Sicilia

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Il presente contributo analizza le ordinanze contingibili e urgenti adottate dalla Regione Siciliana per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da Covid-19, con l’obiettivo di evidenziarne gli aspetti di maggiore interesse e di svolgere alcune considerazioni conclusive in merito alla gestione dell’emergenza all’interno del territorio siciliano.
[Emergency measures taken by Sicily to face Covid-19 health emergency, with special reference to contingent and urgent ordinances]: This contribution analyses the contingent and urgent ordinances adopted by Sicily to face the epidemiological emergency arising from Covid-19, with the aim of highlighting the aspects of greatest interest and of carrying out some conclusions regarding the management of the emergency within the Sicilian territory.

1. Premessa

L’emergenza epidemiologica derivante dalla diffusione del Covid-19 ha messo a dura prova le capacità di reazione e di coordinamento delle istituzioni pubbliche, le quali si sono trovate di fronte alla necessità di rispondere al drammatico peggioramento della situazione sanitaria attraverso l’utilizzo di provvedimenti caratterizzati dalla loro straordinarietà e urgenza.

In particolare, a seguito della dichiarazione dello stato di emergenza del 31 gennaio scorso ([1]), è stata disposta a livello centrale l’adozione di una serie di misure di prevenzione e di contenimento dei contagi, che ha richiesto l’emanazione di una pluralità di atti normativi (decreti legge, decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, decreti ministeriali, ordinanze del Capo del Dipartimento della Protezione Civile). La stratificazione di tali strumenti ha talora alimentato nei confronti dei destinatari alcune difficoltà di interpretazione, che sembrano giustificarsi, almeno in parte, in considerazione della novità della minaccia per la salute pubblica, le cui caratteristiche biologiche non sono ancora del tutto note alla stessa comunità scientifica.

Anche la Regione Siciliana ha adottato numerose misure finalizzate a prevenire e contrastare la diffusione dell’epidemia, le quali si sono rivelate, in alcuni casi, meramente attuative e riproduttive di quelle assunte a livello nazionale, in altri casi, più restrittive e incisive rispetto ad esse.

Il presente contributo si sofferma ad analizzare, in particolare, le numerose ordinanze contingibili e urgenti adottate dal Presidente della Regione Siciliana per fronteggiare l’emergenza sanitaria in corso, con l’intento di restituire una più chiara visione d’insieme della strategia normativa elaborata a livello regionale.

2. Le ordinanze contingibili e urgenti adottate dal Presidente della Regione Siciliana

La maggior parte delle ordinanze emanate dal Presidente della Regione sono state adottate ai sensi dell’art. 32, comma 3, della l. 23 dicembre 1978, n. 833, rubricato “Istituzione del servizio sanitario nazionale”, il quale sancisce che: «Nelle medesime materie [cioè, in materia di igiene e sanità pubblica e di polizia veterinaria] sono emesse dal presidente della giunta regionale o dal sindaco ordinanze di carattere contingibile e urgente, con efficacia estesa rispettivamente alla regione o a parte del suo territorio comprendenti più comuni e al territorio comunale».

I provvedimenti in questione trovano, inoltre, specifico fondamento giuridico anche nell’art. 50, comma 5, del d.lgs. n. 267/2000 (“Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali”), che riconosce il potere delle Regioni di adottare provvedimenti contingibili e urgenti in considerazione della dimensione territoriale dell’emergenza sanitaria ([2]).

Alla data odierna, a pochi giorni dall’inizio della c.d. “fase II” di gestione dell’emergenza, le ordinanze presidenziali hanno disposto, in particolare, l’applicazione di misure relative allo svolgimento delle attività produttive, alla mobilità delle persone e alla riorganizzazione dei servizi pubblici essenziali.

2.1. Ordinanza n. 1 del 25 febbraio 2020 («Misure per la prevenzione e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-2019. Ordinanza ai sensi dell’art. 32, comma 3, della legge 23 dicembre 1978, n. 833 in materia di igiene e sanità pubblica»)

Con la prima ordinanza, risalente al 25 febbraio 2020, il Presidente della Regione ha stabilito una serie di prescrizioni eterogenee, che possono essere suddivise, in relazione al loro oggetto, in due gruppi.

Un primo gruppo di prescrizioni è rivolto a tutte le pubbliche amministrazioni che operano sul territorio regionale ed è animato dal chiaro intento di fornire alcune preliminari indicazioni per far fronte all’evoluzione della situazione epidemiologica.

Nello specifico, le misure in questione hanno previsto:

  1. l’obbligo per le amministrazioni di esporre, presso gli ambienti aperti al pubblico ovvero di maggiore affollamento e transito, le informazioni sulle misure di prevenzione indicate dal Ministero della salute ([3]);
  2. l’obbligo per le amministrazioni di rendere disponibili, presso i medesimi ambienti e in particolare nelle aree di accesso alle strutture del Servizio sanitario, soluzioni disinfettanti per il lavaggio delle mani in favore degli addetti, degli utenti e dei visitatori degli uffici;
  3. l’obbligo per tutte le Aziende del servizio di trasporto pubblico di adottare interventi straordinari di pulizia dei propri mezzi;
  4. l’obbligo di garantire, durante lo svolgimento delle procedure concorsuali, la necessaria distanza di sicurezza tra i candidati per evitare episodi di contagio;
  5. e, infine, la sospensione fino al 15 marzo di tutte le visite guidate e le uscite didattiche programmate dalle istituzioni scolastiche di ogni ordine e grado.

Un secondo gruppo di disposizioni è rivolto, invece, a tutti coloro che hanno fatto rientro in Sicilia nei quattordici giorni precedenti alla data di pubblicazione dell’ordinanza dopo aver soggiornato nelle zone a rischio epidemiologico identificate dall’O.M.S. o nei Comuni italiani ove sono stati individuati dei focolai di trasmissione del virus (c.d. “zone rosse”), e mira a porre in essere una sorta di monitoraggio nei confronti di coloro che potrebbero contribuire alla diffusione dell’epidemia a livello regionale.

In particolare, l’ordinanza in questione ha obbligato tali soggetti a comunicare tempestivamente il proprio rientro al Dipartimento di prevenzione dell’Azienda sanitaria territorialmente competente, onerando della medesima comunicazione anche gli operatori del Numero unico dell’emergenza (112) o del Numero verde regionale (800.45.87.87) eventualmente contattati dagli stessi.

All’Autorità sanitaria territorialmente competente viene attribuito, inoltre, il compito di contattare gli interessati e di assumere informazioni il più possibile dettagliate sulle zone di soggiorno e sul percorso del viaggio effettuato nei quattordici giorni precedenti al fine di effettuare una adeguata valutazione del rischio di esposizione e di prescrivere eventualmente a tali soggetti la permanenza domiciliare.

In tal caso l’Autorità è obbligata a fornire all’interessato talune informazioni precise: dalle misure da adottare per evitare il conteggio fino ai sintomi del virus e alle modalità di trasmissione dello stesso. La stessa Autorità sanitaria ha, altresì, l’obbligo di contattare quotidianamente la persona posta in isolamento per avere notizie sulle sue condizioni di salute.

