Le ordinanze del Presidente della Regione Molise nella pandemia

Le ordinanze del Presidente della Regione Molise nella pandemia

Il presente contributo mira ad analizzare i provvedimenti adottati dal Presidente della Regione Molise per la gestione della pandemia, partendo da una breve ricostruzione del potere di ordinanza e delle recenti modifiche alla sua disciplina. Attraverso il richiamo delle misure statali, ci si interroga, in particolare, su quanto quelle regionali abbiano contribuito ad assicurare una risposta ‘di sistema’, decisiva in emergenze di tale portata.
[Emergency measures taken by the President of Molise during the pandemic] This contribution aims to analyze the emergency measures taken by the President of Molise to manage the pandemic, starting from a brief description of regional emergency powers and their recent changes. By taking into account the national emergency rules, the paper examines how much the regional measures have contributed to provide a ‘system solution’, crucial during emergencies of this magnitude.

1. Premessa

Le ordinanze c.d. contingibili e urgenti o emergenziali[1] emanate dal Presidente della Giunta regionale del Molise durante l’emergenza generata dall’epidemia da COVID-19 sono state, come in ogni altra Regione italiana, numerose e di vario genere. In questo breve scritto, in cui si tenterà di darne conto, si è ritenuto di raggrupparle per quanto possibile sulla base del loro contenuto: in primo luogo si analizzeranno le ordinanze che disciplinano le condotte dei singoli, disponendo obblighi e divieti, ad esempio, sulla base della provenienza o della professione svolta; si tratteranno, in secondo luogo, i provvedimenti tesi a isolare specificamente alcuni comuni, sulla base dell’aggravamento localizzato della situazione epidemiologica; verranno poi prese in considerazione le ordinanze che regolamentano attività particolarmente diffuse nel territorio molisano e quelle che hanno ritardato la ripresa dell’attività di assistenza sanitaria; saranno, infine, oggetto di attenzione ordinanze ulteriori, attinenti per lo più alla gestione del servizio di trasporto pubblico, del ciclo dei rifiuti e alla regolamentazione della ripresa delle attività economiche.

Si avverte sin d’ora che il presente scritto non ha alcuna pretesa di completezza, vista l’ampiezza sia quantitativa che qualitativa della produzione normativa regionale finalizzata alla gestione dell’emergenza: si è scelto pertanto di soffermarsi solo sugli aspetti delle ordinanze regionali che sono apparsi di maggiore interesse[2].

Prima di cominciare l’analisi delle ordinanze, giova inoltre sottolineare che parlarne adesso comporta insieme vantaggi e svantaggi. Quanto ai secondi, poiché la maggior parte di esse ha ormai cessato di produrre effetti, è evidente che ai fini della conoscenza della normativa emergenziale attuale l’“utilità pratica” di questo scritto è certamente relativa. Inoltre, ed è questo lo svantaggio più significativo, commentare ex post atti emanati in rapida successione, febbrilmente potrebbe dirsi, per far fronte in modo quasi disperato ad un’emergenza drammatica e sconosciuta può risultare fuorviante qualora non si sottolinei adeguatamente la necessità di una rigorosa contestualizzazione: è indispensabile rilevare incongruenze, disfunzionalità, profili di illegittimità di tali atti dando però il giusto rilievo alle inedite circostanze nelle quali sono stati adottati, altrimenti l’esercizio doveroso della critica rischia di essere non solo ingeneroso, ma anche e soprattutto sterile.

Lo svantaggio può, però, tramutarsi in vantaggio se non si commette questo errore. L’analisi ex post rappresenta dunque l’occasione per una visione d’insieme sull’esercizio del potere di ordinanza del Presidente della Regione durante questa drammatica emergenza, consentendo di effettuare un primo bilancio. Le critiche allora possono servire per il futuro, per fare tesoro dell’esperienza e non ricadere negli stessi errori, che, se commessi una seconda volta, diventerebbero meno giustificabili.

2. Il fondamento del potere di ordinanza

Com’è noto, il potere di ordinanza è da tempo oggetto di attenzione da parte della dottrina. Senza la pretesa di dare conto del complesso dibattito, basti qui ricordare che centrale è la questione legata al fondamento della legittimità di atti, quali appunto le ordinanze, emanati da autorità non preposte alla creazione di norme di rango primario, che però sono spesso diretti a derogare proprio a queste ultime, sul presupposto dell’urgente necessità di provvedere, variamente declinato[3].

Nel nostro ordinamento sono diverse le norme che attribuiscono siffatti poteri. Per quanto di interesse in questa sede giungono in rilievo, in particolare, i provvedimenti adottati ai sensi dell’art. 32, comma 3 della l. n. 833/1978 (Istituzione del servizio sanitario nazionale) – in base al quale in materia di igiene e sanità pubblica «sono emesse dal presidente della giunta regionale o dal sindaco ordinanze di carattere contingibile ed urgente, con efficacia estesa rispettivamente alla regione o a parte del suo territorio comprendente più comuni e al territorio comunale» – nonché i provvedimenti di cui all’art. 50 del d.lgs. n. 267/2000 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali) – che stabilisce che «in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale le ordinanze contingibili e urgenti sono adottate dal sindaco […]. Negli altri casi, l’adozione dei provvedimenti d’urgenza ivi compresa la costituzione di centri e organismi di referenza o assistenza, spetta allo Stato o alle regioni in ragione della dimensione dell’emergenza e dell’eventuale interessamento di più ambiti territoriali regionali».

Tali norme vengono richiamate dall’art. 3, comma 2, del d.l. 23 febbraio 2020, n. 6 (Misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19), convertito dalla l. 5 marzo 2020, n. 13, nel quale si precisa che le suddette ordinanze possono essere adottate nei casi e secondo i contenuti indicati negli artt. 1 e 2 dello stesso d.l. (alcuni dei quali saranno oggetto di specifica attenzione nelle pagine che seguono), qualora vi sia «estrema necessità ed urgenza» e «nelle more dell’adozione dei decreti del Presidente del Consiglio dei ministri di cui al comma 1». Nel medesimo decreto, all’art. 2, si prevede che «le autorità competenti, con le modalità previste dall’art. 3, commi 1 e 2 [appena menzionato], possono adottare ulteriori misure di contenimento e gestione dell’emergenza, al fine di prevenire la diffusione dell’epidemia da COVID-19 anche fuori dei casi di cui all’articolo 1, comma 1[4]»: tale norma, nella sua estrema vaghezza, ha suscitato perplessità in dottrina[5].

Con l’entrata in vigore del d.l. 25 marzo 2020, n. 19 (Misure urgenti per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da COVID-19), convertito dalla l. 22 maggio 2020, n. 35, le norme appena citate sono state abrogate. Al loro posto è stata introdotta una disciplina che ha ulteriormente delimitato i poteri di intervento delle Regioni: «nelle more dell’adozione dei decreti del Presidente del Consiglio dei ministri di cui all’articolo 2, comma 1, e con efficacia limitata fino a tale momento, le regioni, in relazione a specifiche situazioni sopravvenute di aggravamento del rischio sanitario verificatesi nel loro territorio o in una parte di esso, possono introdurre misure ulteriormente restrittive, tra quelle di cui all’articolo 1, comma 2, esclusivamente nell’ambito delle attività di loro competenza e senza incisione delle attività produttive e di quelle di rilevanza strategica per l’economia nazionale» (art. 3, comma 1). Inoltre, in base all’art. 2, comma 3 del medesimo decreto «sono fatti salvi gli effetti prodotti e gli atti adottati sulla base dei decreti e delle ordinanze emanati ai sensi del decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6, convertito, con modificazioni, dalla legge 5 marzo 2020, n. 13, ovvero ai sensi dell’articolo 32 della legge 23 dicembre 1978, n. 833 […]. Le altre misure, ancora vigenti alla stessa data continuano ad applicarsi nel limite di ulteriori dieci giorni». Si svolgeranno ulteriori considerazioni su queste norme nel corso del testo.

3. Ordinanze nn. 1, 2, 3, 6, 7, 10, 12, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 24, 29, 31: misure di isolamento individuale ed altre norme precauzionali

3.1. Ordinanze n. 1 del 24 febbraio e n. 2 del 26 febbraio

Primo elemento da evidenziare dell’ordinanza n. 1 sembra il fondamento del potere di emanazione dell’atto indicato nell’intestazione: «Il Presidente della Giunta Regionale del Molise quale autorità di protezione civile ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. b., del d.lgs 02/01/2018, n. 1 […] emana la presente ordinanza». In effetti, tra le norme istitutive del potere di ordinanza sopra citate non sono state menzionate quelle di cui al «Codice della protezione civile» su cui pretende di fondarsi l’ordinanza in parola. La ragione di ciò risiede nel fatto che non sembra che nel caso di specie possano essere invocate le norme del Codice, nel quale è pur vero che viene sancito un potere di ordinanza in capo alle Regioni, la cui configurazione tuttavia non consente di ritenerlo sussistente nell’emergenza in questione. Invero, la dichiarazione dello stato di emergenza di cui alla delibera del Consiglio dei Ministri del 31 gennaio 2020 è stata disposta ai sensi dell’art. 24, comma 1 del Codice, sulla base delle circostanze di cui all’art. 7, comma 1, lett. c), ossia di un’emergenza di rilievo nazionale: le ordinanze regionali, ai sensi dell’art. 25, comma 11 del Codice, possono invece intervenire solo nelle emergenze, di cui alla lettera b), che debbono essere fronteggiate con poteri disciplinati dalle Regioni; né la citata dichiarazione dello stato di emergenza autorizza ordinanze regionali, limitandosi a prevedere soltanto quelle del Capo del Dipartimento della Protezione civile.

È forse questo il motivo per cui l’ordinanza 1 è l’unica a contenere il riferimento al Presidente della Giunta quale «autorità di protezione civile»[6].

