disposizioni attuative del decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6, recante misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19, applicabili sull’intero territorio nazionale” – Atto di indirizzo, chiarimenti e disposizioni attuative nel territorio della Regione Marche».

Questo consente, all’interno della Regione Marche, ai soggetti residenti o con domicilio nel territorio regionale, allenamenti esercitati individualmente e con il rispetto dei dispositivi di protezione individuale e misure di distanziamento sociale, alcune attività sportive specificamente elencate oltre ad ogni altra attività sportiva o motoria svolta in forma individuale[16]. Prevede altresì che siano consentite le attività sportive paraolimpiche senza necessità di assistente sportivo.

Le suddette attività sportive possono essere svolte dalle ore 06.00 alle ore 22.00 ed esclusivamente in modalità individuale, preferibilmente all’aria aperta e, comunque, con il rispetto delle misure di sicurezza.

Sono inoltre consentite le sessioni di allenamento in forma individuale di atleti professionisti e non professionisti riconosciuti di interesse nazionale dal Comitato Olimpico Nazionale Italiano (CONI), dal Comitato Italiano Paralimpico (CIP) e dalle rispettive federazioni, in vista della loro partecipazione ai giochi olimpici o a manifestazione nazionali ed internazionali[17].

A tali fini, sono consentiti gli spostamenti con mezzi propri all’interno del territorio della Regione Marche, per raggiungere il luogo dove svolgere l’attività sportiva o l’attività motoria.

Il Decreto n. 145 del 4 maggio consente a far data dal 5 maggio 2020 l’attività da parte degli esercizi di toelettatura degli animali di compagnia, purché il servizio venga svolto per appuntamento, senza il contatto diretto tra le persone, e comunque in totale sicurezza.

Dalla stessa data consente l’attività di tutte le imprese iscritte all’albo delle imprese artigiane di cui alla L. 443/1985 e della L.R. 20/2003 che svolgono attività non aperte al pubblico e che non si avvalgono di dipendenti ma nelle quali il lavoro viene svolto esclusivamente dal titolare, dai collaboratori familiari o soci partecipanti al lavoro.

Il Decreto n. 146 aggiunge alle attività consentite: i servizi di cura degli animali da compagnia; l’attività di allenamento e di addestramento dei cani compresi quelli di guida per i non vedenti e di salvamento esclusivamente nei centri specializzati e nelle aree previste ed autorizzate allo scopo; l’accesso ai canili e gattili nel territorio regionale ai fini dell’adozione, previo appuntamento telefonico o con strumenti informatici.

7.3 La mobilità urbana e regionale

In tema di programmazione dei servizi di mobilità restano le previsioni restrittive, aggiornate in base alle progressive riaperture previste a livello governativo.

Con l’Ordinanza n. 29 del 5 maggio 2020 si prevede la possibilità per gli operatori del servizio di rifiutare l’accesso degli utenti nel caso di raggiungimento di numero massimo di passeggeri a bordo degli autobus.

Viene previsto utilizzo di protezioni individuali delle vie respiratorie per i passeggeri e gli addetti e incentivato l’uso di titoli di viaggio elettronici. Vengono imposte modalità organizzative di accesso e deflusso dai mezzi secondo flussi separati e la separazione dei sedili unitamente all’igienizzazione dei mezzi.

A livello più ampio viene prevista l’adozione da parte di aziende, organizzazioni e amministrazioni di modelli comportamentali e disposizioni organizzative finalizzate alla riduzione e ridistribuzione dei picchi di domanda, anche attraverso la figura del mobility manager, che parrebbe assumere rilievo nella gestione delle rinnovate esigenze logistiche. Ciò intervenendo su orari di lavoro, anche agile e incentivando forme di mobilità alternativa.

Ai sensi dell’ordinanza n. 28 del 4 maggio 2020 il territorio della Repubblica di San Marino, ai fini della disciplina degli spostamenti individuali, va assimilato a quello della Regione Marche per gli spostamenti in ambito regionale.

7.4 Il settore balneare

Una ulteriore area di intervento, significativa in considerazione dell’indotto turistico ad essa legata, è quella della fruizione delle aree costiere ad uso turistico-ricreativo.

In vista della stagione estiva il dibattito sulle misure restrittive nella regione Marche si è infatti spostato sulle possibili modalità di svolgimento delle molteplici attività legate al settore balneare.

Il primo intervento sul punto su scala regionale si è avuto con il Decreto n. 99 del 16 aprile 2020 emesso dal Presidente della Regione, il quale specifica che sono ammesse, previa comunicazione al Prefetto, una serie di opere prodromiche alla fruizione delle spiagge.

