Puglia

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Il contributo si prefigge lo scopo di fornire un’analisi sistematica e cronologica dei provvedimenti adottati dalla Regione Puglia sia in forma di ordinanza, sia di decreto in ordine all’emergenza epidemiologica determinata dal virus Covid-19. Si offre dunque la panoramica dei provvedimenti, adottati in esecuzione delle misure di provenienza statale, aggiornati alla c.d. Fase 2.

[The emergency measures adopted by the Puglia Region to face the Covid-19 health emergency]: The contribution aims to provide a systematic analysis in chronological order of the measures adopted by the Puglia Region both in the form of an ordinance and of a decree regarding the epidemiological emergency determined by the Covid-19 virus. I therefore offer an overview of the measures adopted in execution of the National legal framework, updated to the so-called Phase 2.

1. Premessa

L’analisi delle misure regionali adottate per fronteggiare l’emergenza epidemiologica Covid-19 muove da un primigenio atto statale: la dichiarazione dello stato di emergenza deliberata dal Consiglio dei Ministri il 31 gennaio 2020[1]. È ora utile riordinare gli strumenti di regolazione emergenziale utilizzati dalle singole regioni per farvi fronte.

Per la Regione Puglia, la tipologia più utilizzata è rappresentata dalle ordinanze contingibili e urgenti, espressione – com’è noto – di un potere funzionale a governare una situazione inattesa e urgente.

Parametro cardine della legittimità di queste misure emergenziali è il principio di proporzionalità[2], consistente – com’è noto – nell’idoneità astratta del mezzo utilizzato dall’Amministrazione, nella necessarietà in concreto dell’atto e nella c.d. proporzionalità in senso stretto, cercando cioè di arrecare il minor sacrificio possibile richiesto al destinatario della misura[3].

Fondamento normativo delle ordinanze regionali è l’art. 32, commi 1 e 3, l. n. 833/1978[4] e l’art. 117, comma 1, d.lgs. n. 112/1998, i quali consentono, in condizioni di emergenza sanitaria, al Presidente della Giunta regionale l’emanazione di ordinanze aventi efficacia sull’intero territorio regionale.

Quanto all’emergenza epidemiologica in atto, con il d.l. 23 febbraio 2020, n. 6[5] (“Misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da Covid-19”), l’Esecutivo ha individuato una strategia di contenimento specificando le misure adottabili e definendo i provvedimenti nel genus, nei presupposti e nelle autorità competenti ad emanarli.

Questa impostazione ha trovato ulteriore conferma nel d.l. 25 marzo 2020, n. 19[6], sostitutivo del d.l. n. 6/2020 citato e introduttivo di numerose modifiche.

I provvedimenti anti-contagio sono adottati, sotto forma di decreto, dal Presidente del Consiglio dei Ministri su proposta del Ministro della salute e sentiti i Ministri competenti per materia nonché i Presidenti delle Regioni coinvolte.

L’iter procedimentale e gli effetti dei provvedimenti adottabili sono stabiliti dall’art. 2, d.l. n. 19/2020 cit.

Ai sensi dell’art. 2, comma 2, d.l. n. 19/2020, «nelle more dell’adozione dei decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri di cui al comma 1[7] e con efficacia limitata fino a tale momento, in casi di estrema necessita e urgenza per situazioni sopravvenute le misure di cui all’articolo 1 possono essere adottate dal Ministro della salute ai sensi dell’articolo 32 della legge 23 dicembre 1978, n. 833».

È invece di competenza dei Presidenti delle singole regioni, ai sensi degli artt. 2 e 3, d.l. n. 19/2020, proporre l’adozione di un d.p.c.m., rilasciare pareri in ordine agli schemi di d.p.c.m. solo se questi siano di interesse della regione e introdurre, nelle more dell’adozione dei d.p.c.m., misure ulteriormente restrittive in relazione a specifiche situazioni sopravvenute di aggravamento del rischio sanitario verificatesi nel territorio regionale o in una parte di esso. Ciò, solo «nell’ambito delle attività di loro competenza e senza incisione delle attività produttive e di quelle di rilevanza strategica per l’economia nazionale»[8].

Un’impostazione centripeta, insomma, che poggia sull’assunto secondo cui le misure per il contenimento del virus devono caratterizzarsi per uniformità e omogeneità sull’intero territorio nazionale: a uguali potenzialità di contagio corrispondono identiche misure anti-diffusione sul territorio.

2. Le ordinanze contingibili e urgenti adottate dalla Regione Puglia: il piano organizzativo

Per aver chiaro il quadro degli interventi regionali pugliesi è opportuno soffermarsi anzitutto sull’ordinanza del Presidente della Regione Puglia 6 marzo 2020, n. 172[9], con la quale è stata istituita l’Unità di crisi regionale (U.C.R.)[10].

Le azioni e le misure di competenza di quest’ultima sono specificamente individuate nella nota del Capo del Dipartimento protezione civile recante “Misure operative di protezione civile per la gestione dell’emergenza epidemiologica da Covid-19”[11]. L’U.C.R. monitora la gestione delle risorse umane e dei materiali sanitari, l’applicazione uniforme, nel territorio regionale, delle procedure di allerta e di emergenza; inoltre, coordina le parti istituzionali preposte all’attuazione delle azioni legate alla gestione dell’emergenza infettiva.

Già dal 31 gennaio 2020 la Regione Puglia, su indicazione del Ministero della Salute, aveva peraltro costituito una task force regionale per la gestione dell’emergenza infettiva, mettendo a punto dapprima il “Protocollo operativo per la gestione di casi sospetti di Covid-19 in Puglia” e, dopo i contagi in Lombardia e Veneto, il “Piano operativo emergenza Covid-19, Regione Puglia”.

La Protezione Civile regionale, in stretto contatto e collegamento con la task force, segue l’evolversi del fenomeno sin dalla dichiarazione dello stato di emergenza (ordinanza del Capo Dipartimento della Protezione civile n. 630 del 3 febbraio 2020) e mediante la sala operativa di protezione civile (sempre operativa) partecipa alle attività del comitato operativo nazionale attraverso videoconferenza permanente.

Le attività nelle quali la sala operativa regionale di protezione civile è coinvolta attengono:

• al monitoraggio del fenomeno attraverso l’aggiornamento dei dati e delle notizie che pervengono dalle strutture del sistema sanitario regionale;

• al supporto al sistema sanitario per l’allestimento di strutture mobili onde assicurare il triage campale differenziato presso i centri di pronto soccorso;

• alla diffusione delle informazioni operative per la gestione dell’emergenza (attivazione di un numero verde, diffusione delle informazioni su siti istituzionali, diffusione dei flow chart prodotti dal Dipartimento della salute per la gestione dei casi sospetti etc.);

• all’organizzazione e al monitoraggio dei turni dei volontari per il supporto agli USMAF – uffici del Ministero della salute che a livello periferico si occupano della sanità marittima, aerea e di frontiera – per le operazioni di sorveglianza sanitaria negli aeroporti della regione;

• al supporto all’organizzazione e alla gestione di interventi di soccorso e assistenza alla popolazione interessata dall’emergenza (logistica dei dispositivi di protezione, logistica di sedi per l’eventuale confinamento in quarantena, etc.);

• al supporto alle strutture di protezione civile (Comuni, Uffici scolastici e altre istituzioni) in ordine all’adozione dei provvedimenti di competenza.

Ciò premesso a livello organizzativo, le ordinanze adottate nel territorio pugliese, in conformità ai d.p.c.m. e d.l. di cui costituiscono attuazione, dispongono la limitazione di diritti costituzionalmente tutelati, evidenziando anche su scala regionale il conflitto tra autorità e libertà già percepito a livello nazionale. Bruce Ackerman in proposito sostiene che «ai governi non dovrebbe essere permesso di dare di matto nemmeno durante l’emergenza; molte misure estreme dovrebbero rimanere off-limits»[12].

Anche la Regione Puglia, dunque, limita la circolazione delle persone e prescrive divieti di assembramento, sospende le attività commerciali a eccezione di quelle necessarie per assicurare i generi alimentari di prima necessità, disponendo altresì misure di quarantena precauzionale per i soggetti che hanno avuto contatti ravvicinati con casi confermati di malattia infettiva diffusiva e stabilendo, infine, il divieto assoluto di allontanamento dalla propria abitazione o dimora per le persone sottoposte alla misura della quarantena.

Le ordinanze sono qui analizzate in ordine cronologico in relazione ai rispettivi d.p.c.m.: le cui misure costituiscono la risposta all’andamento della curva di contagio secondo l’ormai noto indice chiamato “fattore R0” o “fattore RT”.

2.1. I provvedimenti successivi: l’azione. Ordinanze del Presidente della Regione Puglia del 26 febbraio (prot. n. 702/SP), 27 febbraio (prot. n. 735/SP) e 3 marzo 2020 n. 168 aventi ad oggetto «Misure per la prevenzione e gestione dell’emergenza epidemiologica da Covid-19. Ordinanza ai sensi dell’art. 32, comma 3, della legge 23 dicembre 1978, n. 833 in materia di igiene e sanità pubblica».

L’ordinanza presidenziale del 26 febbraio 2020 contiene misure finalizzate all’informazione e alla prevenzione da attuare nelle scuole di ogni ordine e grado, nelle Università e nei restanti uffici delle amministrazioni pubbliche.

Si prevede la necessità:

– di esporre, presso i luoghi aperti al pubblico e dunque di maggior transito, le informazioni sulle misure di prevenzione disposte dal Ministero della salute;

– di rendere disponibili, soprattutto nelle aree di accesso a strutture sanitarie, soluzioni disinfettanti per il lavaggio delle mani;

– di adottare interventi di natura straordinaria di pulizia per le aziende di trasporto pubblico anche a lunga percorrenza;

– di sospendere tutte le attività inerenti all’organizzazione di viaggi di istruzione, iniziative di scambio o gemellaggi e visite guidate fino al 15 marzo 2020;

– in tema di procedure concorsuali, di assicurare un’adeguata distanza di sicurezza fra i partecipanti.

Ancora, relativamente alla profilassi e al trattamento dei soggetti rientranti dalle cc.dd. zone rosse (Cina o territori italiani nei quali son presenti focolai infettivi), l’atto presidenziale prevede l’obbligo di comunicazione dell’avvenuto rientro al proprio medico di medicina generale (MMG) o al pediatra di libera scelta (PLS). Nei casi in cui questo non fosse possibile, è prescritta la diretta comunicazione ai servizi di Sanità pubblica territorialmente competenti.

L’operatore di Sanità pubblica o i servizi di Sanità pubblica provvedono alla prescrizione della permanenza domiciliare. Le informazioni fornite all’operatore competente devono essere il più possibile dettagliate, includendovi le zone specifiche di soggiorno e il percorso di viaggio effettuato nei quattordici giorni precedenti alla comunicazione.

Una volta accertata la necessità di avviare la sorveglianza sanitaria e l’isolamento fiduciario, l’operatore di Sanità pubblica informa dettagliatamente l’interessato sulle misure da adottare, illustrandone le modalità e le finalità; informa, inoltre, il medico di medicina generale/pediatra di libera scelta da cui il soggetto è assistito anche ai fini dell’eventuale certificazione INPS: rilasciando una dichiarazione indirizzata all’Istituto previdenziale e al datore di lavoro nella quale attesta che per motivi di sanità pubblica è stato necessario imporre la quarantena al soggetto rientrato, specificandone le date di inizio e di fine.

L’operatore di Sanità pubblica deve altresì accertare l’assenza di febbre o altra sintomatologia nel soggetto da porre in isolamento, nonché negli altri eventuali conviventi e, allo stesso tempo, informare la persona circa i sintomi, le caratteristiche di contagiosità, le modalità di trasmissione della malattia e le misure da attuare per proteggere gli eventuali conviventi in caso di comparsa di sintomi.

Ai fini di un’applicazione efficiente del protocollo, l’ordinanza prescrive un’attività di sensibilizzazione della popolazione sul significato, le modalità e le finalità dell’isolamento.