Allo scopo di massimizzare l’efficacia del predetto protocollo, l’ordinanza ha espressamente precisato che è indispensabile sensibilizzare gli interessati sul significato, sulle modalità e sulle finalità della misura applicata, al fine di assicurare la massima adesione all’obbligo di mantenimento dello stato di isolamento per quattordici giorni, al divieto di contatti sociali, al divieto di spostamenti e/o viaggi, all’obbligo di rimanere raggiungibile per le eventuali attività di sorveglianza sanitaria, nonché all’obbligo di avvertire immediatamente l’Autorità in caso di comparsa di sintomi, allontanandosi dagli altri conviventi e rimanendo nella propria stanza con la porta chiusa in attesa dell’eventuale trasferimento in ospedale.

2.2. Ordinanza n. 2 del 26 febbraio 2020 («Ulteriori misure per la prevenzione e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-2019. Ordinanza ai sensi dell’art. 32, comma 3, della legge 23 dicembre 1978, n. 833 in materia di igiene e sanità pubblica»)

Con la seconda ordinanza presidenziale, sentiti il Sindaco di Palermo, l’Assessore regionale per l’Istruzione e la Formazione professionale, l’Assessore regionale per gli Enti Locali e la Funzione Pubblica e l’Assessore regionale per la Salute, si è preso atto della necessità di garantire una maggiore uniformità ed efficacia delle misure di prevenzione, di contenimento e di monitoraggio da adottare sul territorio regionale.

A tal fine, è stata disposta la costituzione di un “Coordinamento per le attività necessarie per il contenimento della diffusione del COVID-19 della Presidenza della Regione Siciliana”, diretto dal Presidente della Regione e composto dai rappresentanti del Dipartimento della Protezione civile (con compiti di segreteria), del Dipartimento per le attività sanitarie e Osservatorio epidemiologico, del Dipartimento per la Pianificazione strategica, del Dipartimento dell’Istruzione e della Formazione professionale, Dipartimento della Famiglia e delle politiche sociali, del Dipartimento del turismo, dello sport e dello spettacolo, del Dipartimento dei beni culturali e dell’identità siciliana, del Dipartimento delle attività produttive, del Dipartimento delle Infrastrutture, della mobilità e dei trasporti, del Dipartimento delle Autonomie Locali, dell’Associazione Nazionale Comuni Italiani (ANCI) – Sicilia, dell’Unione regionale delle Province siciliane, dell’Ufficio di sanità marittima, aerea e di frontiera, del Referente regionale delegato dal MIUR e delle Prefetture.

Il provvedimento in questione ha stabilito che gli enti locali che intendono adottare specifiche ordinanze per gestire l’emergenza epidemiologica in atto sono tenuti a raccordarsi preventivamente con gli organi del Coordinamento. A tal fine l’azione di raccordo può avvenire anche tramite l’Anci-Sicilia ovvero il Dipartimento regionale della Protezione civile.

Inoltre, l’ordinanza presidenziale in questione ha disposto, nel territorio della Provincia di Palermo, e fino al 2 marzo 2020, lo svolgimento di attività di pulizia e di disinfezione straordinarie per asili nido, scuole di ogni ordine e grado ed Enti di formazione esercenti l’attività educativa, con conseguente inibizione all’accesso di tali strutture per gli studenti.

2.3. Ordinanza nn. 3 e 4 dell’8 marzo 2020 («Ulteriori misure per la prevenzione e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-2019. Ordinanza ai sensi dell’art. 32, comma 3, della legge 23 dicembre 1978, n. 833 in materia di igiene e sanità pubblica»)

I provvedimenti di cui si discorre, dopo aver richiamato il d.P.C.M. dell’8 marzo 2020, recante “Ulteriori disposizioni attuative del decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6, recante misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19”, che ha dettato specifiche misure di contenimento della diffusione del virus all’interno della Regione Lombardia e nelle Province di Modena, Parma, Piacenza, Reggio nell’Emilia, Rimini, Pesaro e Urbino, Alessandria, Asti, Novara, Verbano-Cusio-Ossola, Vercelli, Padova, Treviso e Venezia, hanno introdotto ulteriori disposizioni relative al monitoraggio di coloro che hanno fatto rientro in Sicilia dopo aver soggiornato o sostato nelle zone a maggior rischio epidemiologico indicate dall’O.M.S. o nelle zone rosse del territorio italiano.

In particolare, è stato imposto a chiunque abbia fatto ingresso nella Regione nei quattordici giorni antecedenti alla data dell’8 marzo 2020 l’obbligo di comunicare tale circostanza al Comune, al Dipartimento di prevenzione dell’Azienda sanitaria competente per territorio, nonché al proprio medico di medicina generale ovvero al pediatra di libera scelta, e di osservare la permanenza domiciliare con isolamento fiduciario per un periodo di 14 giorni.

In aggiunta a tali prescrizioni, è stato imposto ai concessionari dei servizi di trasporto aereo, ferroviario e navale, l’obbligo di acquisire e mettere a disposizione delle Forze dell’Ordine, del Coordinamento istituito presso la Presidenza della Regione, dei Comuni e delle A.S.P. territorialmente competenti i nominativi dei viaggiatori provenienti dalle predette zone rosse e con destinazione aeroporti, porti e stazioni ferroviarie della Regione.

Sull’interno territorio siciliano è stata disposta, inoltre, la chiusura di piscine, palestre e centri benessere.

2.4. Ordinanza n. 5 del 13 marzo 2020 («Ulteriori misure per la prevenzione e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-2019. Ordinanza ai sensi dell’art.32, comma 3, della legge 23 dicembre 1978, n. 833 in materia di igiene e sanità pubblica»)

Con la quinta ordinanza in tema Covid-19 sono state recepite le disposizioni contenute nel d.P.C.M. dell’11 marzo 2020, recante “Ulteriori disposizioni attuative del decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6, recante misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19, applicabili sull’intero territorio nazionale”, e sono state introdotte alcune misure necessarie a tutelare, da un lato, l’igiene, la salubrità e la sicurezza nei luoghi di lavoro ed a garantire, dall’altro, il regolare funzionamento dei servizi di pubblica utilità ([4]).

In particolare, in attuazione del punto 5) dell’art. 1 del predetto d.P.C.M. ([5]), sono state fissate le seguenti prescrizioni relative alla programmazione dei servizi di trasporto pubblico su tutto il territorio regionale:

  1. l’obbligo per gli esercenti servizi di trasporto pubblico locale di linee extraurbane su gomma di assicurare i propri servizi di trasporto unicamente nelle fasce orarie 5.30/9.00 – 13.30/16.00, utilizzando mezzi quantitativamente adeguati a soddisfare le esigenze di mobilità dell’utenza ed a garantire la distanza di sicurezza tra passeggeri di almeno un metro. Gli stessi esercenti provvedono ad assicurare con le medesime modalità, in relazione alle esigenze dell’utenza, l’erogazione dei propri servizi anche nella fascia oraria 17.00/19.00;
  2. l’obbligo per gli esercenti servizi di trasporto pubblico locale urbano di assicurare i propri servizi limitatamente alla fascia oraria 6.00/21.00;
  3. l’obbligo per gli esercenti servizi di trasporto pubblico locale di linea che effettuano collegamenti a mezzo navi-traghetto con le isole minori della Regione di attenersi alle puntuali misure di prevenzione indicate nella documentazione allegata all’ordinanza e di acquisire, all’atto dell’emissione del biglietto di passaggio (o del titolo di viaggio equipollente), l’autocertificazione per gli spostamenti delle persone fisiche prescritta dall’art.1, comma 1, del d.P.C.M. dell’8 marzo 2020 e dall’articolo 1, comma 1, del d.P.C.M. del 9 marzo 2020;
  4. l’obbligo per le società esercenti servizi di navigazione di rispettare il “Protocollo per la messa in sicurezza della continuità del traghettamento dello Stretto di Messina”, stilato e firmato dalle società stesse, al fine di assicurare i servizi di traghettamento dello Stretto di Messina necessari per l’approvvigionamento di beni e la mobilità delle persone autorizzate;
  5. l’obbligo di effettuare la disinfezione giornaliera dei treni regionali e di tutti i mezzi del trasporto pubblico locale via terra, urbano ed extraurbano, e via mare.