Passando al contenuto, sembra significativo segnalare come l’ordinanza imponga ai soggetti che provengono da «aree nelle quali risulta positiva almeno una persona o nelle quali vi è comunque un caso riconducibile al coronavirus» e ai «soggetti che vi abbiano soggiornato negli ultimi 14 giorni» di comunicare la loro presenza sul territorio «al proprio medico curante, oppure al numero 1500 del Ministero della salute, oppure al numero 118» «non oltre due ore dall’ingresso nel territorio regionale»; si dispone inoltre che l’Autorità sanitaria locale provveda con «adeguate misure di prevenzione della diffusione del virus».

Emerge, in particolare, la vaghezza della norma. Segnatamente: che cosa deve intendersi per «aree nelle quali risulta positiva almeno una persona»? Il Comune, la Provincia, la Regione? Che cosa deve intendersi, poi, per «adeguate misure»? Una indeterminatezza che suscita forti perplessità, soprattutto se si considera che l’ordinanza impone prestazioni personali e autorizza a disporre misure sensibilmente restrittive di libertà costituzionalmente garantite.

Le criticità dell’ordinanza 1 paiono in qualche modo superate nell’ordinanza 2. In primo luogo, il fondamento indicato nell’intestazione è più correttamente l’art. 32 della l. n. 833/1978. In secondo luogo, viene precisata la disciplina relativa all’obbligo di auto-segnalazione, che deve essere adempiuto entro le 24 ore dall’ingresso nel territorio molisano ed i cui destinatari sono i soggetti che abbiano soggiornato nei 14 giorni precedenti «in zone a rischio epidemiologico, come identificate dall’Organizzazione Mondiale della Sanità, ovvero nei Comuni italiani ove è stata dimostrata la trasmissione locale del virus, riportati nell’allegato 2[7] […] ovvero i soggetti provenienti dalle regioni nelle quali risulta positiva almeno una persona o nelle quali vi è comunque un caso riconducibile al corona virus o i soggetti che vi abbiano soggiornato negli ultimi 14 giorni». Inoltre, più dettagliate sono anche le norme che riguardano i provvedimenti e i compiti attribuiti alle autorità sanitarie, che si sostanziano essenzialmente nel monitoraggio dello stato di salute di tali soggetti e nella facoltà di disporre l’isolamento fiduciario, previo accertamento della sua eventuale, effettiva necessità. Ad ogni modo, vengono fatti salvi tutti i provvedimenti assunti in esecuzione della precedente ordinanza: il superamento delle criticità segnalate si limita a valere, dunque, solo per il futuro.

Va inoltre segnalata la problematica «validità [rectius: efficacia] fino a nuovo provvedimento» dell’ordinanza in parola: essendo la temporaneità di tali atti uno dei requisiti essenziali per la loro legittimità, tale formula appare alquanto vaga; la considerazione fattuale dell’alta probabilità dell’emanazione di nuova ordinanza in tempi brevi attenua solo in parte la censurabilità dell’indeterminatezza di questa disposizione.

L’ordinanza, infine, dispone misure di igiene e obblighi informativi per la pubblica amministrazione, i luoghi aperti al pubblico e le aziende di trasporto, nonché la sospensione dei viaggi di istruzione fino al 15 marzo.

3.2. Ordinanze n. 3 dell’8 marzo, n. 6 del 14 marzo e n. 7 del 15 marzo

Oggetto dell’ordinanza 3 è di nuovo l’obbligo di auto-segnalazione, i cui destinatari, questa volta, sono «gli individui che hanno soggiornato negli ultimi 14 giorni nella regione Lombardia e nelle province di Modena, Parma, Piacenza, Reggio nell’Emilia, Rimini, Pesaro e Urbino, Venezia, Padova, Treviso, Asti e Alessandria, Novara, Verbano-Cusio-Ossola, Vercelli» (nelle aree, in pratica, individuate dal DPCM 8 marzo 2020)[8]. Come nell’ordinanza 1, tale prestazione va eseguita entro 2 ore dall’ingresso nella regione.

Per tali soggetti sussiste l’obbligo “ex lege” di quarantena per 14 giorni, «salvo diversa disposizione da parte del competente servizio regionale di sanità pubblica»: sembra questo il profilo di maggior criticità dell’ordinanza in commento. Infatti, a differenza delle precedenti, l’obbligo di quarantena non deriva da una disposizione dell’autorità sanitaria, conseguente alla verifica dell’effettiva necessità di una misura che incide in modo significativo su alcune libertà costituzionali, prima fra tutte la libertà di circolazione, bensì, automaticamente, dall’ordinanza, a prescindere da valutazioni fattuali che a questo punto diventano puramente eventuali[9]. Nulla osta, infatti, che all’auto-segnalazione non segua alcuna verifica istruttoria da parte dell’autorità sanitaria – su cui non pare gravare alcun onere, per lo meno sulla base della lettura dell’ordinanza – e che dunque all’obbligo di quarantena soggiacciano, per la sola circostanza di essere transitati in quelle aree in una qualunque modalità, anche soggetti per i quali, all’esito di opportuno accertamento, non sarebbe emersa la necessità di tale misura[10]. È opportuno, inoltre, sottolineare che l’art. 1, comma 2, lett. h) del d.l. n. 6[11] autorizza la c.d. «quarantena precauzionale» solo con riferimento «agli individui che hanno avuto contatti stretti con casi confermati di malattia infettiva diffusiva», pertanto l’ordinanza 3 non può che essere ricondotta all’art. 2 del medesimo decreto – «le autorità competenti […] possono adottare ulteriori misure di contenimento e gestione dell’emergenza» –, di cui già si è segnalata le problematicità (supra, § 2). Ad ogni modo, poiché tali misure devono comunque essere adottate «con le modalità previste dall’articolo 3, commi 1 e 2» del medesimo decreto e dunque, segnatamente, «nelle more dell’adozione dei decreti del Presidente del Consiglio dei ministri» (comma 2)[12], l’ordinanza non sembra sia abilitata a produrre effetti oltre il giorno 9 marzo, in cui è stato emanato il DPCM che ha esteso a tutto il territorio nazionale le misure di cui al DPCM 8 marzo, non recependo i contenuti dell’ordinanza in parola ed anzi andando, con tale estensione, nell’opposta direzione dell’abbandono di misure differenziate.

Nell’ordinanza 6 si dispongono norme derogatorie, che certamente sarebbe stato opportuno fossero già state previste dall’ordinanza 3[13], ma che presentano però a loro volta delle notevoli incongruenze.

Anzitutto nelle premesse dell’ordinanza, in modo piuttosto singolare, si trae dal DPCM 11 marzo l’obbligo «di garantire l’approvvigionamento dei beni di prima necessità»: quasi a dire che in assenza di questo decreto impedire tale approvvigionamento sarebbe stata una delle opzioni a disposizione del Presidente della Regione. Dallo stesso DPCM, sempre nelle premesse, si ricava quindi la conseguenza che «necessita contemperare le esigenze sanitarie sottese alla propria ordinanza n. 3 dell’8 marzo 2020 con quella di garantire l’approvvigionamento dei suddetti beni».

Venendo allora al dispositivo, si introduce una deroga alla quarantena obbligatoria stabilita dall’ordinanza 3 per i trasportatori di beni di prima necessità[14], «a condizione che si dotino e utilizzino dispositivi di sicurezza individuale (mascherina e guanti) sia durante il soggiorno nelle suindicate regioni[15] che durante la circolazione nel territorio molisano, anche se effettuata per motivi diversi da quelli lavorativi». È questo passaggio che presenta le maggiori criticità. Infatti, in che modo si potrebbe effettivamente accertare il verificarsi della condizione a cui è subordinata l’operatività della deroga, soprattutto in relazione all’obbligo di utilizzo di mascherina e guanti fuori dal territorio molisano? Alle perplessità di ordine pratico se ne affiancano anche altre, che attengono più propriamente alla norma, la quale, nel prevedere tale condizione, sembra avere la pretesa di produrre effetti anche al di fuori del territorio molisano. Si dirà: la norma non impone l’utilizzo di guanti e mascherine in territori esterni al Molise, ma si limita a fare di tale uso la condizione a cui è subordinata l’operatività della deroga all’obbligo di quarantena nel territorio molisano. C’è, però, da dire che per i trasportatori dei beni di prima necessità non è una scelta venire in Molise, ma un obbligo di lavoro. Dunque, di fatto, la norma impone – o meglio, pretenderebbe di imporre, vista la velleità pratica del controllo – prestazioni personali al di fuori del territorio regionale.

Da segnalare, infine, il successivo comma 2, a mente del quale «al fine di consentire il controllo sulla puntuale ottemperanza delle prescrizioni di cui al precedente comma 1 le aziende di trasporto comunicano quotidianamente alle Prefetture, entro le ore 20, i nominativi dei soggetti utilizzati per le attività di trasporto di cui al suindicato comma». Anche questa disposizione pare alquanto bizzarra: visto che le prescrizioni di cui al comma 1 riguardano essenzialmente l’obbligo di utilizzo di guanti e mascherine, sia fuori che dentro il territorio molisano, per i trasportatori che vogliano evitare la misura della quarantena di 14 giorni, non si vede di quale utilità, ai fini del controllo (come detto, velleitario), possa essere la comunicazione entro le 20 alle Prefetture dei nominativi dei trasportatori.