In caso di comparsa di sintomi, il soggetto sottoposto a sorveglianza è tenuto ad avvertire immediatamente il medico di medicina generale o pediatra di libera scelta e l’operatore di Sanità pubblica, a indossare la mascherina chirurgica, ad allontanarsi dagli altri conviventi e a rimanere nella propria stanza con la porta chiusa garantendo un’adeguata ventilazione naturale, in attesa dell’eventuale trasferimento in ospedale.

Attesa la situazione esistente al momento della sua adozione, l’ordinanza ha previsto misure non troppo invasive: proporzionate alla fase ancora iniziale di diffusione del virus e strettamente finalizzate al monitoraggio dei soggetti provenienti dalle zone a rischio.

Con la seconda ordinanza, datata 27 febbraio 2020, si prevede l’obbligo della permanenza domiciliare con sorveglianza sanitaria. La misura, di durata quattordicinale, è limitata ai passeggeri di voli rientranti da una zona soggetta a forte diffusione del virus. Attribuisce inoltre poteri di polizia al fine di assicurare il rispetto e l’esecuzione delle misure di permanenza domiciliare con espressa previsione di responsabilità penale, ai sensi dell’art. 650 c.p., in caso di violazione degli obblighi ivi stabiliti.

La terza ordinanza presidenziale, del 3 marzo 2020 n. 168, è emanata in attuazione del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 1° marzo 2020, recante «Ulteriori disposizioni attuative del decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6» e del d.l. 2 marzo 2020 n. 9, «Misure urgenti di sostegno per le famiglie, lavoratori e imprese connesse all’emergenza epidemiologica da Covid-19». Quest’ultimo all’art. 32 (“Conservazione validità anno scolastico 2019/2020”) prevede che «qualora le istituzioni scolastiche del sistema nazionale di istruzione non possano effettuare almeno 200 giorni di lezione, a seguito delle misure di contenimento del Covid-19, l’anno scolastico 2019/2020 conserva comunque la validità anche in deroga a quanto stabilito all’articolo 74 del decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297. Sono del pari decurtati, proporzionalmente, i termini previsti per la validità dei periodi di formazione e di prova del personale delle predette istituzioni scolastiche e per il riconoscimento dell’anzianità di servizio».

Né il d.p.c.m. né il d.l. citt. prevedono dunque la sospensione delle attività didattiche nelle scuole e nelle Università: come si vede, l’ordinanza regionale non vieta la prosecuzione delle attività scolastiche e universitarie, ma dispone ulteriori misure preventive di contenimento volte a evitare la diffusione del virus.

Fra queste, la modalità di lavoro c.d. agile (c.d. smartworking) disciplinata dagli artt. 18-23, l. 22 maggio 2017, n. 81. I dirigenti scolastici e i rettori delle Università, sino al 15 marzo 2020, possono attivare modalità di didattica a distanza, al fine di consentire la prosecuzione dell’attività didattica anche agli studenti che scelgano di assentarsi dalle scuole o dalle Università, per scopi precauzionali. In ogni caso, le assenze maturate a tale titolo non comporteranno pregiudizio all’eventuale ammissione a esami finali nonché alle valutazioni conclusive. È rimessa ai dirigenti la facoltà di individuare e utilizzare piattaforme e strumenti di didattica a distanza, già disponibili grazie a specifici Protocolli siglati dal Ministero. Infine, le Università sono tenute ad assicurare – laddove necessario e individuandone le modalità – il recupero delle attività formative e curriculari ovvero di ogni altra prova o verifica, anche intermedia, che risultino funzionali al completamento del percorso didattico.

2.2. Ordinanza 8 marzo 2020, n. 176 del Presidente della Regione Puglia («Misure per il contrasto e il contenimento sul territorio regionale del diffondersi del virus Covid-19 ai sensi dell’art. 32 della legge 23 dicembre 1978, n. 833 in materia di igiene e sanità pubblica»). Ordinanza 8 marzo 2020, n. 177 del Presidente della Giunta regionale («Precisazioni sugli obblighi di cui all’ordinanza del Presidente della Giunta regionale 8 marzo 2020, n. 176»).

L’8 marzo 2020 il Presidente del Consiglio emana un nuovo d.p.c.m., il primo in tema di lockdown: in attuazione, la Regione adotta – nello stesso giorno – prima l’ordinanza n. 175 e poi la n. 176 (di rettifica della prima).

Secondo il provvedimento regionale, dal 7 marzo 2020 esiste – per tutti gli individui rientranti nel territorio pugliese e provenienti, in particolare, dalla Regione Lombardia e dalle province di Modena, Parma, Piacenza, Reggio nell’Emilia, Rimini, Pesaro e Urbino, Venezia, Padova, Treviso, Asti e Alessandria – l’obbligo di comunicare il rientro al proprio medico di medicina generale ovvero al pediatra di libera scelta o all’operatore di Sanità pubblica competente. Questi soggetti dovranno rispettare altresì l’obbligo di permanenza domiciliare, con annesso isolamento fiduciario, per un periodo di 14 giorni: i soggetti dovranno restare raggiungibili per ogni eventuale attività di sorveglianza e comunicare con la massima tempestività l’eventuale comparsa di sintomi. In ogni caso è loro vietato qualunque ulteriore spostamento. Di spiccata rilevanza la previsione di conseguenze sanzionatorie in ambito penale, ai sensi dell’art. 650 c.p., salvo che il fatto non costituisca più grave reato.

La successiva, coeva ordinanza regionale esenta poi taluni soggetti dagli obblighi di quarantena e comunicazione legati al loro spostamento: gli addetti ai trasporti di merci sia per conto proprio sia per conto di terzi, i trasfertisti abituali e i dipendenti di aziende edili e/o impiantistiche che operano in cantieri situati nelle zone di riferimento o che devono recarsi in strutture ubicate in tali zone per esigenze legate alla manutenzione di impianti e/o apparati in esecuzione di contratti di fornitura e/o appalto, il tutto da e per le zone di cui all’art. 1 del d.p.c.m. dell’ 8 marzo 2020 cit.

2.3. Ordinanza 12 marzo 2020 n. 178 del Presidente della Regione Puglia per la riduzione dei servizi di trasporto pubblico regionale locale automobilistico extraurbano e ferroviario.

L’11 marzo 2020 è stato adottato un nuovo d.p.c.m., il cui art. 1, comma 1, n. 5), dispone che «il Presidente della Regione con ordinanza di cui all’art. 3 del decreto legge 23 febbraio 2020 n. 6, può disporre la programmazione del servizio erogato dalle Aziende del Trasporto pubblico locale, anche non di linea, finalizzata alla riduzione e alla soppressione dei servizi in relazione agli interventi sanitari necessari per contenere l’emergenza coronavirus sulla base delle effettive esigenze e al solo fine di assicurare i servizi minimi essenziali».

Così, con ordinanza 12 marzo 2020, n. 178, sono previste numerose misure nei confronti di tutte le imprese di trasporto pubblico su gomma e su ferro che operano nel territorio regionale pugliese.

Per le prime si prevede la sospensione di tutti i servizi, ad accesso indifferenziato, classificati “scolastici” o “scolastici integrativi” fino al 3 aprile 2020. È disposta la riduzione dei servizi ordinari feriali, in misura pari al 50% in relazione al programma di esercizio, con riguardo alle fasce orarie a minore domanda (9:00-12:00, 15:00-18:00) e si privilegiano le corse registranti il minor numero di utenti. Resta invariata l’erogazione dei servizi di trasporto ordinari “giornalieri”: incrementando, solo laddove necessario, il numero dei mezzi e/o delle corse necessari a garantire un maggior distanziamento a bordo tra i passeggeri.

Per i trasporti su ferro è invece prevista una riduzione del 30% rispetto al programma di esercizio, con preferenza per le fasce orarie di minore domanda; la previsione di un opportuno dimensionamento dei convogli, utile a garantire un maggior distanziamento a bordo tra i passeggeri.

I servizi di trasporto sono soggetti a sanificazione ciclica dei mezzi con prodotti a base di cloro o altro idoneo disinfettante, accompagnata da interventi giornalieri di pulizia e sanificazione di tutte le superfici interne dei mezzi maggiormente a contatto con i passeggeri.

L’ordinanza rimanda, a conclusione, alla competenza dei sindaci dei Comuni, nei quali sono garantiti servizi di trasporto pubblico locale, per l’adozione delle ordinanze aventi le finalità di cui all’art. 1, comma 1 punto 5), d.p.c.m. 11 marzo 2020.

A quest’ordinanza, come si vedrà meglio infra, ne seguiranno altre, sempre in tema di trasporto su gomma e su ferro, recanti proroga dell’efficacia e ulteriori limitazioni all’erogazione del servizio.

2.4. Ordinanze contingibili e urgenti del Presidente della Regione Puglia: 14 marzo 2020 n. 182 con rispettivi chiarimenti («Misure per il contrasto e il contenimento sul territorio regionale del diffondersi del virus Covid-19 ai sensi dell’art. 32 della Legge 23 dicembre 1978, n. 833 in materia di igiene e sanità pubblica») e 14 marzo 2020 n. 183 («Misure per la prevenzione, il contrasto e il contenimento sul territorio regionale del diffondersi del virus Covid-19 ai sensi dell’art. 32 della legge 23 dicembre 1978, n. 833 in materia di igiene e sanità pubblica»).

L’ordinanza presidenziale 14 marzo 2020, n. 182, richiama, oltre alle disposizioni di cui all’ordinanza n. 176 dell’8 marzo 2020 (cfr. par. 2.2.), il d.p.c.m. 9 marzo 2020[13]: essa vieta ogni spostamento delle persone fisiche in entrata e in uscita dai territori comunali, nonché all’interno di quei medesimi territori, consentendolo, però, ove motivato dal rientro presso il proprio domicilio, abitazione o residenza.

Il provvedimento proroga al 3 aprile 2020 gli effetti della precedente ordinanza n. 176, consentendo inoltre il rientro in Puglia a tutti i soggetti ivi residenti – non solo provenienti dalle cc.dd. zone rosse, ma provenienti anche dall’estero e da altre regioni – e disponendo per costoro il divieto assoluto di spostamento dalla propria abitazione, una volta raggiunta.

È esclusa l’applicabilità della misura al transito e trasporto merci e a tutta la filiera produttiva da e per la Puglia.

I divieti, come già stabilito dall’ordinanza n. 176/2020, non sono suscettibili di applicazione a coloro che possono certificare lo spostamento da e per la Puglia sulla base di comprovate esigenze lavorative, situazioni di necessità o per comprovati motivi di salute, al pari del d.p.c.m. dell’8 marzo 2020.

Lo stesso 14 marzo, con ordinanza n. 183, preso atto del rapido evolversi della situazione epidemiologica, del carattere particolarmente diffusivo dell’epidemia e dell’incremento dei casi sul territorio regionale, il Presidente della Regione promuove l’utilizzo di modalità di lavoro agile per tutte le aziende esercenti attività di call center nel territorio regionale, prevedendo altresì modalità alternative qualora lo smartworking non sia concretamente praticabile.

In primo luogo, l’esercizio dell’attività viene limitata esclusivamente a quella di customer service, cosiddetta inbound, cioè limitata alle sole chiamate in entrata.

Si prevede, inoltre, l’adozione di interventi straordinari di sanificazione ciclica dei luoghi di lavoro, l’adozione di protocolli di sicurezza anti-contagio e, ove non sia possibile rispettare la distanza interpersonale di almeno un metro come principale misura di contenimento, l’adozione di strumenti di protezione individuale e il contingentamento dell’accesso agli spazi comuni o chiusura di questi spazi ove non si possa garantire il rispetto della distanza di sicurezza.

L’ordinanza ha efficacia fino al 3 aprile 2020.

2.5. Ordinanza 19 marzo 2020, n. 188 del Presidente della Regione Puglia («Misure per il contrasto e il contenimento sul territorio regionale del diffondersi del virus Covid-19 ai sensi dell’art. 32 della legge 23 dicembre 1978, n. 833 in materia di igiene e sanità pubblica. Disposizioni in materia di trasporto pubblico locale ferroviario»). Segue ordinanza 2 aprile 2020 n. 197 del Presidente della Regione Puglia («Proroga efficacia ordinanze Presidente Regione Puglia n. 178 del 12 marzo 2020 e n. 188 del 19 marzo 2020 recanti «Disposizioni in materia di trasporto pubblico locale automobilistico extraurbano ferroviario»).