L’ordinanza in esame ha previsto, inoltre, l’istituzione, da parte del Dipartimento per le attività sanitarie e dell’Osservatorio epidemiologico dell’Assessorato regionale della Salute, di nuovi presidi sanitari presso i porti di Palermo, Messina, Milazzo, Trapani e Porto Empedocle, per intensificare il controllo dei passeggeri diretti o provenienti dalle isole minori.

Con riferimento alle prescrizioni relative all’ingresso all’interno del territorio della Regione, sono state estese a tutti i soggetti residenti o domiciliati in Sicilia che vi abbiano fatto rientro, a prescindere dal luogo di partenza, gli obblighi di comunicazione e di permanenza domiciliare con isolamento fiduciario per 14 giorni di cui alle ordinanze nn. 3 e 4 dell’8 marzo 2020, nonché l’obbligo di registrarsi presso il sito web www.siciliacoronavirus.it ([6]).

Per quanto riguarda il funzionamento della filiera sanitaria e di quella agro-alimentare, è stato previsto per le imprese della grande distribuzione l’obbligo di predisporre nelle aree di stoccaggio specifici servizi igienici, anche amovibili, per assistere gli autotrasportatori. L’ingresso ai mercati ittici e ortofrutticoli è stato limitato ai soli operatori commerciali dei rispettivi settori. Con riferimento ai mercati rionali, invece, è stata lasciata ai singoli Sindaci, verificate le condizioni di accessibilità e la possibilità di osservare tutte le misure precauzionali igienico-sanitarie vigenti, la decisione in merito alla prosecuzione delle attività alimentari esercitate all’aperto.

Per contrastare fenomeni di allarme sociale determinati dall’acquisto di ingiustificate quantità di beni alimentari, sanitari e farmaceutici, si è affidato ai responsabili dei relativi esercizi commerciali il compito di vigilare su eventuali episodi di accaparramento di prodotti.

Infine, per salvaguardare la salute del personale in servizio presso gli uffici dell’amministrazione regionale, l’ordinanza ha disposto le seguenti misure di prevenzione:

  1. l’applicazione della modalità del c.d. “lavoro agile” (smart working) e delle “Disposizioni per il personale dipendente” impartite dall’Assessore regionale alle Autonomie Locali e alla Funzione Pubblica ([7]);
  2. l’adozione da parte dei responsabili di tutti gli uffici regionali di piani per la fruizione delle ferie residue dell’anno precedente maturate dal personale;
  3. la pulizia e la disinfezione straordinaria delle sedi di tutti gli uffici e la chiusura al pubblico dei predetti locali, mantenendo ogni comunicazione con l’utenza attraverso i recapiti telefonici del personale o gli indirizzi di posta elettronica degli uffici.

È stata autorizzata l’adozione di analoghe misure da parte dei competenti organi degli uffici delle amministrazioni locali.

2.5. Ordinanza n. 6 del 19 marzo 2020 («Ulteriori misure per la prevenzione e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-2019. Ordinanza ai sensi dell’art. 32, comma 3, della legge 23 dicembre 1978, n. 833 in materia di igiene e sanità pubblica»)

In considerazione del repentino evolversi della situazione sanitaria e, in particolare, dell’incremento considerevole del numero dei contagiati su tutto il territorio nazionale, la Regione ha ritenuto necessario adottare ulteriori misure di contrasto e di contenimento della diffusione del virus.

Tali disposizioni hanno inciso, segnatamente, sulla libertà di circolazione delle persone e sul libero svolgimento delle attività commerciali.

Nello specifico, al fine di evitare ogni forma di contatto sociale non strettamente necessario, l’ordinanza in questione ha stabilito che le uscite per gli acquisti essenziali, ad eccezione di quelle per l’acquisto di farmaci, devono essere limitate ad una sola volta al giorno e ad un solo componente del nucleo familiare.

È stata altresì vietata la pratica di ogni attività motoria e sportiva all’aperto, anche in forma individuale, mentre gli spostamenti con l’animale da affezione, per le esigenze fisiologiche di questo, sono stati consentiti esclusivamente in prossimità della propria abitazione.

Il provvedimento ha, inoltre, prescritto ai Comuni di provvedere la sanificazione delle strade dei centri abitati, degli edifici adibiti a uffici pubblici e degli edifici scolastici.

Con riferimento alle prescrizioni relative allo svolgimento di attività commerciali, sono stati introdotti:

  1. il divieto per i venditori ambulanti al dettaglio di spostarsi tra diversi Comuni;
  2. la chiusura domenicale di tutti gli esercizi commerciali non ancora sospesi, ad eccezione delle farmacie di turno e delle edicole;
  3. il divieto di utilizzare apparecchi da intrattenimento e gioco nelle rivendite di tabacchi.

È stata, invece, rimessa ai Sindaci la decisione in merito alla rimodulazione dell’orario di apertura dei singoli esercizi commerciali, ad eccezione di quelli autorizzati alla vendita di prodotti alimentari e delle farmacie.

Infine, l’ordinanza ha istituito, presso la Presidenza della Regione, un’apposita linea telefonica dedicata alle comunicazioni con i Sindaci dell’isola, con l’evidente obiettivo di attuare un ulteriore e più immediato coordinamento delle misure amministrative adottate a livello locale.

2.6. Ordinanza n. 7 del 20 marzo 2020 («Ulteriori misure per la prevenzione e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-2019. Ordinanza ai sensi dell’art. 32, comma 3, della legge 23 dicembre 1978, n. 833 in materia di igiene e sanità pubblica»)

Con l’ordinanza in questione la Regione ha deciso di intensificare ulteriormente il monitoraggio sui soggetti che hanno fatto ingresso all’interno del territorio regionale e sui soggetti risultati positivi al Covid-19.

Con essa è stato prescritto, per tutti coloro che siano entrati in Sicilia a partire dal 14 marzo, l’obbligo di osservare la misura dell’isolamento fiduciario presso la propria residenza o domicilio con distanziamento dai propri congiunti e/o coabitanti, nonché di sottoporsi al test del tampone rinofaringeo a ridosso della conclusione del periodo di quarantena.

Per rispondere all’esigenza operativa di effettuare un numero più elevato di tamponi, il Dirigente generale del Dipartimento delle Attività Sanitarie e dell’Osservatorio Epidemiologico dell’Assessorato alla Salute è stato autorizzato a pubblicare un apposito avviso pubblico per coinvolgere tutti quei laboratori di analisi accreditati che dispongono di attrezzature adeguate per svolgere gli accertamenti sanitari necessari, in conformità ai protocolli adottati dai laboratori regionali di riferimento.