Vi è poi l’ordinanza 7, avente ad oggetto l’«Interpretazione autentica dell’ordinanza del Presidente della Regione Molise n. 6». In particolare, l’art. 1 sembrerebbe precisare l’ambito delle aziende destinatarie del curioso obbligo di comunicazione di cui si è appena detto, il quale «è riferito alle sole aziende che hanno sede legale o una delle sedi operative in uno dei Comuni della Regione Molise, nonché alle aziende che utilizzano per l’attività di trasporto personale residente in uno dei medesimi Comuni». In realtà, più che la precisazione di quanto poteva comunque già desumersi in via interpretativa[16], tale disposizione sembra costituire invece una vera e propria innovazione. Infatti, la delimitazione dell’ambito delle aziende destinatarie dell’obbligo non sembra si potesse desumere già dalla lettura dell’ordinanza 6. Ed infatti, non può ritenersi implicito all’art. 1, comma 2 di tale ordinanza il riferimento alle sole aziende di cui all’art. 1 della successiva ordinanza 7, poiché era del tutto legittimo imporre un obbligo di comunicazione anche ad aziende di trasporto non aventi sede legale o sedi operative in Molise o dipendenti ivi residenti. Piuttosto, sembra poco ragionevole operare questa differenziazione: su quale motivo potrebbe fondarsi? I trasportatori possono forse ritenersi in minor misura potenziali veicoli di contagio solo perché la loro azienda non ha sede legale, o una sede operativa in Molise, o solo perché non risiedono nella Regione? L’irragionevolezza pare ancor più evidente qualora si pensi ad un’azienda che abbia solo alcuni dei propri dipendenti residenti in Molise: l’obbligo di comunicazione sussiste solo con riferimento a loro?

3.3. Ordinanze n. 10 del 21 marzo, n. 12 del 26 marzo e n. 18 del 4 aprile

Con l’ordinanza n. 10, menzionata per altri aspetti infra § 4, si dispone l’obbligo per i «familiari conviventi dei soggetti di cui all’elenco degli operatori dell’IRCCS Neuromed [Istituto Neurologico Mediterraneo], trasmesso dall’Istituto […] a seguito di formale richiesta da parte dell’ASReM» (Azienda Sanitaria Regionale del Molise), «a) di osservare la quarantena obbligatoria, mantenendo la stessa per 14 giorni; b) di osservare il divieto di spostamenti e viaggi; c) di rimanere raggiungibile per ogni eventuale attività di sorveglianza». Ciò, sulla base della relazione del Direttore Generale dell’ASReM, in cui si afferma che «la numerosità dei pazienti covid positivi di Neuromed può configurare un cluster epidemiologico con potenziale coinvolgimento anche del personale di assistenza».

A parte la ridondanza dell’obbligo di cui alla lettera b) rispetto alla a), a suscitare perplessità è l’ambito dei destinatari di tali obblighi, individuato dalla formula «familiari conviventi». Risulta in primo luogo problematica poiché, nonostante si tratti di una misura sensibilmente limitativa della libertà di movimento, si fonda non su valutazioni di fatto, bensì meramente probabilistiche: non si tratta di soggetti venuti in contatto con pazienti risultati positivi al virus, bensì con persone solo potenzialmente infette; non diversamente, a ben vedere, dal resto della popolazione, in presenza di un’epidemia. La probabilità di aver contratto l’infezione potrebbe, al limite, considerarsi maggiore, non potendo ad ogni modo determinarsi con certezza in quale misura.

In secondo luogo, la formula appare poco accurata laddove indica nei soli familiari i destinatari degli obblighi: può ben darsi che i lavoratori dell’Istituto non convivano con un familiare, ma con un soggetto con cui non abbiano legami di coniugio, parentela o affinità. Quid iuris? La ratio della norma suggerirebbe un’estensione degli obblighi anche a tali soggetti: ciò non toglie, però, che trattasi di un’interpretazione in contrasto con il dato letterale.

In ogni caso, l’ordinanza – riconducibile, come la n. 6, alle «ulteriori misure di contenimento e gestione dell’emergenza» ex art. 2 del d.l. n. 6 – va considerata non più efficace a far data dal 22 marzo in virtù dell’emanazione del DPCM[17].

Analoghi problemi non possono rinvenirsi nelle ordinanze 12 e 18 (analizzate, sotto altri profili, infra, rispettivamente §§ 4[18] e 3.4): in entrambe viene disposta «la misura della quarantena precauzionale [per i] soggetti che hanno avuto contatti stretti con i soggetti risultati positivi al COVID-19 a seguito dell’effettuazione dei tamponi da parte dell’ASREM tra gli ospiti e gli operatori» delle case di riposo situate rispettivamente nei comuni di Cercemaggiore e Agnone.

3.4. Ordinanze 14, 15, 16 del 3 aprile, 17, 18 del 4 aprile e 19 del 7 aprile

Queste ordinanze, alcune delle quali verranno trattate sotto altri profili nel § 4, presentano tutte una misura analoga, con riferimento rispettivamente ai comuni di Montenero Di Bisaccia, Riccia, Termoli, Pozzilli e Venafro, Agnone, Cercemaggiore, in base alla quale «è fatto obbligo: a) alle persone fisiche ivi residenti e/o dimoranti di dotarsi ed utilizzare idonea mascherina durante tutta la loro permanenza al di fuori del predetto territorio ove siano legittimate ad uscire dal comune ai sensi dell’art. 1, comma 1, lett. b), del DPCM del 22 marzo 2020[19]; b) alle persone fisiche diverse da quelle di cui alla precedente lett. a) che transitino nel suindicato territorio di dotarsi ed utilizzare idonea mascherina durante tutta la loro permanenza sul medesimo territorio comunale».

Si tratta di obblighi che, anche se non esplicitamente previsti né dal d.l. n. 6 né dal d.l. n. 19, non sembrano porvisi in contrasto, vista anche la loro scarsa gravosità. Certo, si può discutere sull’adeguatezza di tali misure, laddove ad esempio non si distingue, ai fini della operatività dell’obbligo (a differenza dei decreti citati), tra luoghi aperti e luoghi chiusi, tra situazioni in cui è possibile mantenere il distanziamento e in cui, invece, non lo è. Oppure se ne può mettere in dubbio la proporzionalità, specie perché adottate in una fase in cui era ancora complesso reperire le mascherine. Si può, inoltre, notare come curiosamente per i destinatari di queste misure sia previsto solo l’obbligo di mascherina, mentre per i destinatari di altre (v. supra, § 3.2 e infra, § 3.5) anche l’obbligo di indossare i guanti, non risultando evidenti le ragioni alla base di questa differenziazione. Tuttavia, non sembra opportuno soffermarsi troppo su questi interrogativi, vista appunto la gravosità tutto sommato relativa di queste misure.

Resta comunque il dubbio relativo a che cosa debba intendersi per «idonea mascherina»: formula che certo non ha contribuito a dissipare il disorientamento dei cittadini in merito all’inedito utilizzo di dispositivi su cui soprattutto nei primi periodi dell’emergenza c’era una grossa confusione generale.

3.5. Ordinanza n. 24 del 30 aprile

In relazione all’ordinanza 24 sembra opportuno sottolineare quanto segue. Innanzitutto, le premesse non paiono contenere la descrizione di «specifiche situazioni sopravvenute di aggravamento del rischio sanitario verificatesi nel loro territorio o in una parte di esso», come richiesto dall’art. 3, comma 1, del d.l. n. 19[20], bensì un generico e astratto riferimento al rischio di «un consistente esodo verso il territorio molisano sia di persone attualmente dimoranti in altre regioni per ragioni di studio o lavoro sia di persone che, avendo un’abitazione in Molise, intendano soggiornare in essa»; rischio dovuto, si legge nell’ordinanza, alla possibilità di «rientro presso il proprio domicilio, abitazione o residenza» reintrodotta dal DPCM 26 aprile. Ebbene, non trattandosi di un rischio riguardante in modo specifico il territorio molisano, né sopravvenuto, ma anzi in qualche modo generato dalla stessa reintroduzione della suddetta possibilità, bisogna certamente presumere che sia stato preso in considerazione nell’ambito del bilanciamento degli interessi contrapposti (congruo o meno che sia) che ha condotto all’emanazione delle norme di cui al DPCM 26 aprile. Bisogna, dunque, conseguentemente concludere che non può considerarsi un valido presupposto di fatto legittimante l’adozione dell’ordinanza.

Venendo al contenuto, sembra interessante soffermarsi su quanto disposto dall’art. 1: «tutti gli individui che alla data di adozione del presente provvedimento hanno soggiornato per più di 24 ore negli ultimi 14 giorni fuori dal territorio regionale del Molise hanno l’obbligo, una volta giunti nel territorio della regione Molise: a) di comunicare entro due ore tale circostanza»[21]; «b) di osservare, salvo diversa disposizione da parte del competente servizio regionale di sanità pubblica, quarantena obbligatoria, mantenendo la stessa per 14 giorni; c) di osservare il divieto di spostamenti e viaggi; d) di rimanere raggiungibile per ogni eventuale attività di sorveglianza; e) in caso di comparsa di sintomi, darne immediata comunicazione con le modalità di cui alla precedente lettera a)» (comma 1). «Ai medesimi obblighi di cui al comma 1 sono assoggettati, al momento del loro rientro nel territorio regionale del Molise, tutti gli individui che nel periodo di vigenza della presente ordinanza si rechino al di fuori del medesimo territorio per un periodo superiore a 24 ore». I successivi commi stabiliscono poi delle deroghe: «gli individui di cui al comma 1 che soggiornino nel territorio molisano per comprovate esigenze di lavoro, di assoluta urgenza o motivi di salute sono esentati dagli obblighi di cui alle lettere b) e c) del medesimo comma a condizione che si dotino e utilizzino dispositivi di sicurezza individuale (mascherina e guanti monouso) durante la circolazione nel territorio molisano, anche se effettuata per motivi diversi da quelli lavorativi, e, ove non ricoverati presso strutture sanitarie, applichino l’isolamento fiduciario domiciliare al di fuori dell’attività lavorativa» (comma 3). «Sono parimenti esentati dagli obblighi di cui alle lettere b) e c) del comma 1 gli individui di cui al comma 2 che ottemperino alle prescrizioni di cui al comma 3».