Il 19 marzo 2020 l’ordinanza n. 188 dispone ulteriori limitazioni e riduzioni del servizio di trasporto pubblico locale su gomma e su ferro: sino al 3 aprile 2020 tutte le imprese di trasporto pubblico regionale locale ferroviario sono infatti autorizzate a operare ulteriori riduzioni del servizio dal 30% sino al 60% dell’ordinario programma di esercizio; si privilegiano le fasce orarie di minore domanda, dunque meno affollate, subordinatamente all’approvazione della riprogrammazione del servizio da parte della Sezione TPL dell’Assessorato ai trasporti della Regione.

La riprogrammazione contenente le ulteriori riduzioni deve comunque salvaguardare le fasce orarie pendolari, essere oggetto di monitoraggio, a cura delle imprese stesse, attraverso la quotidiana rilevazione delle frequentazioni ed essere suscettibile di modifica in caso di necessità, sempre subordinatamente alla approvazione della Sezione TPL dell’Assessorato regionale ai trasporti.

Rimangono ferme le misure già previste di adozione di interventi straordinari di sanificazione dei mezzi, da compiersi ogni due settimane con prodotti a base di cloro o altro idoneo disinfettante, l’adozione di interventi giornalieri di pulizia e sanificazione di tutte le superfici interni dei mezzi maggiormente a contatto dei passeggeri e l’opportuno dimensionamento dei convogli, utile a garantire un maggior distanziamento a bordo tra i passeggeri.

Segue poi ordinanza 2 aprile 2020 n. 197, la quale si limita a prorogare fino al 13 aprile 2020 l’efficacia delle già citate ordinanze n. 178 del 12 marzo 2020 e n. 188 del 19 marzo 2020.

2.6. Nota di recepimento dell’ordinanza 19 marzo 2020, n. 651 del Capo della Protezione civile in materia di ricetta elettronica dematerializzata. Prime disposizioni applicative regionali in materia di ricetta farmaceutica.

Con ordinanza n. 651 del 19 marzo 2020[14] il Capo della protezione civile dispone in materia di utilizzo di strumenti alternativi al promemoria cartaceo della ricetta dematerializzata ai sensi del decreto ministeriale 2 novembre 2011.

La Regione Puglia ha recepito questa ordinanza con nota prot. 1627 del 20 marzo 2020. Così, in luogo della consegna fisica della stampa del promemoria cartaceo della ricetta dematerializzata, il medico prescrittore può utilizzare strumenti alternativi, quali: email ordinaria o posta elettronica certificata del promemoria all’indirizzo comunicato dall’assistito; SMS al numero di telefonia mobile comunicato dall’assistito del numero di ricetta elettronica (NRE) della ricetta dematerializzata; comunicazione del numero di ricetta elettronica (NRE) o di una immagine contenente il codice a barre del NRE mediante applicazione per telefonia mobile che consente lo scambio di messaggi e immagini; comunicazione telefonica del NRE al numero di telefono fornito dall’assistito. Infine, nel caso in cui l’assistito abbia attivato il fascicolo sanitario elettronico (FSE), le ricette dematerializzate sono immediatamente disponibili nel fascicolo stesso.

Per la dispensazione dei farmaci l’assistito è tenuto a recarsi in farmacia con il numero di ricetta elettronica o copia del promemoria (conseguiti con una delle suddette modalità) e la tessera sanitaria. Il farmacista richiama telematicamente, attraverso l’NRE e il codice fiscale (CF), la ricetta farmaceutica e provvede alla dispensazione dei farmaci secondo le usali modalità: registrando l’erogazione totale o parziale della ricetta attraverso il proprio applicativo e inviando telematicamente i dati al centro di raccolta.

Peraltro, il sistema informativo regionale SIST Puglia è già stato configurato e adattato alle nuove modalità di gestione della ricetta dematerializzata farmaceutica e sono state pubblicate le specifiche di integrazione aggiornate[15].

Il comma 7 dell’art. 1 stabilisce, inoltre, che all’atto della dispensazione la farmacia annulla le fustelle dei farmaci erogati «apponendo sulle stesse, ben visibile e con inchiostro indelebile, la lettera “X” salvo diversa indicazione regionale».

Il testo dell’ordinanza contiene più specifiche prescrizioni sul tema.

2.7. Ordinanza 21 marzo 2020, n. 190 del Presidente della Regione Puglia («Ulteriori misure per la prevenzione e gestione dell’emergenza epidemiologica da Covid-19. – Indicazioni sulle modalità di spostamento nell’ambito del territorio regionale per attività di volontariato»).

L’ordinanza 21 marzo 2020, n. 190 del Presidente della Regione Puglia, emana disposizioni dirette a consentire ai volontari e agli enti del terzo settore di continuare a operare al servizio delle comunità in modo responsabile e in sicurezza. Sono così fornite precisazioni in ordine alla modalità di svolgimento e alla mobilità dei volontari, finalizzate a fronteggiare l’emergenza sanitaria e ad assicurare servizi necessari alle fasce più deboli della popolazione.

Per coordinare tali attività per opera dei servizi sociali pubblici territoriali, è garantito ai volontari, con modalità sicure e protette rispetto ai rischi di contagio attivo e passivo, la facoltà di spostarsi nell’ambito del territorio regionale per tutte le attività cui sono preposti, costituendo tale circostanza uno spostamento per ragioni di necessità come disposto dai d.p.c.m. 8 e 9 marzo 2020.

Le attività previste, strumentali e funzionali al diritto alla salute e ai bisogni primari dei cittadini, comprendono: la consegna di farmaci e alimenti a domicilio a persone non autosufficienti o parzialmente autosufficienti, altre forme di assistenza domiciliare leggera di prossimità (piccole manutenzioni, cura relazionale, igiene domestica e personale, assistenza nel disbrigo delle pratiche, ecc.), l’assistenza alla persona in strutture residenziali socioassistenziali e socioeducative o assimilabili, l’assistenza alla persona in strutture di accoglienza comunque denominate legate all’emergenza Covid 19, l’erogazione di servizi sociali di telesoccorso e teleassistenza, il ritiro e la consegna dei dispositivi di sicurezza per l’attività di volontariato e l’operatività di unità mobili/di strada rivolte ai soggetti senza fissa dimora o persone in stato di particolare fragilità.

Infine, è reso obbligatorio per tutti i volontari che si spostano per la propria attività (esclusivamente per recarsi a svolgere il servizio e tornare alla propria abitazione) esibire in caso di controllo delle forze dell’ordine sia il modello di autocertificazione (barrando la casella “situazioni di necessità”), sia la dichiarazione rilasciata dal responsabile della organizzazione di appartenenza su carta intestata della stessa, riportante nome e natura dell’associazione, servizio svolto, nome del volontario e territorio di riferimento di svolgimento dell’attività.

Il volontario deve comunque attenersi alle indicazioni per la prevenzione dei rischi di contagio.

2.8. Ordinanza 9 aprile 2020, n. 204 del Presidente della Regione Puglia («Misure urgenti ai sensi dell’art. 32 della legge 23 dicembre 1978, n. 833 in materia di igiene e sanità pubblica. Chiusura al pubblico delle attività commerciali al dettaglio di vendita di generi alimentari e di prima necessità sia nell’ambito degli esercizi commerciali di vicinato, sia nell’ambito della media e grande distribuzione, anche ricompresi nei centri commerciali, nei giorni 12 aprile (Santa Pasqua) e 13 aprile (Lunedì dell’Angelo) 2020»).

La dodicesima ordinanza, 9 aprile 2020, n. 204, è emanata in forza del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 1° aprile 2020, di proroga fino al 13 aprile 2020 delle misure adottate per il contenimento del contagio epidemiologico da Covid-19.

In particolare, essa tiene conto di due fattori.

Il primo, relativo all’accertata necessità e urgenza di garantire il rispetto sul territorio regionale delle disposizioni nazionali finalizzate al contenimento del contagio, tra cui: la limitazione della circolazione delle persone; il rispetto delle misure di quarantena precauzionale ai soggetti che hanno avuto contatti stretti con casi confermati di malattia infettiva diffusiva; il rispetto del divieto assoluto di allontanamento dalla propria abitazione o dimora per le persone sottoposte alla misura della quarantena; la limitazione di iniziative, di qualsiasi natura, e di ogni altra forma di riunione in luogo pubblico o privato e la limitazione di ogni forma di assembramento in luoghi pubblici o aperti al pubblico.

Il secondo, correlato al primo, rileva che a tal fine alcune Amministrazioni locali della Puglia, alla data dell’ordinanza, hanno già emanato disposizioni ex artt. 50 o 54, d.lgs. n. 267/2000 (TUEL), per la chiusura al pubblico delle attività commerciali al dettaglio di vendita di generi alimentari e di prima necessità sia nell’ambito degli esercizi commerciali di vicinato, sia nell’ambito della media e grande distribuzione, nei giorni 12 aprile (Santa Pasqua) e 13 aprile (Lunedì dell’Angelo) 2020.

Ragion per cui, con riferimento all’intero territorio regionale – fermi restando gli effetti di eventuali provvedimenti sindacali più restrittivi emanati nell’esercizio dei poteri di cui al TUEL, limitatamente all’ambito territoriale comunale di riferimento – l’ordinanza dispone la chiusura al pubblico nelle giornate del 12 e del 13 aprile 2020 delle attività commerciali di vendita al dettaglio di generi alimentari e di prima necessità: sia nell’ambito degli esercizi commerciali di vicinato, sia nell’ambito della media e grande distribuzione, anche ricompresi nei centri commerciali.

In queste date è consentito unicamente l’esercizio di edicole, tabaccai, farmacie e parafarmacie e, per le altre attività commerciali, la vendita a mezzo ordinazione con strumenti digitali o telefonici, con “consegna al domicilio” del cliente nel rispetto delle norme igienico-sanitarie sia per il confezionamento, sia per la consegna.

L’ordinanza agisce, così, con lo scopo di limitare ogni forma di assembramento, non solo in luoghi pubblici o aperti al pubblico, ma anche all’interno degli esercizi delle attività commerciali.

2.9. Ordinanza 11 aprile 2020, n. 205 del Presidente della Regione Puglia («Attuazione d.p.c.m. del 10 aprile 2020 – art. 1 co. 1 lett. ff). Disposizioni in materia di trasporto pubblico locale automobilistico extraurbano ferroviario»).

Come visto, in esecuzione del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 11 marzo 2020, il Presidente della Regione Puglia con le ordinanze n. 178 del 12 marzo 2020 e n. 188 del 19 marzo 2020 emana misure finalizzate alla riduzione dei servizi di trasporto pubblico regionale locale automobilistico extraurbano e ferroviario, efficaci fino al 3 aprile 2020.

Ancora, in conformità al d.p.c.m. 1° aprile 2020, con successiva ordinanza del Presidente della Regione Puglia n. 197 del 2 aprile 2020, sono stati differiti al 13 aprile 2020 gli effetti delle succitate ordinanze n. 178/2020 e n. 188/2020.

L’ordinanza 11 aprile 2020 n. 205, richiama, nello specifico – oltre all’art. 1, comma 2, lett. o), d.l. 25 marzo 2020, n. 19 – il d.p.c.m. del 10 aprile 2020 recante misure urgenti di contenimento del contagio sull’intero territorio nazionale.

In particolare, all’art. 1, comma 1, lett. ff) del medesimo decreto, si legge che «il Presidente della Regione dispone la programmazione del servizio erogato dalle aziende del trasporto pubblico locale, anche non di linea, finalizzata alla riduzione e alla soppressione dei servizi in relazione agli interventi sanitari necessari per contenere l’emergenza Covid-19 sulla base delle effettive esigenze e al solo fine di assicurare i servizi minimi essenziali, la cui erogazione deve, comunque, essere modulata in modo tale da evitare il sovraffollamento dei mezzi di trasporto nelle fasce orarie della giornata in cui si registra la maggiore presenza di utenti».