Nell’ipotesi in cui venga accertata la positività al virus di soggetti posti in isolamento, questi ultimi hanno l’obbligo di comunicare tempestivamente al Dipartimento di prevenzione dell’Azienda Sanitaria Provinciale competente per territorio anche i nominativi dei propri conviventi, i quali sono obbligati in egual misura ad osservare la permanenza domiciliare per 14 giorni dalla data di accertamento della positività dell’interessato ed a sottoporsi, al termine della quarantena, all’esame del tampone. Tali prescrizioni non sono applicate, tuttavia, nel caso in cui il convivente appartenga alle Forze armate, alle Forze dell’ordine o al servizio sanitario e non possa svolgere la propria attività lavorativa in modalità agile.

L’ordinanza ha precisato, inoltre, che la sottoposizione al test del tampone del personale sanitario del Servizio sanitario regionale avviene dando priorità, nell’ordine, al personale ospedaliero coinvolto nell’emergenza Covid-19, al personale dell’emergenza sanitaria, ai medici di medicina generale, pediatri di libera scelta, personale dei presidi di continuità assistenziale e al personale delle Direzioni strategiche aziendali.

È stato infine previsto, nei confronti dei laboratori di analisi accreditati che abbiano praticato esami non autorizzati secondo le linee guida dettate dall’Istituto Superiore di Sanità, l’avvio del procedimento amministrativo di decadenza dall’accreditamento.

2.7. Ordinanze nn. 8, 9 e 10 del 23 marzo 2020 («Ulteriori misure per la prevenzione e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-2019. Ordinanza ai sensi dell’art. 32, comma 3, della legge 23 dicembre 1978, n. 833 in materia di igiene e sanità pubblica»)

I tre provvedimenti in questione hanno cercato di fornire una rapida ed efficace risposta a due specifiche situazioni di assoluta emergenza: da un lato, l’esplosione del numero dei contagiati all’interno dei territori comunali di Agira (EN), Salemi (TP) e Villafrati (PA) ([8]); dall’altro, l’insufficienza di strutture di assistenza idonee a ricevere i soggetti sottoposti alla misura dell’isolamento fiduciario.

Nello specifico, in considerazione della gravità della situazione sanitaria delineatasi nei Comuni sopra richiamati, le ordinanze nn. 8 e 9 hanno disposto, a partire dal 24 marzo e fino al 15 aprile 2020:

  1. il divieto di accesso e di allontanamento dal territorio comunale, con mezzi pubblici e/o privati, da parte di ogni soggetto ivi presente, ad eccezione «del transito in ingresso ed in uscita dal territorio comunale per gli operatori sanitari e socio-sanitari, per il personale impegnato nell’assistenza alle attività inerenti all’emergenza, nonché per gli esercenti le attività consentite sul territorio e quelle strettamente strumentali alle stesse, con obbligo di utilizzo di dispositivi di protezione individuale»;
  2. la sospensione di ogni attività amministrativa svolta dagli uffici pubblici dei predetti Comuni, ad eccezione di quelle relative all’erogazione di servizi pubblici essenziali e di pubblica utilità.

Con l’ordinanza n. 10, invece, è stato attribuito direttamente alle A.S.P. del territorio regionale il compito di individuare le strutture alberghiere da utilizzare per lo svolgimento del periodo di isolamento dei pazienti, scegliendole tra quelle indicate in un apposito elenco predisposto dalla Regione. Ai fini della selezione, è stata attentamente valutata la disponibilità delle strutture ad utilizzare i propri locali per fini sanitari e assistenziali per un periodo non inferiore a 30 giorni e a sottoscrivere con le A.S.P. territorialmente competenti un’apposita convenzione ([9]).

Le predette Aziende sanitarie sono state incaricate di provvedere anche alla sistemazione adeguata dei pazienti all’interno dei locali predisposti dai soggetti selezionati, sostenendo ogni onere economico relativo all’esecuzione dell’intero progetto.

2.8. Ordinanza n. 11 del 25 marzo 2020 e relative Istruzioni applicative ed interpretative del 26 marzo 2020 («Ulteriori misure urgenti per la prevenzione e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-2019. Ordinanza ai sensi dell’art.32, comma 3, della legge 23 dicembre 1978, n. 833 in materia di igiene e sanità pubblica»)

Con tale ordinanza la Regione è intervenuta per modificare le prescrizioni impartite con i provvedimenti nn. 8 e 9 del 23 marzo 2020, in considerazione del preoccupante aumento del numero dei contagiati all’interno di quei Comuni precedentemente individuati come “zone rosse” (Agira, Salemi, Villafrati) ([10]).

Con l’obiettivo di rimuovere le ambiguità lessicali che hanno caratterizzato le previgenti misure di contenimento, il provvedimento in questione ha chiarito che il divieto di accesso e di allontanamento dai predetti territori non trova applicazione esclusivamente «per gli operatori sanitari e socio-sanitari, per il personale impegnato nell’assistenza alle attività inerenti all’emergenza, nonché esclusivamente per l’ingresso e l’uscita di prodotti alimentari, di prodotti sanitari e di beni e/o servizi essenziali. Inoltre, è consentito il transito, in entrata ed in uscita, dei residenti o domiciliati (anche di fatto) nei Comuni interessati, esclusivamente per garantire le attività necessarie per la cura e l’allevamento degli animali, nonché per le attività imprenditoriali non differibili in quanto connesse al ciclo biologico di piante».

Peraltro, in data 26 marzo 2020, in ragione delle richieste di chiarimenti presentate alla Presidenza della Regione dalle Prefetture e dalle imprese di produzione e distribuzione di prodotti alimentari con sede in tali Comuni, si è ritenuto necessario fornire ulteriori istruzioni interpretative relative alle prescrizioni fissate dall’ordinanza n. 11.

In tal modo è stato chiarito che la produzione e distruzione di prodotti alimentari, compresa la filiera dell’approvvigionamento delle materie prime, deve essere considerata un’attività di primaria rilevanza per tutto il territorio regionale e, in quanto tale, deve essere garantita anche all’interno dei Comuni maggiormente colpiti dall’emergenza epidemiologica.

Si è precisato, inoltre, che «le attività imprenditoriali non differibili in quanto commesse al ciclo biologico di piante escludono tutte le attività per uso domestico e/o personale» e che «il transito in entrata nei Comuni interessati è consentito “per la cura e l’allevamento degli animali” ai “domiciliati (anche di fatto)”, dovendosi quindi includere anche i soggetti provenienti da altri Comuni purché abbiano nei territori interessati animali da accudire».

Come pare evidente, si tratta di interventi determinati dalla scarsa chiarezza espositiva dei precedenti provvedimenti regionali, circostanza che induce a riflettere sull’importanza, anche (e forse soprattutto) in periodi di emergenza, della certezza delle regole giuridiche.

2.9. Ordinanza n. 12 del 29 marzo 2020 («Ulteriori misure urgenti per la prevenzione e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-2019. Ordinanza ai sensi dell’art. 32, comma 3, della legge 23 dicembre 1978, n. 833 in materia di igiene e sanità pubblica»)

Accertata l’esponenziale crescita del numero dei contagiati anche all’interno del Comune di Troina (EN) ([11]), il provvedimento in questione ha disposto l’applicazione all’interno di tale territorio, fino al 15 aprile 2020, delle medesime misure restrittive adottate per i Comuni di Agira, Salemi e Villafrati tramite l’ordinanza n. 11 del 25 marzo 2020.

2.10. Ordinanza n. 13 del 1° aprile 2020 («Ulteriori misure urgenti per la prevenzione e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-2019. Ordinanza ai sensi dell’art. 32, comma 3, della legge 23 dicembre 1978, n. 833 in materia di igiene e sanità pubblica»)

Con tale ordinanza la Regione è intervenuta per modificare parzialmente la precedente ordinanza n. 6 del 19 marzo 2020, le cui disposizioni, per quanto non derogate, sono rimaste pienamente efficaci.