Si può in primo luogo evidenziare come i destinatari dei principali obblighi – lett. b) e c)[22] – si riducano essenzialmente ai soggetti che fanno rientro alla propria residenza, abitazione o al proprio domicilio, identificati in modo indiretto: l’ordinanza si rivolge si rivolge a tutti coloro che, prima o dopo la sua emanazione, abbiano trascorso più di 24 ore fuori regione, per poi prevedere le medesime deroghe del DPCM del 26 aprile al divieto di circolazione in entrata e in uscita dal territorio regionale, escludendo appunto la sola possibilità di rientro presso la propria residenza, abitazione o il proprio domicilio[23]. Sarebbe forse stato più chiaro e diretto affermare che all’obbligo di quarantena soggiacciono solo i soggetti che giungono in Molise per questi ultimi motivi. Sarebbe probabilmente emersa in modo più manifesto la volontà di arginare gli effetti di una scelta compiuta al livello statale, sulla base di un bilanciamento di interessi evidentemente non condiviso dal Presidente della Regione Molise. Come si dirà anche nel prosieguo, tuttavia, non sembra che i Presidenti di Regione possano ritenersi abilitati, tramite ordinanza contingibile e urgente, a circoscrivere la portata delle norme statali emergenziali, né tantomeno a disporre norme con esse contrastanti (v. infra § 6), in assenza di «specifiche situazioni sopravvenute di aggravamento del rischio sanitario verificatesi nel loro territorio o in una parte di esso» (art. 3, comma 1, d.l. n. 19).

In secondo luogo si può sottolineare come si dispongano misure non compatibili con il d.l. n. 19 che, all’art. 1, comma 2, lett. d), autorizza la previsione della «quarantena precauzionale» solo per i «soggetti che hanno avuto contatti stretti con casi confermati di malattia infettiva diffusiva».

Tali misure sono state prorogate una prima volta con l’ordinanza 29 e una seconda volta con l’ordinanza 31. Quanto alla prima proroga, che decorre dal 10 maggio al 17 maggio, non può che considerarsi affetta dai medesimi vizi dell’ordinanza 24 poc’anzi segnalati. La seconda, che decorre dal 17 al 24 maggio, risulta viziata per la ragione ulteriore dell’emanazione del DPCM del 17 maggio, che non recepisce nessuna delle misure di cui si è parlato.

4. Ordinanze nn. 8, 9, 10, 12, 14, 15, 17, 19: misure di isolamento di alcuni Comuni

Ad oggetto di tali ordinanze, per quanto di interesse nel presente paragrafo, vi sono essenzialmente misure restrittive della libertà di circolazione delle persone con riferimento ad alcuni specifici comuni.

Le ordinanze 8 e 9 del 18 marzo, pressoché identiche, sono le prime di questa serie e riguardano i comuni di Montenero di Bisaccia e Riccia. Nelle premesse viene richiamata la relazione del Direttore Generale dell’ASReM con la quale, per entrambi i comuni, si segnalavano situazioni in grado di generare un rischio di diffusione dell’epidemia particolarmente elevato. Alla luce di ciò, sempre nelle premesse, si afferma «che la descritta situazione impone di adottare misure di estrema urgenza, aggiuntive rispetto a quelle vigenti, volte ad evitare il più possibile episodi ed occasioni di contagio, tenuto conto delle gravissime ed irreparabili conseguenze collegate all’eventuale ulteriore incremento delle positività al virus e del concreto rischio di paralisi dell’assistenza agli ammalati per insufficienza di strutture e strumentazioni, idonee, allo stato, a fronteggiare un aggravio dell’emergenza già in essere, stante la crescita esponenziale della curva di contagio, scientificamente attestata con riferimento ai territori nei quali i focolai si sono registrati antecedentemente»; si dichiara, inoltre, che «nel contesto descritto, eventuali spostamenti in ingresso ed in uscita dal territorio» dei due comuni «esporrebbero la popolazione al concreto gravissimo rischio di incremento esponenziale della diffusione del virus». Affermazioni che restituiscono la fotografia di una situazione estremamente critica, mettendo in luce, ancora una volta apertis verbis, le drammatiche carenze del sistema sanitario regionale.

Vengono, dunque, sanciti, «a decorrere dal giorno 18 marzo 2020 e fino al 3 aprile 2020 […]: a) [il] divieto di allontanamento dal territorio comunale da parte di tutti gli individui ivi presenti; b) [il] divieto di accesso nel territorio comunale; c) [la] sospensione delle attività degli uffici pubblici, fatta salva l’erogazione dei servizi essenziali e di pubblica utilità». I successivi commi 2 e 3 stabiliscono delle significative deroghe ai divieti di cui alle lettere a) e b): «è fatta salva la possibilità di transito in ingresso e in uscita dal territorio comunale da parte degli operatori sanitari e socio-sanitari, del personale impegnato nei controlli e nell’assistenza alle attività relative all’emergenza nonché degli esercenti le attività consentite sul territorio e quelle strettamente strumentali alle stesse, con obbligo di utilizzo di dispositivi di protezione individuale[24]»; «è comunque consentito il rientro presso il proprio domicilio, abitazione o residenza».

Confrontando tali norme con quelle statali allora in vigore – di cui al DPCM 9 marzo 2020 – sembra di poter asserire che le misure restrittive ulteriori (di cui nelle premesse si afferma la necessità) si limitano all’assenza – pur non trascurabile – delle «situazioni di necessità» e dei «motivi di salute» tra le deroghe alle limitazioni della libertà di circolazione[25]. Ed infatti, sembra che la formula «esercenti le attività consentite» possa essere ricondotta ai «motivi di lavoro» di cui al citato DPCM; inoltre, resta consentito il rientro presso il domicilio, la residenza o l’abitazione[26].

Se non pare dunque che tali ordinanze possano ritenersi mere riproduzioni di provvedimenti statali, sembra comunque opportuno sottolineare che non risultano paragonabili al DPCM 23 marzo 2020 che istituiva le c.d. “zone rosse” in alcuni comuni della Lombardia e nel comune di Vo’ in Veneto, il quale non annoverava simili deroghe. Si registra, dunque, una certa incongruenza tra il tenore delle motivazioni legittimanti i provvedimenti sopra riportate e l’incisività piuttosto relativa, quanto al contenimento del contagio, delle misure effettivamente adottate.

Analoga incongruenza sembra potersi rilevare con riferimento all’ordinanza 10 del 21 marzo, che, dopo aver addotto i medesimi motivi a fondamento del provvedimento, dispone identiche misure per i comuni di Venafro e Pozzilli, luoghi di residenza – come affermato in premessa – della maggior parte dei dipendenti dell’I.R.C.C.S. “Neuromed” (v. supra, § 3.3).

Sull’ordinanza 12 del 26 marzo, che dispone simili misure per il comune di Cercemaggiore, occorre fare considerazioni in parte diverse. Anzitutto, cambia la fonte di legittimazione del provvedimento indicata nell’intestazione: non più l’art. 32 della l. n. 833/1978, bensì l’art. 3, comma 1, d.l. n. 19. Ciò appare significativo, in quanto, con l’entrata in vigore di tale decreto, sono state introdotte norme ancora più stringenti in materia di potere di ordinanza regionale rispetto a quelle di cui al d.l. n. 6 (che richiamava, tra le altre, le ordinanze di cui al citato art. 32: v. supra, § 2). In particolare, la facoltà di emanare ordinanze contingibili e urgenti spetta alle regioni esclusivamente «nelle more dell’adozione dei decreti del Presidente del Consiglio dei ministri», «con efficacia limitata fino a tale momento», soltanto «in relazione a specifiche situazioni sopravvenute di aggravamento del rischio sanitario»[27], «esclusivamente nell’ambito delle attività di loro competenza e senza incisione delle attività produttive e di quelle di rilevanza strategica per l’economia nazionale». Dunque, ai fini della validità delle ordinanze, è necessaria la compresenza di tutti questi stringenti requisiti.

Quanto al merito, quest’ordinanza differisce dalle precedenti in primo luogo nelle sue premesse, che contengono motivazioni dal tono più dubitativo[28]: eppure, sembra di poter dire, non è dato riscontrare significative differenze fattuali rispetto alle situazioni regolate dalle precedenti ordinanze (quantomeno le nn. 8 e 9). Ciò trova conferma nella circostanza che si dispongono misure analoghe, a parte l’espunzione della facoltà di far rientro alla residenza, al domicilio o all’abitazione e l’introduzione della sanzione amministrativa «del pagamento di una somma di denaro da € 300,00 a € 4.000,00, aumentata fino ad un terzo se la violazione avviene mediante l’utilizzo di un veicolo», imposte rispettivamente dal DPCM 22 marzo e dal d.l. n. 19[29].