Ragion per cui, nell’ottica di procedere a una programmazione delle modalità di erogazione dei servizi del trasporto pubblico locale secondo l’ultimo indirizzo del Governo, a garanzia dei servizi minimi essenziali, l’ordinanza[16] in esame, allo scopo di contrastare e contenere il diffondersi del virus Covid-19, adotta sull’intero territorio regionale, nei confronti di tutte le imprese di trasporto pubblico su gomma e ferro, ulteriori misure a decorrere dal 14 aprile 2020 e sino al 3 maggio 2020.

Sono così prorogate, quanto alle prime: la sospensione di tutti i servizi ad accesso indifferenziato classificati “scolastici” o “scolastici integrativi” fino a tutto il 3 maggio 2020; la riduzione dei servizi ordinari feriali, fino a tutto il 3 maggio 2020, in misura pari al 50% dell’ordinario programma di esercizio, nelle fasce orarie a minore domanda (9:00-12:00, 15:00-18:00), privilegiando le corse che registrano il minor numero di utenti; il mantenimento di tutti i servizi ordinari “giornalieri” con frequenza 365 gg., incrementando, laddove necessario, il numero dei mezzi e/o delle corse necessarie a garantire un maggior distanziamento a bordo tra i passeggeri e l’adozione di misure organizzative che assicurino una distanza interpersonale di almeno 1 metro fra i passeggeri trasportati.

Nei confronti delle seconde, viene altresì prorogata: la riduzione, fino a tutto il 3 maggio 2020, dei servizi ferroviari, in misura massima del 60% dell’ordinario programma di esercizio, privilegiando le fasce orarie di minore domanda, subordinatamente all’approvazione della conseguente riprogrammazione del servizio da parte della Sezione TPL dell’Assessorato ai trasporti della Regione; l’adozione di misure organizzative che assicurino una distanza interpersonale di almeno 1 metro fra i passeggeri trasportati. La riprogrammazione contenente la riduzione dei servizi, che dovrà salvaguardare le fasce orarie pendolari, sarà oggetto di monitoraggio, a cura delle imprese stesse, attraverso la quotidiana rilevazione delle frequentazioni e potrà essere modificata, sempre subordinatamente alla approvazione della Sezione TPL dell’Assessorato ai trasporti della Regione.

Per entrambe è ulteriormente confermata l’adozione di interventi straordinari di sanificazione ciclica dei mezzi da compiersi ogni due settimane con prodotti a base di cloro o altro idoneo disinfettante e l’adozione di interventi giornalieri di pulizia e sanificazione di tutte le superfici interne dei mezzi maggiormente a contatto con i passeggeri, sempre con prodotti a base idoneo disinfettante.

2.10. Ordinanza 11 aprile 2020, n. 206 del Presidente della Regione Puglia («Misure per fronteggiare le criticità nella gestione dei rifiuti per effetto dell’Emergenza SARS-CoV-2»).

La Regione Puglia, con ordinanza 11 aprile 2020 n. 206, ha adottato un provvedimento straordinario, temporalmente circoscritto alla durata dell’emergenza, al fine di prevenire possibili criticità del sistema impiantistico regionale di smaltimento rifiuti. Ha dunque previsto misure dirette a fronteggiare la gestione di eventuali sovraccarichi capaci di determinare l’interruzione del servizio. Ciò, con l’obiettivo di assicurare la corretta gestione dei rifiuti (dal servizio di raccolta al trattamento e smaltimento finale) e garantire elevati livelli di sicurezza per i lavoratori dello specifico settore, nonché per la tutela della salute pubblica e dell’ambiente.

Le criticità, giustificative dell’intervento straordinario, attengono in particolare: all’impossibilità di inviare i rifiuti prodotti verso gli altri Stati membri e quindi alla necessità di trovare diversa collocazione per gli scarti derivanti dal trattamento e dal recupero dei rifiuti urbani differenziati e dei rifiuti assimilati agli urbani; alla chiusura di molti canali di destinazione delle frazioni non riciclabili; al rallentamento e, in taluni settori, anche all’interruzione delle attività produttive che utilizzano i prodotti del riciclo, con conseguente pericolo di completa saturazione delle piattaforme di conferimento e degli impianti di trattamento; alla potenziale interruzione delle operazioni di ritiro dei rifiuti urbani e alla difficoltà riscontrata per lo smaltimento di scarti non riciclabili derivanti da attività di selezione dei rifiuti urbani da raccolta differenziata idonei a comportare il fermo dell’attività per raggiungimento del limite massimo di stoccaggio istantaneo.

La richiesta di intervento è inoltre pervenuta direttamente dalle società operanti nel territorio pugliese, produttrici di molte tonnellate a settimana di rifiuti, non più collocabili nelle discariche operanti sul territorio regionale.

Cosicché, in base all’art. 191, d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152[17] e s.m.i., l’ordinanza in parola ha ritenuto necessario garantire la chiusura del ciclo dei rifiuti urbani e assimilati agli urbani prodotti nel territorio regionale.

È previsto, dunque, che gli impianti di trattamento e/o smaltimento rifiuti in esercizio sul territorio regionale destinino la propria capacità di trattamento e/o smaltimento prioritariamente ai rifiuti prodotti sul territorio regionale, con particolare riguardo a quelli provenienti dalla raccolta e dal trattamento dei rifiuti urbani o ad essi assimilati.

È consentita, inoltre, ai titolari degli impianti presenti sul territorio regionale già autorizzati, di aumentare la capacità istantanea di stoccaggio entro un limite massimo comunque inferiore al 30% rispetto ai quantitativi autorizzati, estensibile in casi eccezionali fino ad un massimo del 50% previa dimostrazione dell’effettiva necessità.

Gli stoccaggi in deroga possono essere realizzati nelle medesime aree già autorizzate, fatta salva la sicurezza e la stabilità, oppure in aree interne al perimetro dell’impianto, aventi le medesime caratteristiche in termini di presidi ambientali delle aree già autorizzate.

I titolari dei suddetti impianti, che intendono avvalersi di tali deroghe, devono inviare apposita comunicazione con indicazione dei quantitativi di rifiuti oggetto di richiesta di aumento, corredata di dichiarazione sostitutiva sulla veridicità di tutte le informazioni fornite, da trasmettere all’Autorità competente al rilascio del titolo autorizzativo, alla Regione Puglia – Sezione vigilanza ambientale, nonché alla Prefettura e ai Vigili del fuoco.

Il tutto deve essere corredato da relazione del direttore tecnico dell’impianto o di tecnico abilitato che attesti il rispetto dell’autorizzazione in essere e la garanzia di spazi adeguati di stoccaggio in relazione all’aumento previsto dei volumi di rifiuti in deposito per scongiurare anche pericoli di incendi.

Ancora, relativamente al deposito temporaneo dei rifiuti, l’ordinanza autorizza l’innalzamento del limite fino ad un quantitativo massimo doppio di quello individuato dall’art. 183, comma 1, lettera bb) punto 2, d.lgs. n. 152/2006, (60 metri cubi di cui al massimo 20 metri cubi di rifiuti pericolosi, invece di 30 metri cubi di cui al massimo 10 metri cubi di rifiuti pericolosi) e, relativamente al limite temporale, una durata massima non superiore a 6 mesi.

Anche in questo caso, i gestori che intendono avvalersi di questa disposizione ne danno comunicazione, corredata di dichiarazione sostitutiva sulla veridicità di tutte le informazioni fornite all’Autorità competente al rilascio del titolo autorizzativo, alla Regione Puglia, all’Agenzia territoriale della Regione Puglia per il servizio di gestione dei rifiuti (AGER Puglia), all’Agenzia regionale per la protezione dell’ambiente territorialmente (ARPA – Direzione scientifica e DAP competente) e ai Vigili del fuoco.

La documentazione tecnica da allegare deve dimostrare il rispetto delle condizioni stabilite dall’art. 183, comma 1, lettera bb), d.lgs. n. 152/2006.

Infine, allo scopo di garantire la chiusura del ciclo dei rifiuti prodotti nel territorio regionale è consentito, in via eccezionale, il conferimento degli scarti non riciclabili derivanti dalla selezione dei rifiuti urbani da raccolta differenziata (quali carta, plastica e ingombranti) provenienti dalle raccolte dei Comuni pugliesi, in via prioritaria, e ferma restante la capacità di trattamento annua autorizzata, presso gli impianti pubblici di produzione di CSS (combustibile solido secondario) con successiva valorizzazione energetica.

La deroga consiste nel fatto che gli impianti pubblici di produzione di CSS, già autorizzati, possono accettare anche rifiuti costituiti da scarti provenienti dagli impianti che trattano le frazioni secche da raccolta differenziata dei rifiuti urbani svolta sul territorio regionale.

Gli impianti di produzione di CSS oggetto di deroga devono operare nel rispetto delle prescrizioni indicate nelle specifiche autorizzazioni, adeguandosi ai criteri di accettabilità già vigenti e garantendo la qualità del CSS prodotto con analisi di ogni lotto.

Ove una tale modalità di gestione non sia possibile tecnicamente, a causa delle caratteristiche del rifiuto, sarà consentito, in via eccezionale, il conferimento degli scarti non riciclabili prodotti dagli impianti di recupero di carta, plastica e ingombranti raccolti in modo differenziato e provenienti dalle raccolte dei Comuni pugliesi, presso gli impianti di trattamento meccanico biologico, in esercizio nel territorio regionale, sempre nell’ambito della capacità di trattamento annua autorizzata.

Le disposizioni di questa ordinanza hanno validità coincidente con la durata dello stato di emergenza dichiarato con delibera del Consiglio dei Ministri del 31 gennaio 2020, e dunque sino al 31 luglio 2020 oltre ulteriori trenta giorni necessari per il ripristino del servizio pubblico di gestione ordinaria dei rifiuti.

2.11. Ordinanza 15 aprile 2020, n. 207 del Presidente della Regione Puglia («D.p.c.m. 10 aprile 2020 recante “Ulteriori disposizioni attuative del decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19, recante misure urgenti per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da Covid-19, applicabili sull’intero territorio nazionale”. Art. 2 comma 12 – Disposizioni applicative sul territorio regionale pugliese»).

Con il d.p.c.m. 10 aprile 2020[18] cessano di produrre effetti i decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri 8 marzo 2020, 9 marzo 2020, 11 marzo 2020, 22 marzo 2020 e 1° aprile 2020.

L’ordinanza regionale 15 aprile 2020 n. 207, richiamando l’art. 2, comma 12[19] del d.p.c.m. cit., si occupa, in relazione alle previsioni del medesimo decreto, di specificare le attività ammesse con riferimento ai parchi acquatici, agli stabilimenti balneari e alle concessioni demaniali marittime.

L’obiettivo perseguito è individuato nella necessità di avviare tempestivamente i lavori di sistemazione e di allestimento degli stabilimenti, in vista dell’inizio della stagione balneare, a garanzia della ripresa dell’operatività di un settore strategico per l’economia della Regione Puglia, caratterizzata da una storica e consolidata vocazione turistica.

Infatti, sentito l’Assessore al demanio, sulla base dell’istruttoria compiuta dalla competente Sezione demanio e patrimonio, il Presidente della Regione Puglia autorizza, con riferimento alle attività indicate – previa comunicazione al Prefetto – l’accesso da parte dei titolari, del personale dipendente o dei terzi delegati esclusivamente per lo svolgimento di interventi di manutenzione, sistemazione, pulizia, installazioni e allestimenti delle spiagge, senza esecuzione di modifiche o nuove opere, e purché gli stessi siano svolti all’interno dell’area in concessione. Viene, inoltre, fatto obbligo di adottare ogni misura di contrasto e contenimento della diffusione del contagio negli ambienti di lavoro.

L’ordinanza produce effetti fino al 3 maggio 2020, termine di efficacia delle misure stabilite dal d.p.c.m. 10 aprile 2020.