In primo luogo, con riferimento alle “misure urgenti per il contenimento del contagio”, è stato precisato che il divieto di compiere attività motoria e sportiva all’aperto deve trovare applicazione anche in relazione alle attività motorie svolte dai minori accompagnati da genitori.

Tale precisazione è risultata necessaria a seguito della circolare del Ministero dell’Interno n. 15350/117 del 31 marzo 2020, con la quale è stata riconosciuta, a livello nazionale, la possibilità per i genitori di svolgere una breve passeggiata insieme ai propri figli minori, seppur rimanendo in prossimità della propria abitazione.

In secondo luogo, in deroga al divieto appena richiamato, il provvedimento ha stabilito che «è consentito, in caso di necessità, alle persone affette da disabilità intellettive e/o relazionali, con l’assistenza di un accompagnatore, svolgere una breve passeggiata giornaliera in prossimità della propria residenza o domicilio».

Si tratta, invero, di una decisione adottata a seguito delle istanze presentate da alcune associazioni di cura e assistenza delle persone affette da disabilità; enti che hanno evidenziato, segnatamente, che lo svolgimento di una regolare attività motoria è essenziale per la tutela dell’equilibrio psicofisico dei soggetti in questione.

2.11. Ordinanza contingibile e urgente n. 14 del 3 aprile 2020

Con il d.P.C.M. del 1 aprile 2020, recante “Disposizioni attuative del decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19, recante misure urgenti per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da COVID-19, applicabili sull’intero territorio nazionale” sono state prorogate, dal 3 aprile al 13 aprile 2020, l’efficacia delle misure introdotte dai precedenti d.P.C.M. dell’8, 9, 11 e 22 marzo 2020, nonché quelle adottate con ordinanza del Ministro della Salute del 20 marzo 2020 e con ordinanza del Ministro della salute, di concerto con il Ministro delle Infrastrutture e dei trasporti, del 28 marzo 2020.

Con l’ordinanza in questione la Regione è intervenuta, da un lato, per recepire integralmente le nuove disposizioni dettate dai richiamati provvedimenti nazionali, dall’altro, per operare un effettivo coordinamento tra questi ultimi e le misure emergenziali precedentemente decise a livello regionale.

Nello specifico, al fine di realizzare il predetto coordinamento, il provvedimento ha sancito espressamente che «tutte le Ordinanze contingibili e urgenti del Presidente della Regione devono intendersi abrogate dalla presente Ordinanza, ad eccezione delle Ordinanze n. 5 del 13.3.2020, n. 7 del 20.3.2020 (con la sola esclusione dell’articolo 3, comma 5, che è abrogato) e n. 10 del 23.3.2020, le cui disposizioni devono continuare ad intendersi vigenti e con scadenza prorogata fino al 13 aprile 2020».

Sono state confermate, invece, le misure più restrittive stabilite all’interno dei Comuni di Agira, Salemi, Villafrati e Troina e sono stati ribaditi il divieto di effettuare attività motoria e sportiva all’aperto – salvo che per le persone affette da disabilità intellettive e/o relazionali, le quali possono continuare a svolgere, con l’assistenza di un accompagnatore, una breve passeggiata giornaliera in prossimità della propria abitazione – e la chiusura domenicale di tutti gli esercizi commerciali autorizzati, ad eccezione delle farmacie di turno e delle edicole.

2.12. Ordinanza contingibile e urgente n. 15 dell’8 aprile 2020

In considerazione del rischio di spostamenti non autorizzati e di diffusione del contagio durante le festività pasquali, la Regione ha dettato una serie di misure ulteriori:

  1. è stato ribadito il divieto di fruizione di parchi, ville, boschi, giardini e il divieto di effettuare “gite fuori porta” o trasferimenti nelle seconde case;
  2. è stato imposto agli operatori degli esercizi commerciali di vendita e distribuzione di generi alimentari l’uso della mascherina protettiva e dei guanti o, in alternativa a questi, il frequente lavaggio delle mani con detergente disinfettante;
  3. è stato prescritto, in tutti i luoghi in cui non sia possibile mantenere la distanza di sicurezza di un metro tra le persone, l’obbligo di coprire naso e bocca con la mascherina o con altro adeguato accessorio.

Con riferimento agli spostamenti via mare dei passeggeri da Messina per Villa San Giovanni e Reggio Calabria e viceversa, l’ordinanza in questione ha precisato, inoltre, che tali spostamenti sono consentiti esclusivamente agli appartenenti alle Forze dell’Ordine e alle Forze Armate, agli operatori sanitari pubblici e privati, ai lavoratori pendolari, nonché «per comprovati motivi di gravità e urgenza». È stato ordinato, altresì, al Coordinatore dell’Unità di crisi sanitaria della Città metropolitana di Messina, di concerto con l’A.S.P. territorialmente competente, di intensificare i controlli sanitari all’approdo delle persone sul territorio regionale, anche tramite l’assunzione di nuovi medici da porre nella disponibilità dei turni di sorveglianza organizzati dall’Azienda sanitaria.

2.13. Ordinanza contingibile e urgente n. 16 dell’11 aprile 2020

Il d.P.C.M. del 10 aprile 2020, recante “Disposizioni attuative del decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19, recante misure urgenti per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da COVID-19, applicabili sull’intero territorio nazionale”, ha dichiarato la cessazione dell’efficacia, a partire dal 14 aprile 2020, delle misure restrittive introdotte dai d.P.C.M. dell’8, 9, 11 e 22 marzo 2020 e del 1° aprile 2020.

Alla luce del nuovo quadro normativo dettato a livello statale, la Regione ha disposto la proroga dell’efficacia, fino al 3 maggio 2020, delle disposizioni contenute nelle ordinanze n. 5 del 13 marzo 2020, n. 7 del 20 marzo 2020 (con la sola esclusione dell’articolo 3, comma 5), n. 10 del 23 marzo 2020 e dell’articolo 3 della ordinanza n. 14 del 3 aprile 2020 (cioè delle speciali misure restrittive disposte per i territori dei quattro focolai siciliani).

Sono stati confermati, per il resto, il divieto di effettuare attività motoria e sportiva all’aperto, la chiusura domenicale di tutti gli esercizi commerciali ancora autorizzati (ad eccezione delle farmacie di turno e delle edicole), il divieto di spostamento nelle seconde case e l’obbligo di indossare la mascherina per gli operatori degli esercizi di vendita e distribuzione di generi alimentari.

2.14. Ordinanza contingibile e urgente n. 17 del 18 aprile 2020

Con tale ordinanza la Regione ha ritenuto opportuno procedere ad una prima attenuazione dei divieti e delle prescrizioni fissati sul proprio territorio, seppur confermando l’efficacia delle misure adottate con il d.P.C.M. del 10 aprile 2020.

Nello specifico, in conformità alle prescrizioni dell’art. 2, comma 12, del decreto appena richiamato ([12]), il provvedimento ha stabilito che è consentita l’attività non imprenditoriale necessaria per la conduzione di terreni agricoli e per la cura degli animali, sebbene tale occupazione possa essere svolta da un solo componente del nucleo familiare, ovvero da un soggetto all’uopo delegato, e nei soli giorni feriali. È stata, altresì, autorizzata la manutenzione delle aree verdi e naturali, sia pubbliche che private.