Ciò che pare più rilevante sottolineare è che, proprio alla luce dell’emanazione del suddetto DPCM, un’ordinanza che ricalchi quelle precedenti, emanate prima della sua entrata in vigore, appare, questa volta sì, ripetitiva. Ed infatti, tale DPCM già contiene le norme che inibiscono la circolazione tra comuni diversi: solo «comprovate esigenze lavorative, di assoluta urgenza ovvero […] motivi di salute» legittimano l’uscita dal comune ove ci si trova. A differenza del DPCM 9 marzo 2020, che non distingueva i motivi per la circolazione in entrata e in uscita dal territorio comunale da quelli per la circolazione al suo interno (per entrambi i casi, «comprovate esigenze lavorative o situazioni di necessità ovvero […] motivi di salute»), il DPCM 22 marzo, dunque, inibisce in misura maggiore la circolazione in entrata e in uscita, segnatamente consentendola, oltre che per motivi di lavoro e salute, per ragioni di «assoluta urgenza». Pur nella sua genericità, tipica d’altronde di ogni clausola generale, sembra che questa formula possa riferirsi alle situazioni nelle quali non vi è alcuna alternativa all’uscita dal territorio comunale per la salvaguardia di un bene primario meritevole di tutela, che altrimenti verrebbe ingiustificatamente ed irrimediabilmente sacrificato. Se si esclude dunque tale motivo[30], che si pone quindi come eccezione più unica che rara al divieto di circolazione, l’unica differenza tra l’ordinanza 12 e il DPCM 22 marzo risiede nell’assenza, nella prima, della deroga relativa ai «motivi di salute»[31]. Tenuto conto della circostanza che, anche in assenza di una deroga esplicita, le misure restrittive della libertà di circolazione non potrebbero comunque considerarsi estese a quelle situazioni in cui l’entrata nel territorio comunale o l’uscita dallo stesso rappresentano l’unico modo per evitare un grave pregiudizio per la salute[32], è lecito chiedersi se quei pochi, pochissimi casi residui che, in assenza dell’ordinanza 12, non sarebbero rientrati nel generale divieto di circolazione (id est: soggetti che si spostano attraverso i confini comunali per motivi di salute “non eccezionali”[33]) possano ritenersi una ragione sufficiente per emanare un’ulteriore ordinanza contingibile e urgente, nell’estrema ipertrofia della produzione giuridica di quella fase, ennesimo contributo al marasma inestricabile di regole della più varia provenienza, in continua sovrapposizione tra loro, quasi impossibili da ricondurre a sistema[34]. L’assenza di questa ordinanza avrebbe potuto provocare un grave pregiudizio per la salute dei cittadini? Non si può dire con certezza. Sicuro pregiudizio è derivato invece dalla sua emanazione per l’esigenza di certezza del diritto, decisiva soprattutto nei periodi di emergenza.

La vigenza delle norme contenute nelle ordinanze sin qui descritte è stata prorogata, rispettivamente, dalle ordinanze 14, 15 del 3 aprile, 17 del 4 aprile e 19 del 7 aprile. In realtà, è lecito dubitare dell’efficacia di tale proroga. In primo luogo, infatti, la volontà di prorogare è espressa soltanto nelle premesse di tali ordinanze, che nel dispositivo presentano tutt’altro contenuto (v. supra, § 3.4). In secondo luogo, anche a voler tralasciare questo aspetto, va soprattutto sottolineato che è l’efficacia delle stesse ordinanze originarie ad esser stata interrotta ben prima di quelle di proroga: precisamente dal 22 marzo (quanto alle ordinanze nn. 8, 9 e 10[35]), e dal 1° aprile (quanto all’ordinanza 12), giorni di rispettiva adozione dei DPCM successivi. Infatti, sia l’art. 3, comma 2 del d.l. 23 febbraio 2020 n. 6 (convertito con modificazioni dalla legge 5 marzo 2020 n. 13)[36], che l’art. 3, comma 1, del d.l. 25 marzo 2020 n. 19[37] stabiliscono che il potere di ordinanza regionale può essere esercitato soltanto «nelle more dell’adozione dei decreti del Presidente del Consiglio dei ministri». È pur vero che è il solo d.l. n. 19 a stabilire, in modo più esplicito, che le ordinanze regionali hanno «efficacia limitata fino a tale momento», ma sembra che tale d.l., nel riprodurre una norma già contenuta nel precedente, abbia inteso soltanto precisare, a scanso di equivoci, quanto già desumibile dallo stesso d.l. n. 6, come già detto[38].

Anche a prescindere da ciò, peraltro, prorogare ordinanze nelle cui stesse premesse si ammette «che la gran parte delle ulteriori misure sono state successivamente recepite dal DPCM 22 marzo 2020» appare di per sé alquanto irragionevole[39].

5. Ordinanze nn. 21, 22, 23, 25, 28: regolamentazione di attività caratteristiche del territorio

Queste ordinanze mirano a porre limiti allo svolgimento di attività praticate diffusamente sul territorio molisano, e segnatamente alla produzione alimentare destinata all’autoconsumo familiare (ord. 21 del 15 aprile), alla cura delle aree boschive (ord. 23 del 28 aprile), alla caccia e alla pesca (ord. 25 del 2 maggio) e alla raccolta del tartufo (ord. 28 del 6 maggio) – anche queste finalizzate all’autoconsumo familiare –, oltre che alla gestione degli stabilimenti balneari (ord. 22 del 17 aprile). In particolare, vengono stabiliti la fascia oraria[40] e il numero delle volte al giorno in cui è consentito svolgere tali attività[41], il numero massimo dei componenti del nucleo familiare che vi si possono dedicare[42], gli specifici interventi consentiti[43], ulteriori misure di prevenzione[44].

Pare opportuno sottolineare che nelle premesse di queste ordinanze si esprime la necessità di provvedere «al fine di evitare un’elusione delle misure introdotte» con il DPCM 10 aprile (ordd. 21, 22 e 23) e con il DPCM 26 aprile (ordd. 23, 25 e 28) «e delle relative finalità». Come appena illustrato, i provvedimenti si propongono di raggiungere questo obiettivo disciplinando (e segnatamente) restringendo l’operatività delle norme statali che derogano alle misure di contenimento del contagio disposte dalle norme statali stesse. In alcune ordinanze, in particolare, il presupposto da cui si parte per giustificare il provvedimento è un’interpretazione delle generiche formule derogatorie delle misure di contenimento in base alla quale vengono in esse ricomprese le attività disciplinate dalle ordinanze. Nell’ordinanza 21, ad esempio, si afferma che le «attività di coltivazione agricola e di allevamento di animali destinati all’autoconsumo familiare», molto diffuse nell’ambito del territorio regionale, «non sembrano precluse dal DPCM del 10 aprile 2020 posto che esse potrebbero: essere configurate come uno stato di necessità che consente, ai sensi dell’art. 1, comma 1, lett. a), lo spostamento delle persone anche all’esterno del proprio comune di residenza o dimora, tenuto conto che la coltivazione di ortaggi e l’allevamento di animali destinati all’autoconsumo familiare costituiscono un’estrinsecazione del diritto alla libertà alimentare, annoverabile alla pari del diritto alla salute tra i diritti inviolabili dell’individuo, la cui limitazione deve necessariamente trovare la sua fonte in una espressa disposizione di legge; rientrare in quelle consentite ai sensi dell’art. 2, comma 5, in quanto “attività di produzione di prodotti agricoli e alimentari”, o “attività comunque funzionale a fronteggiare l’emergenza”, in quanto strumentali all’approvvigionamento di materie alimentari destinate all’autoconsumo»[45]. Dal presupposto della liceità di queste attività, che si fonda sull’interpretazione delle norme statali indicata nelle premesse, si trae la necessità, alla luce della loro significativa diffusione nel territorio molisano, di porre norme che siano in grado di non vanificare gli effetti delle misure di contenimento. Al di là del giudizio sulla proporzionalità e adeguatezza di tali norme, sembra opportuno rilevare come esse siano dirette a far fronte a reali e specifiche esigenze del territorio in misura sensibilmente maggiore rispetto ad altre ordinanze criticate in questa sede.

6. Ordinanze nn. 27 e 30: misure restrittive dell’attività di assistenza sanitaria

L’ordinanza 27 del 2 maggio vieta la ripresa dell’attività di assistenza sanitaria, ad eccezione delle prestazioni urgenti e indifferibili[46]. Tale provvedimento appare viziato perché contrastante con le norme statali disposte con DPCM, prima ancora che per ragioni legate al merito[47]. Infatti, in base all’art. 2, comma 1 del DPCM 26 aprile e al relativo allegato 3, l’«assistenza sanitaria», a far data dal 3 maggio, rientra tra le deroghe alla sospensione delle attività. Alla luce di quanto detto sin qui, non sembra che le ordinanze regionali possano ritenersi legittimate a disporre norme contrastanti con quelle statali emanate per la gestione dell’emergenza sanitaria, in assenza di «specifiche situazioni sopravvenute di aggravamento del rischio sanitario verificatesi nel loro territorio o in una parte di esso» (art. 3, comma 1, d.l. n. 19). Ebbene, non è dato rinvenire nelle premesse un persuasivo riferimento a situazioni di questo tipo, quanto invece l’illustrazione di un vero e proprio bilanciamento di interessi alternativo rispetto realizzato dal DPCM 26 aprile, che dunque pretende di porsi in concorrenza con quest’ultimo. Si afferma, in effetti, che nella «relazione dell’ASREM […] avente ad oggetto “Richiesta rinvio allentamento lockdown: trasmissione relazione […] in riferimento all’incidenza della ripresa delle attività produttive sul rischio di diffusione del contagio da COVID 19 nel territorio regionale “si rappresenta la necessità che tale ripresa sia caratterizzata da step graduali e progressivi di implementazione delle attività sanitarie, tali da consentire un efficace monitoraggio real time degli effetti sul SSRI e si individuano, in una logica di contemperamento tra i contrapposti interessi pubblici, le attività sanitarie che possono essere già riavviate nel periodo di vigenza del DPCM del 26 aprile 2020». Si afferma, inoltre, in modo poco convincente che «le valutazioni tecnico-sanitarie operate dall’ASREM, in quanto unico organismo tecnico in materia di prevenzione, rendono obbligatoria da parte dell’autorità preposta l’adozione di misure conformi a quelle suggerite dalla medesima struttura sanitaria». Non sembra invero possa configurarsi un simile obbligo, a fortiori laddove conduca all’adozione di norme contrastanti con quelle statali, non giustificate da specifiche e comprovate esigenze territoriali[48].

Con l’ordinanza 30 del 15 maggio questi divieti vengono revocati e si consente la ripresa delle attività che rispettino le linee guida di cui all’allegato 1, elaborate dalla Direzione Generale per la Salute della Regione Molise.