2.12. Ordinanza 17 aprile 2020, n. 209 del Presidente della Regione Puglia («d.p.c.m. 10 aprile 2020 recante “Ulteriori disposizioni attuative del decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19, recante misure urgenti per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da Covid-19, applicabili sull’intero territorio nazionale”. Art. 1 comma 1 lett. a) e art. 2, co. 1 – Disposizioni applicative sul territorio regionale pugliese in materia di svolgimento in forma amatoriale di attività agricole e di conduzione di allevamenti di animali»).

In forza del già richiamato decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 10 aprile 2020, il Presidente della Regione Puglia emana l’ordinanza 17 aprile 2020, n. 209.

L’ordinanza richiama, in particolare, l’art. 1, comma 1, lett. a)[20] del medesimo decreto ed esordisce, nell’ottica del rilevante impatto economico delle misure anti-diffusione, evidenziando la diffusa e consolidata consuetudine da parte dei piccoli proprietari di fondi agricoli del territorio pugliese di attendere personalmente alla cura del terreno per la coltivazione di alberi da frutta e di prodotti da orto per le esigenze di sostentamento alimentare proprio e familiare (autoconsumo).

Le attività di coltivazione in forma amatoriale sono da considerarsi essenziali, anche in via precauzionale, per prevenire il rischio idrogeologico ed il rischio di incendio, entrambi meglio scongiurabili con una corretta manutenzione, sebbene amatoriale, dei fondi agricoli, soprattutto in prossimità della stagione estiva.

Ragion per cui, considerato che tutti coloro che svolgono attività agricola ai sensi dell’art. 2135 c.c. possono spostarsi all’interno del comune o verso altri comuni per comprovate esigenze lavorative e che l’attività di allevamento degli animali è svolta diffusamente a livello amatoriale[21] con destinazione dei prodotti ricavati all’autoconsumo familiare, il Presidente ha ritenuto di stabilire ulteriori disposizioni disciplinanti lo spostamento all’interno del comune di residenza o verso altro comune.

Cosicché, sentito il Dipartimento regionale agricoltura, sviluppo rurale e ambientale della Regione e nel rispetto di quanto previsto dal decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 10 aprile 2020 e delle norme di sicurezza relative al contenimento del contagio da Covid-19, è ammesso lo spostamento, all’interno del comune di residenza o verso altro comune, per lo svolgimento in forma amatoriale di attività agricole e per la conduzione di allevamenti di animali.

Lo spostamento è ammesso per non più di una volta al giorno, limitatamente agli interventi strettamente necessari alla manutenzione dei fondi, alla tutela delle produzioni vegetali e degli animali allevati, con autodichiarazione che attesti il possesso della superficie agricola produttiva effettivamente adibita ai predetti fini.

L’ordinanza produce effetti fino alla data del 3 maggio 2020, termine di efficacia delle misure stabilite dal d.p.c.m. 10 aprile 2020.

2.13. Ordinanza 18 aprile 2020, n. 211 del Presidente della Regione Puglia («Misure urgenti ai sensi dell’art.32 della Legge 23 dicembre 1978, n. 833 in materia di igiene e sanità pubblica. Chiusura al pubblico delle attività commerciali al dettaglio di vendita di generi alimentari e di prima necessità sia nell’ambito degli esercizi commerciali di vicinato, sia nell’ambito della media e grande distribuzione, anche ricompresi nei centri commerciali, nelle giornate di sabato 25 aprile (Festa della Liberazione), domenica 26 aprile e venerdì 1° maggio (Giornata mondiale dei Lavoratori) 2020»).

A seguito dell’ordinanza del Presidente della Regione Puglia n. 204 del 9 aprile 2020 e per continuare a garantire il rispetto delle disposizioni nazionali finalizzate al contenimento del contagio, il 18 aprile 2020 il Presidente della Regione Puglia emana l’ordinanza n. 211.

Ritenendo prevalente l’esigenza di immediata tutela della salute, con riferimento all’intero territorio regionale – fermi restando gli effetti di eventuali provvedimenti sindacali più restrittivi emanati nell’esercizio dei poteri di cui al TUEL limitatamente all’ambito territoriale comunale di riferimento – dispone la chiusura al pubblico, nelle giornate di sabato 25 aprile (Festa della Liberazione), domenica 26 aprile e venerdì 1° maggio (Giornata mondiale dei Lavoratori) 2020, delle attività commerciali al dettaglio di vendita di generi alimentari e di prima necessità: sia nell’ambito degli esercizi commerciali di vicinato, sia nell’ambito della media e grande distribuzione, anche ricompresi nei centri commerciali.

È consentito unicamente l’esercizio di edicole, tabaccai, farmacie e parafarmacie e, per le altre attività commerciali, la vendita a mezzo ordinazione con strumenti digitali o telefonici, con consegna al domicilio del cliente, nel rispetto delle norme igienico-sanitarie sul confezionamento e sulla consegna.

2.14. Ordinanza 21 aprile 2020, n. 212 del Presidente della Regione Puglia («D.p.c.m. 10 aprile 2020 recante “Ulteriori disposizioni attuative del decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19, recante misure urgenti per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da Covid-19, applicabili sull’intero territorio nazionale”. Art. 2 comma 12 – Disposizioni applicative sul territorio regionale pugliese nel settore turistico delle strutture ricettive all’aperto»).

In forza del già richiamato art. 2, comma 12, d.p.c.m. 10 aprile 2020, l’ordinanza 21 aprile 2020, n. 212, regola l’ambito delle strutture ricettive all’aperto.

Il Presidente della Regione Puglia specifica quali sono le attività ammesse nei locali aziendali e nelle aree scoperte annesse, funzionali all’esercizio dell’attività ricettiva.

Il provvedimento intende avviare tempestivamente gli interventi di predisposizione della stagione estiva delle citate strutture al fine di consentire la ripresa dell’operatività di un settore strategico per l’economia della Regione Puglia, caratterizzata da una storica e consolidata vocazione turistica.

Di conseguenza, i titolari delle strutture ricettive di cui agli artt. 15, 17 e 19, l.r. n. 11/1999 (villaggi turistici e campeggi) e di quelle ex l.r. n. 42/2013 (agriturismi), allocate nel territorio regionale e le cui attività risultano sospese, possono accedervi – previa comunicazione al Prefetto – esclusivamente per lo svolgimento di interventi di manutenzione, sistemazione, pulizia, installazione e allestimento sia nei locali aziendali che nelle aree scoperte annesse, funzionali all’esercizio dell’attività ricettiva, senza esecuzione di modifiche o nuove opere.

È comunque obbligatorio adottare ogni misura di contrasto e contenimento della diffusione del contagio negli ambienti di lavoro, come stabilito dal d.p.c.m. del 10 marzo 2020.

L’ordinanza produce effetti fino alla data del 3 maggio 2020, termine di efficacia delle misure stabilite dal d.p.c.m. 10 aprile 2020.

2.15. Ordinanza 28 aprile 2020, n. 214 del Presidente della Regione Puglia («d.p.c.m. 10 aprile 2020 e d.p.c.m. 26 aprile 2020 recanti “Misure di contenimento del contagio sull’intero territorio nazionale”: Disposizioni applicative sul territorio regionale pugliese in materia di ristorazione con asporto, toelettatura di animali, svolgimento in forma dilettantistica di attività di pesca, manutenzione di imbarcazioni da diporto; apertura cimiteri; manutenzione di seconde case; Prescrizioni sulle modalità di rientro delle persone fisiche in Puglia; Proroga di efficacia delle ordinanze n. 207-209-212/2020»).

A seguito dell’emanazione del d.p.c.m. 26 aprile 2020, produttivo di effetti dal 4 maggio fino al 17 maggio 2020, l’ordinanza 28 aprile 2020, n. 214 concentra in un unico ambiente normativo le disposizioni applicative sul territorio regionale pugliese in materia di ristorazione con asporto, toelettatura di animali, svolgimento in forma amatoriale di attività di pesca, manutenzione di imbarcazioni da diporto, manutenzioni di seconde case e prescrizioni per l’isolamento fiduciario delle persone fisiche che fanno ingresso nella regione pugliese al di fuori delle ipotesi previste dal d.p.c.m..

In forza dell’art. 1, comma 1, lett. aa)[22] del d.p.c.m. 26 aprile 2020, sino al 17 maggio 2020 è consentito l’asporto da parte degli esercizi di ristorazione (fra cui bar, pub, ristoranti, gelaterie, pasticcerie). È fatto salvo l’obbligo di rispettare la distanza di sicurezza interpersonale di un metro, il divieto di consumare i prodotti all’interno dei locali e il divieto di sostare nelle immediate vicinanze degli stessi.

In merito alle attività di toelettatura degli animali e ai relativi servizi necessari per il loro benessere (lavaggio, tosatura, etc.), si ritiene necessario consentirla fino al 17 maggio 2020 al fine di evitare l’insorgere di problemi di carattere igienico-sanitario (eccesso di pelo, dermatiti, presenza di parassiti) e in vista dell’impossibilità di svolgere queste operazioni all’interno delle abitazioni per gli animali di grossa taglia. Le condizioni dell’erogazione del servizio si individuano nello svolgimento per appuntamento, senza il contatto diretto tra le persone, e comunque in totale sicurezza nella modalità “consegna animale / toelettatura / ritiro animale”, utilizzando i mezzi di protezione personale e garantendo il distanziamento sociale.

Ancora, nell’ottica della diffusa e consolidata consuetudine da parte di una molteplicità di cittadini pugliesi di dedicarsi all’esercizio della pesca dilettantistica, sia da terra sia da natante, anche per far fronte alle esigenze di sostentamento alimentare proprio e familiare (autoconsumo), è consentito – nel rispetto dell’art. 6, comma 4, del d.lgs. 9 gennaio 2012, n. 4[23] e del d.m. 6 dicembre 2010[24] disciplinanti tale attività, sino al 17 maggio 2020 – lo spostamento all’interno del proprio comune o verso altro comune per lo svolgimento in forma amatoriale di attività di pesca. Il tutto comunque nel rispetto di quanto previsto dal citato d.p.c.m. e da tutte le norme di sicurezza relative al contenimento del contagio da Covid-19.

Le condizioni di esercizio di questa attività, oltre alla normativa sopra citata attualmente vigente in materia e in merito all’esercizio della pesca sportiva e ricreativa, non consentono la presenza di più di due persone per imbarcazione.

Relativamente alle imbarcazioni da diporto, si riconosce l’esigenza di tutelare i beni che potrebbero essere esposti a danni in ragione di una carente attività manutentiva e di conservazione. È pertanto consentito, sino al 17 maggio 2020, lo spostamento individuale nell’ambito del territorio regionale per raggiungere le imbarcazioni da diporto di proprietà: per lo svolgimento delle attività di manutenzione e riparazione da parte del proprietario o del marinaio con regolare contratto di lavoro, sempre nel rispetto delle norme di sicurezza relative al contenimento del contagio da Covid-19, per non più di una volta al giorno.

Tenuto conto che i Sindaci della Puglia con apposita ordinanza avevano provveduto alla chiusura dei cimiteri in osservanza delle indicazioni fornite dal Ministero della Salute con circolare n. 11285 del 1° marzo 2020, sino al 17 maggio 2020, è consentita l’apertura di tutti i cimiteri.

Questa è però condizionata all’adozione di misure organizzative tali da evitare assembramento di visitatori: tenendo conto delle dimensioni e delle caratteristiche dei luoghi e garantendo ai frequentatori la possibilità di rispettare tra loro la distanza di sicurezza.

Si consente quindi ai cittadini di onorare i propri defunti pur nella vigenza di misure idonee a evitare occasioni di contagio.

Il d.p.c.m. del 26 aprile 2020, all’art. 1, comma 1, lett. a), con decorrenza dal 4 maggio 2020, ha poi eliminato il divieto di spostamento verso abitazioni diverse da quella principale. Cosicché è ora consentito, sino al 17 maggio 2020, rientrando nell’ambito delle situazioni di necessità, lo spostamento individuale all’interno del territorio regionale per raggiungere le abitazioni diverse da quella principale, comprese le seconde case per vacanza, per lo svolgimento delle attività di manutenzione e riparazione necessarie per la tutela delle condizioni di sicurezza e conservazione dei beni.