Con riferimento alla mobilità delle persone, è stato consentito lo svolgimento in forma individuale di attività motoria in prossimità della propria abitazione ed è stata confermata la possibilità, per le persone affette da disabilità intellettive e/o motorie, di effettuare, con l’assistenza di un accompagnatore, un’uscita giornaliera di breve durata e in prossimità della propria abitazione.

Con specifico riguardo allo svolgimento delle attività produttive, sono stati autorizzati sia il servizio di consegna a domicilio dei prodotti alimentari e dei combustibili per uso domestico, anche di domenica e nelle giornate del 25 aprile e del 1° maggio ([13]), sia le attività di manutenzione, montaggio e allestimento degli stabilimenti balneari e di pulizia della spiaggia di pertinenza degli stessi.

Sono rimaste ferme, invece, le precedenti disposizioni in materia di prevenzione sanitaria adottate nei confronti di coloro che fanno ingresso in Sicilia e di coloro che risultano positivi all’esame del tampone rinofaringeo ([14]).

Inoltre, per quanto riguarda l’attraversamento dello Stretto di Messina da parte di lavoratori pendolari, l’ordinanza ha stabilito per questi ultimi l’obbligo di compilare un apposito modello e di trasmetterlo via mail al Dipartimento regionale della Protezione civile, che restituirà al mittente la dichiarazione inviata con il “visto” di autorizzazione. Tale documento, che deve essere esibito al momento dell’imbarco al personale addetto ai controlli, deve essere inviato, a cura dell’interessato, anche al Comune di residenza e alla Prefettura di Messina.

2.15. Ordinanze contingibile e urgente n. 18 del 30 aprile 2020

Con l’ordinanza in questione, valida dal 4 maggio al 17 maggio 2020, il Presidente della Regione ha dettato le seguenti disposizioni:

  1. a partire dal 4 maggio 2020 perdono efficacia tutte le precedenti ordinanze regionali, rimanendo in vigore esclusivamente le disposizioni esplicitamente richiamate dall’ordinanza n. 18;
  2. nel territorio regionale trovano piena applicazione le nuove misure disposte dal d.P.C.M. del 26 aprile 2020 recante “Ulteriori disposizioni attuative del decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6, recante misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19, applicabili sull’intero territorio nazionale”;
  3. le disposizioni per l’ingresso e l’uscita dal territorio della Regione Siciliana restano invariate e sono disciplinate dal decreto n. 183 del 29 aprile 2020 del Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti, di concerto con il Ministro della Salute, anche con riferimento agli spostamenti dei passeggeri via mare da Messina per Villa San Giovanni e Reggio Calabria ([15]);
  4. resta consentita, nei giorni feriali, l’attività non imprenditoriale necessaria per la conduzione di terreni agricoli e per la cura degli animali, nonché la manutenzione delle aree verdi e naturali;
  5. con riferimento alla cura di persone con disabilità, in conformità all’art. 8 del citato d.P.C.M. del 26 aprile, l’Assessorato regionale della Salute è autorizzato ad assumere i provvedimenti necessari in ordine alla riapertura dei centri semiresidenziali e delle altre strutture destinate ad erogare prestazioni socio-assistenziali alle persone disabili, nel rispetto di adeguati protocolli sanitari;
  6. viene consentita, altresì, l’attività di tolettatura degli animali, purché il servizio sia svolto previo appuntamento e attraverso misure di protezione individuale e di distanziamento interpersonale;
  7. sono consentiti, nell’ambito del territorio della Regione e nei giorni feriali, gli spostamenti individuali o familiari finalizzati al trasferimento presso le abitazioni diverse da quella principale;
  8. viene attribuita ai Sindaci la facoltà di decidere in ordine all’apertura dei cimiteri;
  9. viene consentita l’attività sportiva in forma individuale, anche lontano dalla propria abitazione, seppur nel rispetto della distanza di sicurezza interpersonale; viene, inoltre, autorizzata la ripresa delle attività dei circoli, delle società e delle associazioni sportive, purché in luoghi aperti e dopo aver comunicato tale ripresa al Dipartimento di prevenzione dell’Azienda Sanitaria Provinciale competente per territorio;
  10. viene confermata, invece, la chiusura domenicale di tutti gli esercizi commerciali autorizzati, fatta eccezione per le farmacie e per le edicole; resta, tuttavia, consentito il servizio di consegna a domicilio e di asporto dei prodotti alimentari, nonché dei combustibili per uso domestico e per riscaldamento;
  11. restano, altresì, in vigore gli obblighi di comunicazione, di isolamento domiciliare e di sottoposizione al tampone rinofaringeo al termine della quarantena per tutti coloro che rientrano in Sicilia, salvo che per quelle categorie di soggetti già indicate nella precedente ordinanza n. 17;
  12. con riferimento al monitoraggio dei nuovi casi di contagio, in conformità al decreto del Ministro della Salute del 30 aprile 2020, ai Direttori generali delle Aziende del Sistema sanitario regionale viene affidato il compito di inserire, entro 24 ore dalla diagnosi, tutti i nuovi casi positivi registrati nella piattaforma di sorveglianza nazionale istituita presso l’Istituto Superiore di Sanità;
  13. rimangono in vigore, infine, le convenzioni stipulate dalle A.S.P. con le strutture alberghiere ai sensi dell’ordinanza n. 10 del 23 marzo 2020.

2.16. Ordinanza contingibile e urgente n. 19 del 1° maggio 2020

Con tale ordinanza la Regione ha stabilito, sentiti i Sindaci dei Comuni di Agira, Salemi, Troina e Villafrati, di abrogare anche le misure maggiormente limitative degli spostamenti e delle attività produttive disposte all’interno dei predetti territori comunali.

Al loro interno, di conseguenza, a partire dal 4 maggio 2020 hanno trovato applicazione tutte le nuove disposizioni dettate con l’ordinanza n. 18 del 30 aprile.

3. Le prime pronunce del giudice amministrativo

Dopo aver passato in rassegna le principali misure adottate a livello regionale per affrontare l’emergenza epidemiologica in corso, pare opportuno richiamare anche i primi orientamenti emersi in giurisprudenza in merito ad alcune prescrizioni delle citate ordinanze regionali che sono risultate più restrittive rispetto a quelle disposte a livello nazionale.

In particolare, innanzi al TAR Sicilia risultano attualmente pendenti due giudizi, entrambi introdotti con ricorso e contestuale istanza di misure cautelari monocratiche ai sensi dell’art. 56 c.p.a. (d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104).

Nel primo caso, è stata richiesta la sospensione delle disposizioni delle ordinanze contingibili e urgenti del Presidente della Regione Siciliana n. 14 del 3 aprile 2020 e n. 15 dell’8 aprile 2020, segnatamente nella parte in cui disponevano, rispettivamente, il divieto di svolgere ogni attività motoria all’aperto e il divieto di compiere spostamenti via mare da Messina verso Reggio Calabria e Villa San Giovanni. Nello specifico, il ricorrente aveva affermato, quanto al primo divieto, di aver bisogno di svolgere, per specifici motivi di salute, attività motoria vicino alla propria abitazione, come peraltro consentito dalla disciplina emergenziale adottata a livello statale ([16]); quanto al secondo divieto, inoltre, il ricorrente aveva rappresentato di dover raggiungere “per motivi di natura familiare” il suo paese di origine situato in Campania: spostamento che sarebbe stato possibile in virtù della vigente normativa nazionale ([17]), ma che l’ordinanza regionale aveva condizionato alla sussistenza di «comprovati motivi di gravità e urgenza».