7. Ulteriori ordinanze

7.1. Ordinanza n. 5 del 14 marzo: norme sull’approvvigionamento di farmaci in favore delle persone con disabilità

L’ordinanza 5 del 14 marzo, efficace per tutta la durata dello stato di emergenza, prevede opportunamente la possibilità per le «persone con disabilità che presentino condizione di fragilità o di comorbilità tali da renderle soggette a maggiore rischio epidemico» di nominare un delegato per il ritiro delle ricette e l’acquisto dei farmaci.

Si prevede altresì la possibilità che il medico invii le ricette per via telematica direttamente alla farmacia indicata dal paziente, la quale è autorizzata a consegnare i farmaci al soggetto munito di delega, previo accertamento della sua identità.

7.2. Ordinanze n. 4 del 14 marzo, n. 11 del 24 marzo, n. 20 del 14 aprile e n. 26 del 2 maggio: regolamentazione dei trasporti

Con l’ordinanza 4 si provvede alla modifica della «programmazione ordinaria del servizio di trasporto pubblico locale ferroviario» che «è ridotta in misura non inferiore al 50%»[49]. Si dettano, inoltre, ulteriori direttive per la riduzione «su tutto il territorio regionale [dei] servizi di linea e non di linea erogati dalle aziende titolari dei contratti di servizio per il trasporto pubblico locale extraurbano», come ad esempio la «limitazione del servizio ai soli collegamenti essenziali all’interno delle seguenti fasce orarie: 5.30-8,30, 13.00-16,00 e 18:00-20,00».

Inoltre sono demandate «al Dipartimento IV (Servizio Trasporti e Mobilità) ulteriori misure precauzionali, in aggiunta a quelle già impartite […], nei confronti delle aziende che gestiscono il servizio di trasporto pubblico locale extraurbano, ritenute opportune per il contenimento dell’emergenza epidemiologica da COVID-19»: disposizione connotata da un’indeterminatezza non insolita per le fasi emergenziali, ma non per questo priva di problematicità, poiché contiene una delega “in bianco”, o comunque molto vaga, all’apparato tecnico dell’amministrazione regionale[50].

Con l’ordinanza 26 si elimina la riduzione dei servizi di trasporto pubblico locale «in misura non inferiore al 50%» e si demanda «al Direttore del Dipartimento IV l’adeguamento con proprio atto del programma di esercizio del trasporto pubblico locale (ferroviario, marittimo e terreste)» (art. 1, comma 1) «per tutta la durata dello stato di emergenza […] o, comunque, fino a quando permarranno in capo al Presidente della Giunta Regionale del Molise, anche per effetto di nuovi provvedimenti, le funzioni di cui all’art. 1, comma 1, lettera ff), del DPCM del 26 aprile 2020» (art. 2, comma 2). Il programma di esercizio deve essere adottato secondo direttive molto simili a quelle di cui all’ordinanza 4, che differiscono, oltre che per quanto appena detto, per il riferimento a protocolli di regolamentazione richiamati da atti statali[51]. Scompare inoltre il riferimento alle «ulteriori misure precauzionali […] ritenute opportune per il contenimento dell’emergenza epidemiologica da COVID-19» di cui si è detto poc’anzi.

7.3. Ordinanze n. 13 del 2 aprile e n. 33 del 10 giugno: trattamento dei rifiuti

Con l’ordinanza 13 del 2 aprile, «per un periodo di tre mesi e, comunque, fino alla cessazione dello stato di emergenza sanitaria è autorizzata l’applicazione sul territorio regionale delle disposizioni contenute negli “Indirizzi Operativi per la Gestione dei Rifiuti Urbani e per il Sistema Impiantistico” di cui all’Allegato 1 della presente Ordinanza, parte integrante e sostanziale della stessa». In premessa, si fa riferimento alla «circolare del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare – Dipartimento per la Transizione Ecologica e gli Investimenti Verdi, prot. 0022276 del 30 marzo 2020, recante “Criticità nella gestione dei rifiuti per effetto dell’Emergenza COVID 19- indicazioni” nella quale, al fine di superare il momento di forte criticità del sistema di gestione dei rifiuti e consentire agli impianti la gestione di eventuali sovraccarichi, sono fornite delle “indicazioni alle regioni e province autonome che scelgano lo strumento dell’ordinanza contingibile e urgente ex art. 191, d. lgs. 152/2006, per disciplinare forme speciali di gestione dei rifiuti sul proprio territorio”». I citati indirizzi operativi sono stati elaborati dal «Servizio regionale Tutela e Valutazioni Ambientali» – alla luce degli «orientamenti nazionali emanati, in particolare dall’Istituto Superiore di Sanità, dal Consiglio SNPA – Sistema Nazionale per la Protezione dell’Ambiente e dal Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare nonché [di] quanto attivato da altre regioni» – e sottoposti ai pareri dell’Arpa Molise e delle Province di Campobasso e Isernia, per poi essere approvati con alcune modificazioni.

Con l’ordinanza 33 del 10 giugno[52] si è provveduto poi, come si legge anche nell’oggetto, ad integrare l’ordinanza 13[53].

7.4. Ordinanza n. 35 del 10 giugno: linee guida per l’attività di medicina legale

Sulla base dell’ordinanza 35 del 10 giugno le attività di medicina legale «devono svolgersi nel rispetto degli indirizzi operativi di cui all’allegato 1» fino al termine dello stato di emergenza. L’ordinanza ha recepito gli indirizzi contenuti nel documento «Indicazioni per ripresa delle attività di medicina legale – “fase 2” – emergenze COVID-19» elaborato dalla Direzione Generale per la Salute della Regione Molise, acquisito il parere favorevole da parte dell’ASReM.

7.5. Ordinanze n. 31 del 17 maggio, n. 32 del 28 maggio, n. 34 del 10 giugno e n. 36 del 21 giugno: linee guida per la ripresa delle attività economiche

Tali ordinanze recepiscono le linee guida approvate dalla Conferenza Stato-Regioni[54] per lo svolgimento delle attività economiche e produttive la cui ripresa è possibile, ai sensi dei DPCM 17 maggio e 11 giugno, «a condizione che le regioni e le province autonome abbiano preventivamente accertato la compatibilità dello svolgimento delle suddette attività con l’andamento della situazione epidemiologica nei propri territori e che individuino i protocolli o le linee guida applicabili idonei a prevenire o ridurre il rischio di contagio nel settore di riferimento o in settori analoghi; detti protocolli o linee guida sono adottati dalle regioni o dalla Conferenza delle regioni e delle province autonome nel rispetto dei principi contenuti nei protocolli o nelle linee guida nazionali e comunque in coerenza con i criteri di cui all’allegato 10».

8. Conclusioni

In conclusione, è certamente possibile rilevare un’ipertrofia della produzione giuridica emergenziale da parte della Regione Molise e segnatamente del suo Presidente. I problemi maggiori sembra abbiano riguardato le misure che hanno inciso sull’esercizio delle libertà costituzionali, spesso contra legem, sproporzionate, incongrue, contraddittorie o ripetitive di norme statali. È necessario fare tesoro di questa esperienza e degli errori compiuti. Invero, anche in una situazione emergenziale di carattere non esclusivamente locale la produzione giuridica regionale è preziosa, perché consente di garantire una risposta maggiormente adeguata e tempestiva alle esigenze specifiche del territorio: alla condizione, però, che non travalichi la funzione che le si addice, che è complementare, ovvero, quando è indispensabile, di supplenza rispetto alla produzione statale, mai in concorrenza con quest’ultima. Per le emergenze di rilievo nazionale, come d’altronde si afferma nello stesso Codice della protezione civile (v. supra, § 3.1), è allo Stato che spetta la cabina di regia e le Regioni, anche se in quel momento esprimono un indirizzo politico diverso, per quanto attiene strettamente alla gestione dell’emergenza – e non ovviamente alle altre funzioni di loro competenza – non possono che attuare scrupolosamente l’indirizzo politico espresso dallo Stato, e muoversi con margini di autonomia se e nella misura in cui le fonti statali lo consentano.