Con lo stesso d.p.c.m., ai sensi dell’art. 1 comma 1 lett. a), fatto salvo il «divieto per tutte le persone fisiche di trasferirsi o spostarsi, con mezzi di trasporto pubblici o privati, in una regione diversa rispetto a quella in cui attualmente si trovano, salvo che per comprovate esigenze lavorative, di assoluta urgenza ovvero per motivi di salute», è consentito il rientro presso il proprio domicilio, abitazione o residenza.

In attuazione di quella disposizione, dal 4 maggio e sino al 17 maggio 2020, tutti i soggetti provenienti dalle altre regioni d’Italia che fanno ingresso in Puglia per rientrare nel proprio domicilio, abitazione o residenza, al fine di soggiornarvi continuativamente, hanno l’ obbligo di comunicare questa circostanza al proprio medico di medicina generale ovvero al pediatra di libera scelta o all’operatore del servizio di sanità pubblica territorialmente competente; di osservare la permanenza domiciliare con isolamento fiduciario, mantenendo lo stato di isolamento per 14 giorni con divieto di contatti sociali; di osservare il divieto di spostamenti e viaggi; di rimanere raggiungibile per ogni eventuale attività di sorveglianza e, in caso di comparsa di sintomi, di avvertire immediatamente il medico di medicina generale o il pediatra di libera scelta o l’operatore di sanità pubblica territorialmente competente per ogni conseguente determinazione.

Si conferma l’inapplicabilità di queste ultime misure al transito e trasporto merci e a tutta la filiera produttiva da e per la Puglia.

Infine, è prorogata l’efficacia delle ordinanze nn. 207/2020, 209/2020 e 212/2020[25] aventi per oggetto disposizioni applicative rispettivamente in materia di stabilimenti balneari, svolgimento in forma amatoriale di attività agricole e strutture ricettive all’aperto, permanendo le esigenze rilevate sino al 17 maggio 2020, termine finale di efficacia di tutte le misure disposte dal d.p.c.m. del 26 aprile 2020.

2.16. Ordinanza 28 aprile 2020, n. 215 del Presidente della Regione Puglia («Attuazione d.p.c.m. del 26 aprile 2020 – art.1 co.1 lett. ff). Disposizioni in materia di Trasporto pubblico locale automobilistico extraurbano e ferroviario»).

Visti i precedenti provvedimenti in tema di trasposto pubblico[26], l’ordinanza 28 aprile 2020, n. 215 è adottata in attuazione dell’art. 1 comma 1 lett. ff)[27], d.p.c.m. 26 aprile 2020.

Ravvisata la sussistenza delle condizioni e dei presupposti di cui all’art. 32, l. 23 dicembre 1978, n. 833 in materia di igiene e sanità, il provvedimento regionale dispone che, dal 4 maggio e sino al 17 maggio 2020 – fermo restando l’obbligo vigente sull’intero territorio nazionale di usare protezioni delle vie respiratorie nei luoghi confinati aperti al pubblico inclusi i mezzi di trasporto e comunque in tutte le occasioni in cui non sia possibile garantire continuativamente la distanza di sicurezza – i servizi di trasporto pubblico di linea sono erogati da tutte le imprese anche nel rispetto di quanto previsto nel protocollo di settore sottoscritto il 20 marzo 2020 e contenuto nell’allegato 8 al d.p.c.m. 26 aprile 2020, nonché delle linee guida contenute nell’allegato 9 dello stesso d.p.c.m. a cui si rimanda integralmente.

Sono, così, adottate sull’intero territorio regionale, nei confronti di tutte le imprese di trasporto pubblico regionale su gomma le seguenti misure: la sospensione di tutti i servizi di trasporto scolastico; la riduzione dei servizi ordinari feriali, in misura pari al 50% dell’ordinario programma di esercizio, nelle fasce orarie a minore domanda 9:00-12:00, 15:00-18:00, a partire dalle corse che registrano il minor numero di utenti; il mantenimento di tutti i servizi ordinari “giornalieri”, incrementando, solo laddove necessario, il numero dei mezzi e/o delle corse necessari a garantire un maggior distanziamento a bordo tra i passeggeri; l’adozione delle “misure specifiche per il settore trasporto pubblico locale, stradale, lacuale e ferrovie concesse, contenute nelle Linee guida di cui all’allegato 9 del d.p.c.m. 26 aprile 2020” e la rilevazione quotidiana delle frequentazioni su tutte le corse effettuate.

Ancora, sono adottate sull’intero territorio regionale, nei confronti di tutte le imprese di trasporto pubblico regionale su ferro le seguenti misure: riduzione dei servizi ferroviari, in misura massima del 60% dell’ordinario programma di esercizio, a partire dalle fasce orarie di minore domanda; la riprogrammazione contenente la riduzione dei servizi dovrà salvaguardare le fasce orarie pendolari e sarà oggetto di monitoraggio, a cura delle imprese stesse, attraverso la quotidiana rilevazione delle frequentazioni e potrà essere modificata, subordinatamente alla approvazione della Sezione TPL dell’Assessorato ai Trasporti della Regione e l’adozione delle “misure specifiche per il settore trasporto pubblico locale, stradale, lacuale e ferrovie concesse, contenute nelle Linee guida di cui all’allegato 9 del d.p.c.m. 26 aprile 2020”.

È, inoltre, demandata alla competenza dei Sindaci dei Comuni nei quali sono garantiti servizi di trasporto pubblico locale l’adozione delle ordinanze aventi le finalità di cui all’art. 1, comma 1 lett. ff) del d.p.c.m. del 26 aprile 2020.

2.17. Ordinanza 30 aprile 2020, n. 218 del Presidente della Regione Puglia «Misure urgenti ai sensi dell’art. 32 della legge 23 dicembre 1978, n. 833 in materia di igiene e sanità pubblica. Attività di ristorazione (fra cui bar, pub, ristoranti, gelaterie, pasticcerie) nella giornata di venerdì 1° maggio (Giornata mondiale dei Lavoratori) 2020».

Tenuto conto dell’ordinanza n. 214 del 28 aprile 2020, con la quale, sino al 17 maggio 2020, con specifico riferimento agli esercizi di ristorazione (fra cui bar, pub, ristoranti, gelaterie, pasticcerie), oltre alla consegna a domicilio era stata consentita anche la ristorazione con asporto, il Presidente della Regione Puglia è intervenuto nuovamente sul contenuto dell’ordinanza n. 211/2020.

In particolare, ricorrendo le medesime necessità di tutela della salute, con ordinanza 30 aprile 2020, n. 218, con riferimento all’intero territorio regionale, nella giornata di venerdì 1° maggio (Giornata mondiale dei Lavoratori) 2020, agli esercizi di ristorazione (fra cui pub, ristoranti, gelaterie, pasticcerie) è stata consentita esclusivamente la ristorazione con consegna a domicilio, nel rispetto delle norme igienico-sanitarie per l’attività di confezionamento e trasporto.

2.18. Ordinanza 6 maggio 2020, n. 221 del Presidente della Regione Puglia («d.p.c.m. 26 aprile 2020 – Disposizioni applicative sul territorio regionale pugliese in materia di allenamento e addestramento animali; manutenzione camper e roulotte; attività sportiva all’aria aperta»).

L’ordinanza 6 maggio 2020, n. 221 disciplina la ripresa delle attività economiche e sociali.

Fino al 17 maggio 2020, per tutto il territorio regionale, è consentito ai proprietari e affidatari di cavalli e cani di provvedere individualmente al loro allenamento e addestramento, esclusivamente in maneggi o zone autorizzate per l’addestramento. Come sempre, a condizione del rispetto delle norme di sicurezza relative al contenimento del contagio da Covid-19 e assicurando il rispetto della distanza di sicurezza interpersonale di un metro.

Ancora, sino al 17 maggio 2020 è consentito lo spostamento individuale nell’ambito del territorio regionale per raggiungere camper o roulotte di proprietà, per lo svolgimento delle attività di manutenzione e riparazione, per non più di una volta al giorno. Vista la precedente ordinanza n. 214 del 28 aprile 2020, con la quale era stato consentito lo spostamento individuale per la manutenzione delle imbarcazioni da diporto e delle seconde case, si è ritenuto che, anche con riferimento ai camper e le roulotte, sussistessero le medesime esigenze di tutela dei beni che potrebbero essere esposti a danni in ragione di una carente attività manutentiva e di conservazione.

Infine, fino al 17 maggio 2020, nel rispetto delle regole sul distanziamento interpersonale di almeno due metri, è consentito sul territorio regionale lo svolgimento di tutti gli sport amatoriali e individuali all’aria aperta (come, per esempio, golf, atletica, corsa, ciclismo, vela, pattinaggio, tennis, canoa, canottaggio, equitazione, surf, windsurf e kitesurf, automobilismo, motociclismo, go-kart, tiro con l’arco, tiro a segno e simili), da praticare in forma individuale ovvero con accompagnatore per i minori o per le persone non completamente autosufficienti.

Limitatamente a tali attività sportive di natura amatoriale di cui all’articolo 1, comma 1, lettera f), d.p.c.m. 26 aprile 2020, nell’ambito degli impianti, centri o circoli sportivi all’aperto, l’ordinanza ha ritenuto necessario fornire e specificare le modalità di svolgimento dell’attività sportiva (amatoriale), nonché le relative misure di precauzione da adottare.

È quindi fatto obbligo ai titolari di garantire la prenotazione a distanza dello spazio necessario, nonché il rispetto di turnazioni tali da impedire assembramenti o contatti, in violazione della distanza di sicurezza interpersonale di almeno due metri; l’obbligo di sanificazione quotidiana degli spazi utilizzati per l’accesso ai campi o agli impianti dove si pratica l’attività sportiva all’aperto e, ancora, l’inaccessibilità di tutte le parti comuni e di servizio (es. spogliatoi, bar, docce, sale), con il divieto assoluto di somministrare alimenti e bevande all’interno di questi impianti, centri o circoli sportivi.

Le attività sportive all’aperto devono ritenersi distinte da quelle contemplate ai sensi dell’articolo 1, comma 1, lettera g), del d.p.c.m. 26 aprile 2020, per le quali operano diverse modalità organizzative e precauzionali, trattandosi di sport praticati da atleti professionisti e non professionisti, recepite nelle linee-guida prot. 3180 del 3 maggio 2020 emanate dalla Presidenza del Consiglio dei ministri – Ufficio per lo Sport.

2.19. Ordinanza 7 maggio 2020, n. 226 del Presidente della Regione Puglia («d.p.c.m. 26 aprile 2020 – Disposizioni applicative sul territorio regionale pugliese in materia di attività dei centri estetici, di bellezza, inclusi i saloni di acconciatura»).

La penultima ordinanza, 7 maggio 2020 n. 226, avente efficacia dal 18 maggio sino all’1° giugno 2020, dispone, in ragione dell’andamento epidemiologico osservato, la ripresa nella Regione Puglia delle attività di cui alla lett. cc) dell’art. 1, d.p.c.m. 26 aprile 2020. In particolare, rientrano nelle attività la cui riapertura è consentita i servizi estetici, i servizi di bellezza e i saloni di acconciatura.

Tuttavia, si è ritenuto necessario, vista la difficoltà – insita nella tipologia di attività – del mantenimento della distanza di sicurezza, di formulare in via contestuale precise prescrizioni igienico-sanitarie. Il provvedimento, di carattere straordinario, è infatti mirato alla garanzia di elevati livelli di sicurezza per i lavoratori dello specifico settore, nonché della tutela della salute dei singoli clienti.

Queste attività rappresentano infatti un’importante forma di sostentamento per le famiglie che le eserciscono, ma le misure di sicurezza sono comunque necessarie al fine di evitare l’insorgere di problemi di carattere igienico-sanitario nella popolazione della Regione Puglia. Non solo: l’ente valorizza così gli effetti benefici sulla salute fisica e psichica delle persone che usufruiscono dei servizi estetici, le quali si sentono più vicine a un rientro alla normalità.