Nel secondo caso pendente davanti ai giudici amministrativi siciliani, sono state impugnate, invece, le disposizioni dell’ordinanza contingibile e urgente n. 16 dell’11 aprile 2020, nella parte in cui questa ha ribadito il divieto (già fissato dall’ordinanza n. 6 del 19 aprile 2020 e dall’ordinanza n. 13 del 1° aprile 2020) di svolgere attività motoria all’aperto, comprese le passeggiate dei minori accompagnati dai genitori. In particolare, i ricorrenti, nella qualità di genitori di un minore, avevano affermato che il divieto appena richiamato risultava non solo in contrasto con la normativa dettata a livello nazionale ([18]), ma anche gravemente lesivo del diritto alla salute e al corretto sviluppo psicofisico dei minori siciliani, ai quali veniva di fatto imposto, in maniera ingiustificata e discriminatoria, l’obbligo dell’isolamento domiciliare.

In entrambe le vicende richiamate, le istanze cautelari proposte dai ricorrenti sono state respinte dal Presidente del TAR Sicilia con due decreti che riproducono, sostanzialmente, lo stesso impianto motivazionale e si fondano su due principali argomentazioni ([19]).

In primo luogo, i decreti monocratici hanno ricordato che, ai sensi dell’art. 3 del d.l. 25 marzo 2020, n. 19, il divieto di adottare disposizioni in contrasto con le misure decise a livello statale trova espressamente applicazione solo in relazione alle ordinanze contingibili e urgenti adottate dai Sindaci. Al contrario, analoga preclusione normativa non risulta essere stabilita per gli organi di livello regionale, ai quali è stata riconosciuta, invero, seppur a certe condizioni, la possibilità di introdurre sul proprio territorio misure ulteriormente restrittive ([20]).

In secondo luogo, i provvedimenti presidenziali hanno evidenziato che le più rigide prescrizioni contenute nelle ordinanze regionali possono in ogni caso trovare giustificazione nell’esigenza di tutelare la salute dei cittadini siciliani nell’attuale periodo di emergenza sanitaria. Un obiettivo che, per quanto possa richiedere la fissazione di limiti stringenti alla libertà di circolazione delle persone, risulta essere prevalente rispetto alla tutela degli interessi individuali fatti valere dai ricorrenti («[…] gli aspetti di massima prudenza sanitaria e prevenzione epidemiologica che sono sottesi alle ordinanze impugnate (entro cui si inscrivono i divieti e i limiti di libera circolazione cui fa riferimento parte ricorrente), appaiono prevalenti rispetto agli interessi ed alla posizione giuridica dei ricorrenti, essendo, i predetti aspetti, correlati sia alla ormai conclamata e progressiva situazione di emergenza epidemiologica, sia all’esigenza di scoraggiare a priori, specificamente nella realtà siciliana, possibili espedienti e comportamenti elusivi della quarantena generalizzata imposta direttamente dal Decreto Legge prima citato»).

Con le pronunce richiamate, dunque, pur nella sommarietà della cognizione propria della fase cautelare, il TAR Sicilia si è posto nel solco della giurisprudenza cautelare formatasi al riguardo. A tali medesime conclusioni sono giunti, infatti, anche gli altri Giudici amministrativi fin qui aditi, i quali hanno rimarcato che la compressione dei diritti anche fondamentali della persona – quali la libera circolazione, il lavoro, la privacy – può essere giustificata, all’interno dell’attuale situazione emergenziale, in nome di un valore di rango parimenti costituzionale come la salute collettiva di cui all’art. 32 Cost. ([21]).

4. Considerazioni conclusive

Alla luce della breve analisi condotta, pare possibile formulare alcune considerazioni di carattere generale sulla gestione dell’emergenza sanitaria all’interno del territorio regionale.

In primo luogo, sembra possibile sottolineare che la Regione Siciliana è intervenuta con tempestività per recepire e integrare le numerose prescrizioni dettate a livello nazionale, sebbene il numero dei contagiati all’interno del territorio siciliano risulti essere nettamente inferiore rispetto a quello registrato in altre parti d’Italia.

A tal proposito va evidenziato che l’istituzione del “Coordinamento per le attività necessarie al contenimento della diffusione del Covid-19 presso la Presidenza della Regione” si è rivelata una strategia particolarmente efficace per assicurare una risposta istituzionale uniforme all’esigenze concrete derivanti dall’evoluzione della situazione epidemiologica.

Attraverso il coordinamento in questione, in particolare, la Regione ha ottenuto importanti risultati di contenimento e di prevenzione all’interno di quei Comuni (Agira, Salemi, Villafrati e Troina) in cui si è verificato un improvviso aumento dei contagiati, nonostante le più restrittive prescrizioni dettate per tali territori abbiano suscitato non pochi dubbi interpretativi da parte dei cittadini ([22]).

In definitiva, pare possibile notare che le prescrizioni stabilite a livello regionale, per quanto talora siano apparse alla collettività ingiustificatamente incisive – come si evince anche dal contenzioso scaturito in relazione all’applicazione di talune misure particolarmente limitative della libertà di circolazione ([23]) – hanno evitato il rischio concreto di una incontrollata propagazione del virus dal Nord al Sud del Paese.

A pochi giorni dall’inizio della c.d. “fase II”, pur in presenza del confortante e costante calo del numero dei contagi sul territorio siciliano, si auspica che la strategia regionale per la riapertura delle attività produttive sia frutto non solo di una decisione ben meditata, ma sia anche conforme agli indirizzi generali stabiliti a livello nazionale.

In mancanza di tale coordinamento, non pare del tutto infondato il rischio che l’emergenza sanitaria in corso possa essere l’occasione per un nuovo conflitto istituzionale.

  1. () Delibera del Consiglio dei Ministri del 31 gennaio 2020.

  2. () Come noto, la disposizione richiamata ricalca, a sua volta, l’art. 117, comma 1, del d.lgs. n. 112/1998, rubricato “Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59”, il quale dispone: «In caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale le ordinanze contingibili e urgenti sono adottate dal sindaco, quale rappresentante della comunità locale. Negli altri casi l’adozione dei provvedimenti d’urgenza, ivi compresa la costituzione di centri e organismi di referenza o assistenza, spetta allo Stato o alle regioni in ragione della dimensione dell’emergenza e dell’eventuale interessamento di più ambiti territoriali regionali».

  3. () Cfr. la nota del Ministero della Salute del 22 febbraio 2020, n. 5443 “COVID-19. Nuove indicazioni e chiarimenti”.

  4. () Con riferimento al servizio di raccolta dei rifiuti urbani sul territorio regionale, si rinvia all’ordinanza presidenziale n. 1/Rif del 27 marzo 2020, con la quale è stato disposto il ricorso temporaneo ad una forma speciale di gestione in grado di assicurare la regolare attività del ciclo integrato dei rifiuti e la salvaguardia dell’ambiente e della salute dei lavoratori e dei cittadini durante l’emergenza epidemiologica.

  5. () La disposizione citata ha prescritto espressamente che: «Il Presidente della Regione, con ordinanza di cui all’art. 3, comma 2, del decreto-legge 23 febbraio 2020 n. 6, può disporre la programmazione del servizio erogato dalle Aziende del Trasporto pubblico locale, anche non di linea, finalizzata alla riduzione e alla soppressione dei servizi in relazione agli interventi sanitari necessari per contenere l’emergenza coronavirus sulla base delle effettive esigenze e al solo fine di assicurare i servizi minimi essenziali».