  1. Sono anche altre le denominazioni di questa tipologia di atto amministrativo: ordinanze di necessità e urgenza, libere, extra ordinem, in deroga alla legge: ogni denominazione pone maggiormente in luce una delle loro caratteristiche (E. C. Raffiotta, Norme d’ordinanza. Contributo a una teoria delle ordinanze emergenziali come fonti normative, Bononia University Press, Bologna, 2019, 16).
  2. Ad ogni modo sembra opportuno segnalare, al lettore che dovesse rilevare una lacuna espositiva inerente ad un aspetto di suo interesse, il link che rinvia alla pagina web nella quale è possibile ritrovare tutte le ordinanze emergenziali ed i relativi allegati: http://www3.regione.molise.it/flex/cm/pages/ServeBLOB.php/L/IT/IDPagina/17083 (consultato il 4 luglio 2020).
  3. L. Carlassare, Ordinanze prefettizie e diritto di sciopero, in Giur. cost., 2, 1977, 258 ss., C. Mortati, Istituzioni di diritto pubblico, II, Cedam, Padova, 1976, 717 ss., G.U. Rescigno, Ordinanza e provvedimenti di necessità e di urgenza, voce, in Noviss. dig. it. XII, Torino, 1965, 90 ss., V. Crisafulli, Ordinanze di necessità, interpretazione della Corte e sindacato del giudice comune, in Giur. it., 1956, 856 ss. Di recente, v. E. C. Raffiotta, Norme d’ordinanza, cit. Giova accennare agli elementi essenziali in assenza dei quali le ordinanze vengono considerate illegittime, efficacemente descritti dal Consiglio di Stato (sez. V, 21 febbraio 2017, n. 774): sono necessarie la «sussistenza di un pericolo irreparabile ed imminente per la pubblica incolumità, non altrimenti fronteggiabile con i mezzi ordinari apprestati dall’ordinamento, nonché la provvisorietà e la temporaneità dei suoi effetti, nella proporzionalità del provvedimento, non essendo pertanto possibile adottare ordinanze contingibili ed urgenti per fronteggiare situazioni prevedibili e permanenti o quando non vi sia urgenza di provvedere, intesa come assoluta necessità di porre in essere un intervento non rinviabile, a tutela della pubblica incolumità». Si ritengono inoltre necessari il rispetto dei principi generali dell’ordinamento, l’esistenza di un’espressa autorizzazione legislativa del potere di ordinanza in relazione alla materia in cui si intende intervenire, l’adeguatezza della motivazione e l’efficace pubblicazione dell’atto, sulla scorta di quanto affermato nel tempo dalla giurisprudenza costituzionale (v. in particolare sentt. 7 luglio 1956, n. 8 e 4 aprile 2011, n. 115; sulla centralità della motivazione v. P. Provenzano, I vizi nella forma e nel procedimento amministrativo. Fra diritto interno e diritto dell’Unione europea, Milano, 2015, 32 ss.). Infine, qualora si intenda derogare a norme di rango primario è necessaria la puntuale indicazione nell’ordinanza delle norme derogate. In ogni caso «le ordinanze non possono mai essere in contrasto con quei precetti della Costituzione che, rappresentando gli elementi cardinali dell’ordinamento, non consentono alcuna possibilità di deroga nemmeno ad opera della legge ordinaria»: tra tali precetti vi è la ‘riserva di legge’, ‘assoluta’ e ‘relativa’ (Corte. Cost., sent. 23 maggio 1961, n. 26, p.ti 4 e 5 del Cons. dir.).
  4. A mente del quale «nei comuni o nelle aree nei quali risulta positiva almeno una persona per la quale non si conosce la fonte di trasmissione o comunque nei quali vi è un caso non riconducibile ad una persona proveniente da un’area già interessata dal contagio del menzionato virus, le autorità competenti sono tenute ad adottare ogni misura di contenimento e gestione adeguata e proporzionata all’evolversi della situazione epidemiologica».
  5. Cfr. M. Luciani, Il sistema delle fonti del diritto alla prova dell’emergenza, in Rivista AIC, 2, 2020, 112; M. De Nes, Emergenza Covid-19 e bilanciamento di diritti costituzionali: quale spazio per la legalità sostanziale?, in Biolaw Journal, 16 marzo 2020, 5. In particolare, la vaghezza appare criticabile se si considera che si attribuiscono poteri di ordinanza in un ambito, quello della gestione dell’emergenza sanitaria, in cui è facile che tali poteri vengano utilizzati – come in effetti è avvenuto – per porre norme in materie coperte da riserva di legge (libertà di circolazione, di riunione, prestazioni personali imposte): v. supra, nota 3.
  6. Si può ritenere ad ogni modo l’ordinanza legittimata dall’art. 32 della l. n. 833/1978 (richiamato dal d.l. n. 6), che peraltro viene indicato nelle premesse.
  7. Nello specifico, i comuni divenuti “zone rosse” a seguito dell’adozione del DPCM 23 febbraio 2020.
  8. Nelle premesse si rileva che «gli organi di stampa hanno segnalato, nelle ultime ore, esodi verso le regioni meridionali d’Italia da parte di cittadini interessati dalle […] misure restrittive» di cui al DPCM 8 marzo 2020 e che «l’ingresso e la permanenza nel territorio regionale di un elevato numero di persone potenzialmente a rischio di trasmissione del virus accrescono in modo esponenziale il rischio di pregiudicare la salute dell’intera popolazione molisana, in considerazione sia dell’indice di vecchiaia della popolazione residente in regione, sia dell’attuale assetto organizzativo delle strutture sanitarie». Vi è insomma la presa d’atto di una fragilità che non dipende soltanto dalle caratteristiche demografiche della Regione, ma anche dalle condizioni del sistema sanitario, la cui efficienza e funzionalità dipenderebbe anche dall’organo emanante l’ordinanza…
  9. Nell’art. 3, peraltro, «si raccomanda a chiunque abbia conoscenza della violazione delle disposizioni di cui all’art. 1 lettera b) (quarantena obbligatoria) della presente Ordinanza, di farne riservata segnalazione alle seguenti e-mail coronavirus@asrem.org; dipartimentounicoprevenzione@asrem.org».
  10. In virtù delle ordinanze nn. 1 e 2, invece, l’istruttoria dell’autorità sanitaria era imprescindibile, poiché era a quest’ultima che spettava disporre la misura adeguata al caso specifico, senza che vi fosse alcun automatismo.
  11. Riprodotto dall’art. 1, comma 2, lett. d) del d.l. n. 19.
  12. Per una ricostruzione delle diverse interpretazioni di questa formula suggerite in dottrina, v. M. Luciani, Il sistema delle fonti del diritto alla prova dell’emergenza, cit., 133 e gli scritti ivi segnalati. V. altresì F. Cintioli, Sul regime del lockdown in Italia (note sul decreto legge n. 19 del 25 marzo 2020), in federalismi.it, 2020, il quale sottolinea come sussista «una difficoltà nell’individuare quale DPCM sia da tener presente come “in corso di adozione” e quale debba essere il momento preciso in cui scatta la “cesoia” della cedevolezza».
  13. A riprova dello scarso rispetto dei principi di proporzionalità e adeguatezza da parte dell’ordinanza 3, che sembra connotare anche un’altra sua disposizione, la quale opera una generalizzazione forse eccessiva, pur andando nella comprensibile direzione di garantire il massimo tracciamento di tutti i soggetti che transitano nella regione: «è fatto obbligo ai gestori dei servizi di trasporto che espletano il proprio servizio anche sul territorio della regione Molise di comunicare all’autorità sanitaria territorialmente competente con le modalità di cui all’art.1, lettera a), entro le 24 ore successive, i nominativi dei soggetti che abbiano usufruito del servizio di trasporto, indicando la relativa intera tratta di percorrenza».
  14. Continuando invece a sussistere anche per loro l’obbligo di auto-segnalazione entro due ore di cui all’art. 2, lett. a), ord. 3.
  15. Le medesime di cui all’ord. 3 (in realtà la Regione è una sola, gli altri territori indicati sono province).
  16. Nel qual caso potrebbe parlarsi propriamente di “interpretazione autentica”.
  17. Valgono, in proposito, le medesime considerazioni svolte con riferimento all’ordinanza 3.
  18. Per la questione dell’efficacia dell’ordinanza 12 e della relativa proroga v. ivi.
  19. Significativo che nelle ordinanze 14, 15, 17 e 19, relative rispettivamente ai comuni di Montenero Di Bisaccia, Riccia, Pozzilli e Venafro, Cercemaggiore, si faccia riferimento soltanto alle misure restrittive disposte dal DPCM 22 marzo e non anche a quelle disposte dalle ordinanze 8, 9, 10 e 12 (per cui v. infra, § 4): a riprova di quanto si dirà circa la sostanziale sovrapponibilità tra le norme disposte dalle ordinanze regionali e quelle di cui al DPCM.
  20. Supra, § 2.
  21. «al proprio medico di medicina generale ovvero al pediatra di libera scelta o ai numeri 0874.313000, 0874.409000 ovvero ai seguenti indirizzi email coronavirus@asrem.org; dipartimentounicoprevenzione@asrem.org».
  22. Quest’ultimo ripetitivo per la verità, allo stesso modo dell’ordinanza 10 (supra, § 3.3).
  23. In sostanza, obiettivo principale di questa ordinanza pare la limitazione della possibilità di rientro presso la residenza, l’abitazione, il domicilio (o comunque il suo disincentivo) appena reintrodotta dal DPCM 26 aprile, come d’altronde emerge chiaramente dalle premesse.
  24. Quest’ultimo obbligo appare assai vago: in ragione di ciò, forse, sono state successivamente emanate le ordinanze dalla 14 alla 19, poc’anzi menzionate.
  25. Anche se non sembra che tali motivi possano considerarsi del tutto esclusi: v. infra.
  26. Alla luce di tale facoltà, sembra si possa fortemente dubitare della proporzionalità del complessivo impianto delle norme restrittive: non si prevedono tra le deroghe (quantomeno esplicitamente) i motivi di salute e lo stato di necessità, ma si consente il rientro non solo presso residenza e domicilio, ma anche presso l’abitazione
  27. Le ordinanze possono dunque introdurre misure solo restrittive rispetto a quelle disposte con fonte statale: da ciò si evince con chiarezza la circostanza che durante la pandemia, specie nella fase più acuta per l’Italia, la garanzia di tutti gli altri diritti sanciti dalla Costituzione sia stata assolutamente recessiva rispetto all’esigenza di tutela della salute: era inevitabile che fosse così, tuttavia sottolinearlo sembra opportuno per non offuscare l’assoluta straordinarietà di una situazione in cui si è reso necessario, vitale, rendere ogni diritto, ogni libertà cedibile rispetto alla tutela della salute, quando invece non solo nella normalità, ma anche in presenza di ogni altra situazione di emergenza, il bilanciamento tra i diritti e le libertà costituzionali è ineludibile.