Si tratta, in primo luogo, delle installazioni e degli allestimenti stagionali necessari per l’apertura degli stabilimenti balneari oltre che di piccoli chioschi già autorizzati (e pertanto senza esecuzione di modifiche o nuove opere) e delle opere di ripascimento stagionale e sistemazione delle spiagge con mezzi meccanici pur nel rispetto di prescrizioni di sicurezza ivi specificate; delle opere minori di cui al D.P.R. 380/2001 funzionali alla manutenzione delle attività economiche sospese[18]; di prestazioni di servizio di carattere artigianale rese da terzi per interventi di manutenzione a bordo di imbarcazioni da diporto all’ormeggio; è inoltre confermata la piena operatività dei cantieri relativi alla realizzazione di opere pubbliche, finalizzate al ripristino dei danni conseguenti ad eventi alluvionali e, più in generale, alla mitigazione del rischio idraulico e idrogeologico e alla difesa degli abitati dall’azione del mare.

Richiamando l’Allegato n. 3 del DPCM 10 aprile 2020, sono consentite anche la manutenzione del verde pubblico e privato e la cura e manutenzione di parchi e giardini.

Le attività di manutenzione e propedeutiche alla consegna dei mezzi navali da diporto già allestiti da parte dei cantieri navali ed il loro spostamento dal cantiere all’ormeggio sono invece consentite previa comunicazione al Prefetto ed alla Autorità Marittima competente ed «ottenuto l’assenso delle parti sociali».

Con riferimento alla fruizione da parte della collettività, l’Ordinanza n. 27 del 30 aprile dal 4 maggio 2020, revocando la precede misura di cui all’art. 1 dell’ordinanza n. 21 del 3 aprile, permette le passeggiate sulle spiagge, svolte in maniera individuale, nel rispetto del distanziamento sociale e delle altre norme dell’ordinamento in tema di contenimento della diffusione del virus COVID-19. Restano comunque vietati assembramenti e soste sull’arenile.

8. Le modalità operative

I provvedimenti più recenti per la gestione dell’emergenza coincidono con i protocolli operativi per la prevenzione, gestione, contrasto e controllo dell’emergenza Covid-19 per le attività in via di ripartenza.

In particolare, con tre deliberazioni della Giunta regionale dell’11 maggio 2020, sono state chiarite le modalità di esercizio di alcune attività al fine di contemperare le esigenze di proteggere l’utenza e i lavoratori.

Si tratta della deliberazione n. 564 avente ad oggetto: «Linee guida operative per la prevenzione, gestione, contrasto e controllo dell’emergenza covid-19 nelle strutture ricettive, stabilimenti balneari e spiagge libere»; della deliberazione n. 565 avente ad oggetto «Protocolli per la prevenzione, gestione, contrasto e controllo dell’emergenza covid-19 nelle attività di commercio su aree pubbliche, commercio in sede fissa, somministrazione di alimenti e bevande, sgombero, tatuatori e acconciatori, estetisti e centro benessere» e della deliberazione n. 566 avente ad oggetto «Linee guida operative per la prevenzione, gestione, contrasto e controllo dell’emergenza covid-19 nelle aziende agrituristiche che offrono il servizio di ospitalità».

9. Considerazioni di sintesi

La presenza di un focolaio nella provincia di Pesaro Urbino ha posto in prima linea la Regione Marche nell’affrontare l’emergenza sia per la rapidità dei contagi che per i numeri raggiunti.

Quanto alle modalità, sin dalle primissime battute è emerso l’approccio precauzionale adottato dalla Regione Marche. Se in un primo momento ciò ha determinato uno scontro in sede giurisdizionale con il livello di governo centrale, la rapida espansione dei contagi sul territorio ha presto condotto ad un riallineamento tra azione nazionale e locale.

L’attività del Gores si è rivelata un fondamentale punto di raccordo tra istituzioni e parti sociali e ha rappresentato un essenziale canale comunicativo tra amministrazioni e cittadini nel progressivo evolversi della situazione emergenziale sul territorio regionale.

Sul piano della tecnica legislativa nella “fase uno” si è assistito al ricorso massiccio allo strumento delle Ordinanze presidenziali, tese ad imporre un ordine eccezionale alla quasi totalità delle attività.

Dopo l’avvio della “fase due”, l’esigenza appare quella di dettare le modalità operative delle attività in via di ripresa, che viene perlopiù affidata a Decreti del Presidente della Giunta regionale e a Deliberazioni di Giunta regionale contenenti Linee guida e Allegati con Protocolli operativi.

Il bilanciamento tra esigenze di precauzione volte a proteggere la salute pubblica e riavvio del sistema economico resta tuttavia assai delicato in un contesto regionale caratterizzato da differenti scenari sia dal punto di vista geomorfologico che economico-produttivo.

Nelle prossime settimane resterà centrale il dibattito sulla ripartenza delle attività ludico ricreative, in particolare con riferimento alla fruizione delle aree costiere.