Per tali ragioni, è consentita l’attività da parte dei suddetti esercizi a condizione che il servizio sia erogato per appuntamento, assicurando il rispetto delle misure generali per la prevenzione della trasmissione del virus: in particolare, il distanziamento fisico, l’igiene delle mani e della persona, la pulizia e la sanificazione degli ambienti di lavoro e l’uso di dispositivi di protezione individuale laddove il distanziamento fisico non possa avere luogo.

L’attività è dunque consentita a condizione che il titolare dell’esercizio abbia posto in essere le indicazioni previste dal documento INAIL richiamato nella epigrafe dell’ordinanza, nonché dai protocolli condivisi allegati al d.p.c.m. 26 aprile 2020, se e in quanto applicabili a queste tipologie di attività.

Ancora, allo scopo di assicurare il necessario livello di cautela e di prevenzione dei rischi da Covid-19, i titolari degli esercizi di servizio estetico e di saloni di acconciatura che intendono operare ai sensi dell’ordinanza, devono:

– seguire una scrupolosa igiene personale prima di recarsi sul posto di lavoro, procedendo a una completa detersione del corpo, compresi i capelli;

– all’inizio di ogni turno di lavoro, assicurare che agli operatori sia misurata la temperatura corporea e, nel caso di temperatura superiore a 37,5 C°, assicurare che l’operatore abbandoni immediatamente il luogo di lavoro con rientro a domicilio e che lo stesso si rivolga alle autorità sanitarie per l’attivazione delle procedure di isolamento, come previste per legge;

– all’inizio di ogni turno di lavoro, assicurare che gli operatori indossino una divisa pulita che dovrà essere cambiata a ogni turno;

– osservare il divieto, per gli operatori, di consumare pasti all’interno dei luoghi di lavoro;

– assicurare che tutti gli operatori indossino una mascherina di tipo chirurgico per tutto il turno di lavoro: in caso di trattamenti che prevedano il contatto con il cliente o l’avvicinamento a una distanza minore di un metro, è obbligatorio indossare, oltre alla mascherina, occhiali e/o visiera protettiva;

– assicurare che tutti gli operatori indossino una mascherina di tipo FFP2 senza filtro se l’attività in questione non consente di far indossare al cliente una mascherina chirurgica (es. taglio della barba, trattamenti estetici nella zona del naso o della bocca); le mascherine con filtro non devono essere mai utilizzate;

– assicurare che, prima di indossare la mascherina FFP2, l’operatore abbia cura di detergersi accuratamente le mani; analoga operazione deve essere effettuata alla fine dell’utilizzo, che non può essere di durata superiore al turno di lavoro; gli occhiali e la visiera potranno, invece, essere riutilizzati avendone cura di prevedere la loro detersione e sanitizzazione prima e dopo l’utilizzo;

– assicurare che, a inizio turno, l’operatore proceda a un accurato lavaggio delle mani con acqua calda e sapone e successiva disinfezione con applicazione di gel idroalcolico; una scrupolosa igiene delle mani dovrà, comunque, essere praticata durante tutta l’attività lavorativa;

– assicurare che, fra il trattamento di un cliente e l’altro, sia sempre praticata la disinfezione delle mani con gel idroalcolico;

– assicurare che sia apposto, in prossimità del lavabo, un cartello con le istruzioni sul corretto lavaggio delle mani, secondo quanto raccomandato da OMS e Ministero della Salute;

– assicurare che l’operatore abbia cura di non portarsi mai le mani sul volto, con particolare riferimento a bocca e occhi, senza prima averle lavate e disinfettate;

– assicurare e garantire l’igienizzazione dei servizi e delle postazioni per ogni nuovo cliente; tutte le superfici da trattare dovranno essere preliminarmente sottoposte ad una accurata pulizia attraverso l’utilizzo di acqua e detergenti comuni per eliminare l’eventuale presenza di materiale organico; successivamente, dovranno esser utilizzati, ai fini della disinfezione, prodotti a base di cloro (es. l’ipoclorito di sodio 0,1%), sia disinfettanti a base alcolica (alcol etilico al 70%); per i servizi igienici (gabinetto, doccia, lavandini) si possono utilizzare disinfettanti a base di cloro attivo fino allo 0,5%; tutti i dispositivi elettronici (es. touchscreen, tastiere, bancomat, cornetta del telefono) possono essere disinfettati utilizzando salviette o spray contenenti alcol etilico al 70% e successivamente asciugati per evitare l’accumulo di liquidi;

– assicurare che gli operatori dei centri estetici utilizzino camici/grembiuli monouso e soprascarpe monouso o ciabatte monouso;

– assicurare, per i centri di estetica, l’accurata detersione dei lettini con prodotti a base di cloro o alcool denaturato, e arieggiamento della cabina dopo ogni trattamento;

– laddove possibile, assicurare di utilizzare materiali monouso: qualsiasi altro materiale deve essere correttamente disinfettato e/o sterilizzato;

– gli esercenti devono mantenere la lista giornaliera dei clienti da esibire a richiesta da parte delle autorità sanitarie in caso di attività di contact tracing da effettuarsi per i casi previsti dalle circolari del Ministero della Salute.

Gli esercenti devono, altresì, garantire che, prima della riapertura, si sia proceduto alla manutenzione degli impianti di condizionamento, in base alle indicazioni fornite dai produttori e/o dai responsabili incaricati.

In prossimità dell’entrata del locale deve essere disponibile un dispenser automatico contactless di gel idro-alcoolico che dovrà essere utilizzato da ogni cliente per igienizzare le mani all’ingresso e all’uscita dal locale.

Il cliente è tenuto a riporre eventuali giacche e soprabiti in un armadio o attaccapanni posto in prossimità dell’entrata. Non devono essere presenti nel locale riviste o libri a uso dei clienti.

Infine, gli esercenti devono fornire al cliente, all’ingresso del locale, una mascherina chirurgica da indossare obbligatoriamente durante tutte le attività che lo permettano. Se il cliente indossa una propria mascherina, dovrà essere invitato a sostituirla con quella nuova fornita dall’operatore.

Le mascherine usate, laddove non venissero portate via dal cliente, dovranno essere raccolte in un apposito contenitore e smaltite con la raccolta indifferenziata dei rifiuti.

2.20 Ordinanza 8 maggio 2020 n. 227 del Presidente della Regione Puglia (d.p.c.m. 26 aprile 2020 recanti Misure di contenimento del contagio sull’intero territorio nazionale: disposizioni sul territorio regionale pugliese in materia di ricerca e raccolta di prodotti spontanei della terra).

Da ultimo, l’8 maggio 2020, con ordinanza n. 227, il Presidente della Regione disciplina le attività di ricerca e raccolta di prodotti spontanei della terra (piante non legnose, frutti, funghi epigei e tartufi) destinati al commercio e all’autoconsumo.

Sino al 17 maggio 2020, ai soggetti muniti di apposito permesso nominativo o tesserino di idoneità è consentito lo spostamento nell’ambito del territorio regionale per la ricerca e la raccolta di funghi e di altri prodotti della terra.

Queste attività – è bene ricordarlo – si svolgono in ambienti aperti e poco frequentati. Sicché – poiché esse possono rappresentare una forma di sostentamento per le famiglie e produrre altresì effetti benefici sulla salute fisica e psichica delle persone – il provvedimento le consente limitandosi a far rinvio al rispetto delle norme sul distanziamento sociale nonché alle modalità previste dalle leggi vigenti per ciascuna categoria di prodotti[28].

3. I decreti del Presidente della Regione Puglia: in particolare, il decreto 26 marzo 2020, n. 192 («Approvvigionamento di attrezzature, dispositivi sanitari ed allestimenti in relazione alla gestione dell’emergenza da Covid-19. Finanziamento e modalità di impiego delle risorse. Variazione al Documento Tecnico di Accompagnamento ed al Bilancio finanziario gestionale del Bilancio di previsione della Regione Puglia per l’anno 2020 approvati con deliberazione della Giunta regionale 21 febbraio 2020, n. 55»).

Nell’esercizio delle funzioni ordinarie, i provvedimenti adottati dal Presidente della Regione assumono normalmente la forma del decreto. Con specifico riferimento all’emergenza epidemiologica da Covid-19, uno in particolare risulta di spiccato interesse.

Preso atto del rapido evolversi della situazione epidemiologica, del carattere particolarmente diffusivo dell’epidemia e dell’incremento dei casi sul territorio regionale, il Presidente della Giunta regionale interviene, con il decreto 23 marzo 2020, n. 192, al fine di munire le strutture del servizio sanitario regionale delle necessarie dotazioni strumentali per la gestione delle attività di contenimento, di contrasto e di cura derivanti dalla diffusione del virus. Si è cosi ritenuto necessario e urgente provvedere in materia di finanziamento e modalità di impiego delle risorse economiche.

Cosicché, ai sensi dell’articolo 42 (Attribuzioni del Presidente della Giunta regionale), comma 2, lettera g), dello Statuto della Regione Puglia, il Presidente della Regione Puglia ha decretato di dare copertura finanziaria alle spese occorrenti per l’approvvigionamento urgente di attrezzature, dispositivi sanitari e allestimenti da destinare a supporto del servizio sanitario regionale in relazione alla gestione dell’emergenza, utilizzando a tal fine le risorse trasferite dal Dipartimento nazionale della Protezione civile, dal Fondo sanitario nazionale, ovvero da altri fondi vincolati o a ciò destinati dal bilancio autonomo regionale.

Ancora, ove occorra, è prevista la reintegrazione delle risorse del Fondo sanitario nazionale, degli altri fondi vincolati e dei fondi a ciò destinati nel bilancio autonomo regionale, nell’ambito dei finanziamenti che il Dipartimento nazionale della Protezione civile disporrà a favore della contabilità speciale istituita per l’emergenza Covid-19.

4. Conclusioni

La Regione Puglia, come si è visto, ha deciso di fronteggiare il fenomeno epidemiologico principalmente attraverso il ricorso allo strumento dell’ordinanza contingibile e urgente del Presidente della Regione.

Compiuto questo excursus, è possibile trarre alcune considerazioni di carattere conclusivo.

La Regione Puglia, tenuto conto dei dati registrati nel territorio lombardo e delle problematiche del sistema sanitario locale incapace di fronteggiare numeri simili, si è tempestivamente adoperata, talvolta irrigidendo le disposizioni nazionali nonostante i dati relativi al contagio non fossero particolarmente allarmanti.

Le misure adottate hanno avuto quale principale finalità la riduzione della mobilità dei singoli cittadini, poiché il distanziamento sociale “forzato” si è rivelato l’unico strumento per ridurre il pericoloso indice di contagio del virus.

L’utilizzo di provvedimenti contingibili e urgenti ha consentito la creazione di un sistema duttile, in quanto facilmente modificabile con successivi provvedimenti di proroga o di specificazione, anche nella stessa materia.

Non poche sono però le perplessità legate a questi strumenti, soprattutto quando limitativi di libertà e diritti costituzionalmente riconosciuti.

Si tratta di provvedimenti sottratti al controllo preventivo della cittadinanza, la quale non partecipa alla loro formazione. Sicché la eventuale lesività dei loro effetti si palesa solo ex post: diventa essenziale allora uno scrutinio sulla base del principio di proporzionalità[29], unico e principale garante della correttezza del bilanciamento degli interessi in gioco.

A tutto questo si affianca la difficoltà del cittadino comune di seguire, senza adeguate competenze, la stratificazione di provvedimenti regionali, in aggiunta ai già numerosi di matrice statale, connotati da molteplici e reciproci rinvii, proroghe e deroghe spesso non percepibili a una lettura non tecnica.

Si può concludere, relativamente alla Regione Puglia, rilevando una tenuta dei protocolli individuati, percepibile dai dati relativi alla diffusione del virus: anche se non sono mancate dure critiche circa il basso numero di tamponi praticati.

Auspichiamo quindi che il territorio pugliese sia pronto alle nuove sfide insite nella c.d. Fase 2, con un graduale rilancio dell’economia attraverso la riapertura scaglionata degli esercizi commerciali e delle attività professionali.