  28. Viene richiamata «la relazione della Direzione Sanitaria e Generale dell’ASReM […] con la quale le anzidette Direzioni, nel prendere atto del cluster identificato a Cercemaggiore a seguito della rilevazione dei casi positivi emersi tra gli ospiti e gli operatori della Casa di Riposo Madre Teresa di Calcutta ubicata nel predetto comune e valutate le possibili modalità di contagio che non consentono di escludere una possibile circolazione del virus all’esterno della suddetta struttura, ritengono utile e prudente, secondo il principio di massima cautela e in un’ottica di tutela della salute pubblica, prevedere un’ulteriore estensione delle misure restrittive vigenti, volte a circoscrivere ed isolare i nuovi focolai evitando la diffusione massiva del virus anche nel resto della regione»; viene inoltre evidenziato «un aggravamento del rischio sanitario potendosi determinare un ulteriore, rapido e progressivo incremento dell’infezione anche all’esterno del predetto territorio comunale».
  29. Va detto che ai sensi dell’art. 4, d.l. n. 19/2020, la sanzione va dai 400 ai 3000 euro (scesi a mille dopo la conversione in legge), e non dai 300 ai 4000: evidentemente una svista, ripetuta anche in ordinanze successive prima di essere corretta.
  30. Che peraltro, se interpretato come suggerito nel testo, potrebbe forse ritenersi operante pur se non menzionato nell’ordinanza.
  31. Sulla quasi perfetta sovrapponibilità tra le norme dell’ordinanza 12 (oltre che delle ordinanze 8, 9 e 10) e quelle del DPCM 22 marzo v. infra, spec. nota 39.
  32. A meno che non si voglia giungere alla conclusione paradossale che una norma restrittiva della libertà di circolazione, finalizzata alla tutela della salute, produca l’effetto esattamente opposto, cioè un grave pregiudizio per la salute stessa.
  33. Si tenga peraltro conto del fatto che in quella fase le uniche prestazioni sanitarie erogate erano quelle d’urgenza.
  34. F. Cintioli, Sul regime del lockdown in Italia (note sul decreto legge n. 19 del 25 marzo 2020), cit., 13 rileva opportunamente il disorientamento dei cittadini.
  35. Di quest’ultima già si è detto supra, § 3.3.
  36. Fondamento, ratione temporis, delle ordinanze 8, 9 e 10: gli effetti delle ordinanze emanate ai sensi del d.l. 6/2020, sono stati fatti salvi ai sensi dell’art. 2, comma 3 del d.l. 19.
  37. Fondamento, ratione temporis, dell’ordinanza 12.
  38. V. supra, § 3.1 e nota 12. Sembra a tal proposito significativo che nell’ordinanza 12 si affermi che il provvedimento assume anche valenza di proposta di adozione dpcm (ai sensi dell’art. 2, comma 1 del d.l. n. 19): da queste parole si evince la consapevolezza che le ordinanze regionali hanno la funzione di temporanea “supplenza” del DPCM, strumento naturalmente insufficiente a garantire un intervento tempestivo in ogni specifica situazione sopravvenuta che necessiti misure ulteriori. Per questo, entrambi i d.l. menzionati affiancano ai DPCM le ordinanze regionali (oltre che sindacali), destinate però a recedere una volta che il DPCM sia stato adottato. E si può inoltre dire che, se si riconosce esplicitamente all’ordinanza valore di proposta di adozione del DPCM, a maggior ragione qualora il dpcm non recepisca, in tutto o in parte, i suoi contenuti, l’ordinanza non può essere prorogata!
  39. Così, le ordinanze 14, 15 e 17. Nelle premesse dell’ordinanza 19 questo non viene detto, ma solo perché l’ordinanza 12 (da quest’ultima prorogata) è successiva al 22 marzo: essendo tuttavia sostanzialmente analoga alle ordinanze 8, 9 e 10, può valere lo stesso discorso (v. supra, § 3.4, nota 19).
  40. Dalle 6:00 alle 20:00 (ordd. 22 e 25), dalle 7:00 alle 20:00 (ord. 23) e dalle 6:00 alle 19:30 (ord. 28). Variazioni di orario minime: sarebbe forse stato opportuno, per una maggiore linearità della disciplina e agevolezza del suo rispetto da parte dei cittadini, prevedere un’unica fascia oraria.
  41. Solo una volta: ordd. 21 e 28.
  42. 2 componenti: ordd. 21, 23, 25 e 28.
  43. «attività […] limitate a quelle necessarie alla tutela delle produzioni vegetali e degli animali allevati, consistenti nelle minime, ma indispensabili, operazioni colturali che la stagione impone ovvero per accudire gli animali allevati» (ord. 21); «interventi di manutenzione, sistemazione, pulizia, installazioni e allestimenti delle spiagge, senza esecuzione di modifiche o nuove opere, purché gli stessi siano svolti all’interno dell’area in concessione» (ord. 22); attività «finalizzate esclusivamente alla raccolta o al trasporto della legna secca» (ord. 23).
  44. Distanziamento di due metri e uso di mascherina e guanti (ordd. 25 e 28).
  45. Allo stesso modo, anche nelle ordinanze 23, 25 e 28 vengono interpretate le norme dei DPCM. Bisogna precisare, ad ogni modo, che lo spostamento al di fuori del territorio comunale non era consentito per «situazioni di necessità», ma «di assoluta urgenza»: è solo con il DPCM 26 aprile che si consente di uscire dal territorio del comune in cui ci si trova per «situazioni di necessità». L’interpretazione della formula data delle ordinanze 21 e 23 non può dunque ritenersi corretta, in quanto si riconducono erroneamente le «situazioni di necessità» al novero delle deroghe al divieto di circolazione in entrata e in uscita dal territorio comunale.
  46. Nello specifico, «a) ricoveri in regime di urgenza; b) ricoveri elettivi oncologici; c) ricoveri elettivi non oncologici con classe di priorità A (come definita dal PNLG 209-2021 di cui all’intesa Stato regioni 21.02.2019); d) ricoveri per riabilitazione ospedaliera ed extraospedaliera acuta e post-acuta; e) le seguenti attività ambulatoriali: 1) richieste di esami o visite in classi di priorità U (Urgenti) e B (Brevi); 2) prestazioni onco-ematologiche; 3) prestazioni indispensabili così individuate dallo specialista di riferimento, comprese quelle in ADI; 4) dialitiche; 5) controlli chirurgici e ortopedici post-operatori; 6) terapia del dolore; 7) attività di pre-ospedalizzazione per interventi di Classe A; 8) prestazioni dei servizi area salute mentale nell’età adulta e dell’età evolutiva, e quelle dei SERD; 9) prelievi ambulatoriali con carattere d’urgenza e le prestazioni TAO; 10) le vaccinazioni secondo calendario nazionale vigente; 11) le attività connesse con la donazione di sangue».
  47. In particolare, all’adeguatezza e proporzionalità di una misura che inibisce l’erogazione di prestazioni finalizzate alla tutela della salute dei cittadini…allo scopo di tutelare la salute dei cittadini! Un paradosso che, a più di due mesi dall’inizio della diffusione del virus in Italia e in un territorio tra i meno colpiti del Paese, non sembra possa ritenersi ancora giustificabile.
  48. Non condivisibile appare pertanto il decreto del T.A.R. del 9 maggio che respinge la richiesta di sospensione cautelare dell’ordinanza impugnata da parte di una struttura privata convenzionata (n. 116/2020 REG. RIC.), nel quale si legge che «ad un sommario esame proprio di questa fase cautelare, il ricorso non appare provvisto del prescritto fumus, in considerazione della discrezionalità della scelta della Regione, alla luce delle indicazioni fornite dalla Asrem e della mancanza di evidenti irragionevolezze o illogicità».
  49. Misura che «si applica anche al trasporto pubblico locale urbano per la cui attuazione provvederanno gli enti locali competenti».
  50. Il termine di efficacia dell’ordinanza 4 è stato prorogato due volte: fino «al 3 aprile 2020 o, se successiva, fino alla data di efficacia delle misure di cui al DPCM dell’11 marzo 2020» (prorogate fino al 13 aprile dal DPCM 1° aprile), ad opera dell’ordinanza 11 del 24 marzo; fino al 3 maggio, ad opera dell’ordinanza 20 del 14 aprile.
  51. Segnatamente, il «“Protocollo condiviso di regolamentazione per il contenimento della diffusione del Covid – 19 nel settore del trasporto e della logistica” […] sottoscritto il 20 marzo 2020, di cui all’allegato 8 del DPCM del 26 aprile 2020, nonché [le] “Linee guida per l’informazione agli utenti e le modalità organizzative per il contenimento della diffusione del covid-19”, di cui all’allegato 9 del medesimo DPCM».
  52. Anche questa emanata ai sensi dell’art. 191 del d.lgs. 152/2006 (Norme in materia ambientale).
  53. In particolare con l’art. 1, commi 1 e 2: «fino alla cessazione dello stato di emergenza sanitaria e comunque in relazione a provvedimenti nazionali specifici i DPI (Dispositivi di Protezione Individuale) per la tutela da COVID-19 utilizzati all’interno di attività economiche – produttive, comprese quelle commerciali e di servizi, sono assimilati ai rifiuti urbani codice CER 20 03 01, ai sensi dell’art. 184, comma 2, lett. b) del decreto legislativo n. 152/2006 “Norme in materia ambientale” e ss.mm.ii.» (comma 1); «è fatto obbligo ai titolari delle attività economiche – produttive, comprese quelle commerciali e di servizi, di posizionare in prossimità delle uscite dal luogo delle stesse contenitori dedicati alla raccolta dei rifiuti di cui al precedente comma 1. Tali rifiuti possono essere conferiti – previa raccolta degli stessi ad opera del personale addetto, all’interno di almeno due sacchetti, uno dentro l’altro, ben sigillati – al Gestore del servizio nella frazione di rifiuti indifferenziati, nel rispetto delle indicazioni fornite dall’Istituto Superiore della Sanità con nota protocollo n. 8293 del 12 marzo 2020» (comma 2).
  54. Rispettivamente in data 16 maggio, 25 maggio, 9 giugno e 11 giugno.

Michele Barone

Dottorando di ricerca in Innovazione e gestione delle risorse pubbliche nell'Università degli Studi del Molise