  1. I dati sono costantemente aggiornati e pubblicati attraverso la pagina web istituzionale https://www.regione.marche.it/Regione-Utile/Salute/Coronavirus
  2. Tutti gli aggiornamenti provenienti dall’OMS sono disponibili su https://www.who.int/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019.
  3. Indirizzata ai Prefetti e ai Sindaci della Regione Marche e agli enti del Sistema Sanitario Regionale per l’esecuzione.
  4. A partire dalle ore 00.00 del 26 febbraio 2020 e fino alle ore 24.00 del 4 marzo 2020.
  5. «1. Lavarsi spesso le mani con soluzioni idroalcoliche; 2. Evitare i contatti ravvicinati con le persone che soffrono di infezioni respiratorie; 3. Non toccarsi occhi, naso e bocca con le mani; 4. Coprirsi naso e bocca se si starnutisce o tossisce; 5. Non prendere antivirali o antibiotici se non prescritti; 6. Pulire le superfici con disinfettanti a base di cloro o alcool; 7. Usare la mascherina solo se si sospetta di essere malato o si assistono persone malate». Si specifica che «8. I prodotti made in China e i pacchi ricevuti dalla Cina non sono pericolosi» e prosegue invitando a «9. Contattare telefonicamente i medici di medicina generale o la continuità assistenziale se si hanno febbre, tosse o difficoltà respiratorie e si è tornati dalla Cina, o da altre aree di conclamato contagio» infine precisa che «10. Gli animali da compagnia non diffondono il coronavirus».
  6. V. ex multis Cons. Stato, sez. IV, 30 luglio 2019, n. 5395.
  7. In particolare nella giornata del 25 febbraio 2019 si verificava il primo caso positivo da malattia infettiva COVID-19 nella Provincia di Pesaro-Urbino, comunicato al Ministero della Sanità ed alla Protezione Civile Nazionale ore 11:00 del 26 febbraio 2019 confermato in data 26 febbraio 2019 alle ore 23:36 dall’Istituto Superiore di Sanità (ISS); nella giornata del 26 febbraio 2019 si verificavano altri due casi positivi da malattia infettiva COVID-19 sempre nella Provincia di Pesaro-Urbino, in attesa di conferma dell’ISS; nella giornata del 27 febbraio 2019 si registravano ulteriori tre casi positivi da malattia infettiva COVID-19 sempre nella Provincia di Pesaro-Urbino, in attesa di conferma dell’ISS.
  8. Anche sulla scorta di le ordinanze adottate dal ministero della salute di intesa con i presidenti delle regioni Emilia Romagna Friuli Venezia Giulia Liguria, Lombardia, Piemonte e Veneto del 23 e 24 febbraio 2020.
  9. Tali fattispecie sono disciplinate a livello regionale dal Regolamento della Regione Marche n. 1/2018.
  10. Viene inoltre chiarito che i dati personali inerenti le misure contenute nell’ordinanza siano trattati ai sensi dell’articolo 14 del Decreto Legge 9 marzo 2020, n. 14 «Disposizioni urgenti per il potenziamento del Servizio sanitario nazionale in relazione all’emergenza COVID-19», secondo le modalità di cui all’articolo 5 e nel rispetto delle disposizioni di cui all’articolo 9, comma 2, lett. i) del GDPR 2016/679.
  11. Del 30 marzo 2020, disponibile su https://www.minambiente.it/pagina/emergenza-coronavirus.
  12. Ordinanze contingibili ed urgenti per consentire il ricorso temporaneo a speciali forme di gestione dei rifiuti.
  13. La segnalazione deve essere preventivamente indirizzata all’Autorità competente ai sensi degli artt. 208, 214 e 216 e del titolo III-bis della Parte II del d.lgs n. 152/2006, che provvede per quanto di competenza, nonché alla Prefettura, all’Agenzia provinciale per la protezione dell’ambiente territorialmente competente e ai Vigili del fuoco, e deve essere accompagnata da una relazione a firma di tecnico abilitato e competente, che asseveri, oltre al rispetto di quanto indicato nell’autorizzazione in essere, i quantitativi di rifiuti oggetto della richiesta di aumento, e il rispetto di una serie di condizioni elencate nell’ordinanza.
  14. Si tratta dei termini derivanti dalle cadenze previste dall’art. 4 commi 1, 3 e 6 della Legge Regionale 20 aprile 2015, n. 19, in scadenza tra la data del 23 febbraio 2020 e la data del 30 giugno 2020.
  15. Si tratta, a titolo esemplificativo, di rosticcerie, friggitorie, gelaterie, pasticcerie, pizzerie al taglio con esclusione degli esercizi e delle attività localizzati in aree o spazi pubblici in cui è vietato e/o interdetto l’accesso.
  16. Specifica tuttavia che per le citate attività sportive è vietato avvalersi dei locali interni ad uso comune quali spogliatoi, bar interni, docce, etc.
  17. Nel rispetto delle norme di distanziamento sociale e senza alcun assembramento, in strutture a porte chiuse, anche per gli atleti di discipline sportive non individuali come previsto dalla richiamata Direttiva del Ministero dell’Interno n. 15350/117 del 3 maggio 2020.
  18. Specificando che si tratta di attività di edilizia libera e in regime di Cila (cfr. artt. 6 e 6 bis d.P.R. n. 380/2001).

Cristiana Lauri

Dottore di ricerca nell'Università di Roma Tre, Docente a contratto di Istituzioni di Diritto Amministrativo nell'Università di Macerata. Avvocato nel foro di Roma