  6. () Si noti, peraltro, che l’art. 5, comma 3, dell’ordinanza in questione ha esentato dai predetti obblighi di comunicazione e di permanenza domiciliare gli operatori sanitari e gli operatori dei servizi pubblici essenziali, tra i quali rientrano, come precisato con circolare n. 4 del 06.04.2020, i rappresentanti delle Forze armate e delle Forze dell’ordine, gli autotrasportatori necessari per assicurare la continuità della filiera agro-alimentare e sanitaria e il personale appartenente ai ruoli della Magistratura. Tali categorie di persone sono, tuttavia, tenute a sospendere la propria attività lavorativa nel caso di sintomatologia respiratoria o di esito positivo all’esame rinofaringeo.

  7. () Cfr. note del 9 marzo 2020, n. 27519 e del 12 marzo 2020, n. 29231.

  8. () Alla data dell’ordinanza, secondo i dati comunicati dalle A.S.P. territorialmente competenti, risultavano: 9 cittadini positivi al virus e 6 con sintomi virali in attesa del risultato dell’esame rinofaringeo nel Comune di Agira; 15 cittadini positivi al virus e 21 con sintomi virali in attesa dell’esito dell’esame nel Comune di Salemi; 62 cittadini positivi al virus nel Comune di Villafrati.

  9. () Cfr. avviso del Dipartimento per la Pianificazione Strategica dell’Assessorato della Salute del 24 marzo 2020, che stabilisce le indicazioni generali alle quali le A.S.P. e le strutture recettizie dovranno attenersi al momento della sottoscrizione delle singole convenzioni.

  10. () Infatti, alla data del 25 marzo 2020, la situazione nei predetti Comuni era la seguente: per il Comune di Agira, 16 cittadini contagiati e 10 in attesa di risultato dell’esame; per il Comune di Salemi, 15 cittadini contagiati e 17 in attesa di risultato; per il Comune di Villafrati, 69 cittadini contagiati.

  11. () Alla data del provvedimento regionale, i competenti uffici dell’A.S.P. hanno comunicato la presenza di 94 cittadini contagiati nel territorio comunale.

  12. () Art. 2, comma 12, del DPCM del 10 aprile 2020 ha disposto infatti che: «per le attività produttive sospese, è ammesso, previa comunicazione al Prefetto, l’accesso ai locali aziendali di personale dipendente o terzi delegati per lo svolgimento o di attività di vigilanza, attività conservative e di manutenzione, gestione dei pagamenti nonché attività di pulizia e sanificazione».

  13. () Autorizzazione che deve ritenersi estesa anche alla consegna a domicilio dei prodotti dei servizi di ristorazione, come precisa la Circolare n. 10 del 24 aprile 2020.

  14. () Ai sensi dell’art. 11 dell’ordinanza, le categorie dei lavoratori esentati dall’osservanza degli obblighi di comunicazione e di isolamento domiciliare sono state individuate nelle seguenti: a) operatori sanitari pubblici e privati e quelli dei servizi di pubblica utilità e dei servizi essenziali di cui alla legge 12 giugno 1990, n. 146; b) appartenenti alle Forze dell’ordine, alle Forze armate, il personale appartenente ai ruoli della Magistratura, i titolari di cariche parlamentati e di governo; c) autotrasportatori e personale delle imprese che assicurano la continuità della filiera agro-alimentare e sanitaria; d) lavoratori pendolari e gli equipaggi dei mezzi di trasporto. Nel caso di sintomatologia respiratoria o esito positivo all’esame del tampone, tali categorie di soggetti hanno l’obbligo di sospendere la propria attività lavorativa e di provvedere ad informare immediatamente il Dipartimento di prevenzione dell’Azienda sanitaria provinciale territorialmente competente, restando in isolamento presso la propria residenza/domicilio fino a nuove indicazioni.

  15. () Si segnala, a tal proposito, che tale decreto interministeriale, in deroga all’art. 1, comma 1, lett. a), ultimo periodo, del citato d.P.C.M. del 26 aprile, nella parte in cui ha sancito che «è in ogni caso consentito il rientro presso il proprio domicilio, abitazione o residenza», ha continuato a consentire l’accesso nell’isola esclusivamente «agli appartenenti alle Forze dell’ordine e alle Forze armate, agli operatori sanitari pubblici e privati, ai lavoratori pendolari o per comprovate esigenze di lavoro, gravi motivi di salute e situazioni di necessità».

  16. () Cfr. art. 1, comma 1, lett. f), d.P.C.M. 10 aprile 2020: «Non è consentito svolgere attività ludica o ricreativa all’aperto; è consentito svolgere individualmente attività motoria in prossimità della propria abitazione, purché comunque nel rispetto della distanza di almeno un metro da ogni altra persona».

  17. () Cfr. art. 2, comma 3, del decreto n. 118 del 16 marzo 2020 del Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti, di concerto con il Ministro della Salute: «per comprovate esigenze di lavoro, di salute o per situazioni di necessità, sono consentiti gli spostamenti via mare per i passeggeri da Messina per Villa San Giovanni e per Reggio Calabria e viceversa».

  18. () Normativa che consentiva, come si è detto, di svolgere attività motoria sebbene nei pressi della propria abitazione e mantenendo la distanza interpersonale di un metro.

  19. () TAR Sicilia, Palermo, sez. I, 10 aprile 2020, n. 456 e TAR Sicilia, Palermo, sez. I, 17 aprile 2020, n. 458.

  20. () In merito, si veda art. 3, comma 1, del citato d.l. n. 19/2020: «Nelle more dell’adozione dei decreti del Presidente del Consiglio dei ministri di cui all’articolo 2, comma 1, e con efficacia limitata fino a tale momento, le regioni, in relazione a specifiche situazioni sopravvenute di aggravamento del rischio sanitario verificatesi nel loro territorio o in una parte di esso, possono introdurre misure ulteriormente restrittive, tra quelle di cui all’articolo 1, comma 2, esclusivamente nell’ambito delle attività di loro competenza e senza incisione delle attività produttive e di quelle di rilevanza strategica per l’economia nazionale».

  21. () Cfr. Cons. Stato, Sez. III, decreto 30 marzo 2020, n. 1553; Tar Sardegna, Sez. I, decreto 7 aprile 2020, n. 122; Tar Campania, Sez. V, 18 marzo 2020, n. 416.

  22. () Si tratta di ambiguità lessicali successivamente chiarite dall’ordinanza n. 11 del 25 marzo 2020 e dalle relative Istruzioni applicative ed interpretative del 26 marzo 2020.

  23. () Si noti, a tal proposito, che disposizioni non meno restrittive hanno caratterizzato alcune ordinanze contingibili e urgenti adottate a livello locale, come dimostra la nota vicenda dell’ordinanza del Sindaco di Messina n. 105 del 5 aprile 2020 (successivamente annullata dal Governo con d.P.R. del 9 aprile 2020), con la quale l’ingresso in Sicilia attraverso lo Stretto di Messina è stato condizionato al rispetto di condizioni e limiti tanto ostativi da richiamare alla mente figure mitologiche di omerica memoria.

Luigi Previti

Dottorando di ricerca e Cultore della materia di Diritto amministrativo e Diritto amministrativo europeo nell'Università degli Studi di Milano