  1. Come noto, il 31 gennaio 2020, per i sei mesi successivi, è stato infatti dichiarato lo stato di emergenza sul territorio nazionale relativo al rischio sanitario connesso all’insorgenza di patologie derivanti da agenti virali trasmissibili.
  2. Cfr. D.U. Galetta, Il principio di proporzionalità nella Convenzione europea dei diritti dell’uomo, fra principio di necessarietà e dottrina del margine di apprezzamento statale: riflessioni generali su contenuti e rilevanza effettiva del principio, in Riv. it. dir. pubbl. com., n. 3-4/1999, p. 743; D.U. Galetta, Il principio di proporzionalità, in M. Renna, F. Saitta (a cura di), Studi sui principi di diritto amministrativo, Milano, 2012; D.U. Galetta,, Il principio di proporzionalità fra diritto nazionale e diritto europeo (e con uno sguardo anche al di là dei confini dell’Unione Europea), relazione al Convegno “Itinerari della Giustizia amministrativa e del suo giudice. Per i 130 anni dall’istituzione della Quarta Sezione del Consiglio di Stato”, svoltosi presso la sede del Consiglio di Stato, in data 20 novembre 2019, disponibile in www.giustizia-amministrativa.it.
  3. Sul tema v. F. Trimarchi Banfi, Canone di proporzione e test di proporzionalità nel diritto amministrativo, in Dir. proc. amm., n. 2/2016, p. 361.
  4. Art. 32, l. 23 dicembre 1978, n. 833: «1. Il Ministro della sanità può emettere ordinanze di carattere contingibile e urgente, in materia di igiene sanità pubblica e di polizia veterinaria, con efficacia estesa all’intero territorio nazionale o a parte di esso comprendente più regioni […]»; «3. Nelle medesime materie sono emesse dal Presidente della Giunta regionale e dal Sindaco ordinanze di carattere contingibile ed urgente, con efficacia estesa rispettivamente alla regione o a parte del suo territorio comprendente più comuni e al territorio comunale».
  5. Convertito, con modificazioni, dalla legge n. 13/2020.
  6. Decreto all’esame delle Camere per la conversione in legge.

    Nello specifico, il decreto legge, all’art. 1 comma 2, parte dall’assunto secondo cui tutte le misure previste, ai fini del contenimento, debbano essere proporzionate al rischio effettivo sulla totalità del territorio nazionale o in specifiche parti dello stesso. Si individua inoltre l’elenco delle misure adottabili, che spaziano dalla più pervasiva limitazione della circolazione alla chiusura di tutte le attività commerciali, con esclusione di quelle addette alla vendita di beni di prima necessità.

  7. Art. 2 comma 1 d.l. n. 19/2020: «Le misure di cui all’articolo 1 sono adottate con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro della salute, sentiti il Ministro dell’interno, il Ministro della difesa, il Ministro dell’economia e delle finanze e gli altri ministri competenti per materia, nonché i presidenti delle regioni interessate, nel caso in cui riguardino esclusivamente una regione o alcune specifiche regioni, ovvero il Presidente della Conferenza delle regioni e delle province autonome, nel caso in cui riguardino l’intero territorio nazionale. I decreti di cui al presente comma possono essere altresì adottati su proposta dei presidenti delle regioni interessate, nel caso in cui riguardino esclusivamente una regione o alcune specifiche regioni, ovvero del Presidente della Conferenza delle regioni e delle province autonome, nel caso in cui riguardino l’intero territorio nazionale, sentiti il Ministro della salute, il Ministro dell’interno, il Ministro della difesa, il Ministro dell’economia e delle finanze e gli altri ministri competenti per materia. Per i profili tecnico-scientifici e le valutazioni di adeguatezza e proporzionalità, i provvedimenti di cui al presente comma sono adottati sentito, di norma, il Comitato tecnico scientifico di cui all’ordinanza del Capo del dipartimento della Protezione civile 3 febbraio 2020, n. 630».
  8. Art. 3, comma 1 d.l. 25 marzo 2020, n. 19.
  9. «Misure operative di protezione civile inerenti “la definizione della catena di comando e controllo del flusso delle comunicazioni e delle procedure da attivare in relazione allo stato emergenziale determinato dal diffondersi del virus Covid-19”. Atto di recepimento».
  10. Il fondamento normativo è individuato nell’art. 11, d.lgs. n. 1/2019 e nella nota del Capo del Dipartimento Protezione Civile – Coordinatore Interventi OCDPC n. 630/2020 prot. n. Covid/0010656 del 3 marzo. Sono, così, state notificate alle Regioni e alle Province autonome le Misure operative di protezione civile concernenti «la definizione della catena di comando e controllo del flusso delle comunicazioni e delle procedure da attivare in relazione allo stato emergenziale determinato dal diffondersi del virus Covid-19».

    Queste Misure prevedono che presso tutte le Regioni sia attivata «un’Unità di crisi regionale, che operi in stretto raccordo con la SOR (Sala Operativa regionale), che preveda la partecipazione del Referente Sanitario regionale, che opera in raccordo con il Direttore sanitario delle aziende sanitarie locali, e in costante contatto con un rappresentante della Prefettura Capoluogo, con lo scopo di garantire il raccordo con le altre Prefetture – UTG del territorio regionale».

  11. Nota del Capo del Dipartimento Protezione civile – Coordinatore interventi n. 630/2020 prot. n. Covid/001656 del 3 marzo 2020.
  12. B. Ackerman, La Costituzione di emergenza. Come salvaguardare libertà e diritti civili di fronte al pericolo del terrorismo, Roma, 2005, p. 15, trad. it. di The Emergency Constitution, in The Yale Law Journal, 2004, vol. 113, pp. 1029 ss.
  13. «Ulteriori disposizioni attuative del decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6, recante misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da Covid-19, applicabili sull’intero territorio nazionale».
  14. «Ulteriori interventi di protezione civile in relazione all’emergenza relativo al rischio sanitario connesso all’insorgenza di patologie derivanti da genti virali trasmissibili» e disponibile al link https://www.sanita.puglia.it/documents/76427961/77295483/Allegato_1-OCDPC+N.+651+DEL+19+MARZO+2020.pdf-2.pdf/dda49752-9965-413f-a94b-ebb81d290f63.
  15. Sul tema si rimanda al sito www.sist.puglia.it.
  16. Prendendo atto che dalla data del 14 aprile avrebbero cessato contestualmente di produrre effetti il d.p.c.m. 8 marzo 2020, il d.p.c.m. 9 marzo 2020, il d.p.c.m. 11 marzo 2020, il d.p.c.m. 22 marzo 2020 e il d.p.c.m. 1° aprile 2020.
  17. L’art. 191, d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, prevede che «qualora si verifichino situazioni di eccezionale ed urgente necessità di tutela della salute pubblica e dell’ambiente, e non si possa altrimenti provvedere, il Presidente della Giunta regionale o il Presidente della Provincia ovvero il Sindaco possono emettere, nell’ambito delle rispettive competenze, ordinanze contingibili ed urgenti per consentire il ricorso temporaneo a speciali forme di gestione dei rifiuti, anche in deroga alle disposizioni vigenti, nel rispetto, comunque, delle disposizioni contenute nelle direttive dell’Unione europea garantendo un elevato livello di tutela della salute e dell’ambiente».
  18. «Ulteriori disposizioni attuative del decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19, recante misure urgenti per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da Covid-19, applicabili sull’intero territorio nazionale, con cui sono adottate nuove misure per fronteggiare l’emergenza con efficacia dal 14 aprile al 3 maggio 2020».
  19. Art. 2, comma 12, d.p.c.m. 10 aprile 2020: «per le attività produttive sospese è ammesso, previa comunicazione al Prefetto, l’accesso ai locali aziendali di personale dipendente o terzi delegati per lo svolgimento di attività di vigilanza, attività conservative e di manutenzione, gestione dei pagamenti nonché attività di pulizia e sanificazione».
  20. Art. 1 comma 1, lett. a), d.p.c.m. 10 aprile 2020: «sono consentiti solo gli spostamenti motivati da comprovate esigenze lavorative o situazioni di necessità ovvero per motivi di salute e, in ogni caso, è fatto divieto a tutte le persone fisiche di trasferirsi o spostarsi, con mezzi di trasporto pubblici o privati, in un comune diverso rispetto a quello in cui attualmente si trovano, salvo che per comprovate esigenze lavorative, di assoluta urgenza ovvero per motivi di salute e resta anche vietato ogni spostamento verso abitazioni diverse da quella principale comprese le seconde case utilizzate per vacanza».
  21. L’attività di cui trattasi rientra tra quelle di produzione di prodotti animali codice ATECO “1” di cui all’allegato 3 del citato d.p.c.m. 10 aprile 2020.
  22. Si riporta il testo per facilità di consultazione. Art. 1, comma 1, lett. aa), d.p.c.m. 26 aprile 2020: «la ristorazione con consegna a domicilio nel rispetto delle norme igienico-sanitarie sia per l’attività di confezionamento che di trasporto, nonché la ristorazione con asporto fermo restando l’obbligo di rispettare la distanza di sicurezza interpersonale di un metro, il divieto di consumare i prodotti all’interno dei locali e il divieto di sostare nelle immediate vicinanze degli stessi».
  23. Quest’ultimo dispone che con Decreto del Ministro delle politiche agricole alimentari e forestali sono definite le modalità di esercizio della pesca per fini ricreativi, turistici o sportivi, al fine di assicurare che essa sia effettuata in maniera compatibile con gli obiettivi della politica comune della pesca e lo sfruttamento sostenibile delle risorse marine viventi oggetto di pesca.
  24. Il decreto ministeriale concerne la «Rilevazione della consistenza della pesca sportiva e ricreativa in mare»; è pubblicato sulla G.U.R.I. del 31 gennaio 2011, n. 24 con il quale si dispone che chiunque effettui la pesca a scopo sportivo o ricreativo in mare sia tenuto a comunicare l’esercizio dell’attività al Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali.
  25. Si rimanda ai paragrafi precedenti per l’individuazione dello specifico contenuto di queste ultime.
  26. In conformità col d.p.c.m. 1° aprile 2020 di proroga sino al 13 aprile 2020 delle misure di cui al d.p.c.m. 11 marzo 2020, con l’ordinanza del Presidente della Regione Puglia n. 197 del 2 aprile 2020, sono stati differiti al 13 aprile 2020 gli effetti delle succitate ordinanze n. 178/2020 e n. 188/2020 relative al Trasporto pubblico regionale locale automobilistico e ferroviario sull’intero territorio regionale. Ancora, per una ricostruzione quanto più completa possibile, in conformità al successivo d.p.c.m. del 10 aprile 2020, il Presidente della Regione Puglia con l’ordinanza n. 205 dell’11 aprile ha emanato ulteriori disposizioni in materia di trasporto pubblico regionale locale automobilistico e ferroviario sull’intero territorio regionale, efficaci fino al 3 maggio 2020.
  27. Art. 1 comma 1, lett. ff), d.p.c.m. del 26 aprile 2020: «il Presidente della Regione dispone la programmazione del servizio erogato dalle aziende del trasporto pubblico locale, anche non di linea, finalizzata alla riduzione e alla soppressione dei servizi in relazione agli interventi sanitari necessari per contenere l’emergenza Covid-19 sulla base delle effettive esigenze e al solo fine di assicurare i servizi minimi essenziali, la cui erogazione deve, comunque, essere modulata in modo tale da evitare il sovraffollamento dei mezzi di trasporto nelle fasce orarie della giornata in cui si registra la maggiore presenza di utenti».
  28. L.r. 25 agosto 2003, n. 12 «Disciplina della raccolta e commercializzazione dei funghi epigei freschi e conservati nel territorio regionale. Applicazione della legge 23 agosto 1993, n. 352 e decreto del Presidente della Repubblica 14 luglio 1995, n. 376»; l.r. 15 maggio 2006, n. 14 «Modifica della legge regionale 25 agosto 2003, n. 12 (Disciplina della raccolta e commercializzazione dei funghi epigei freschi e conservati nel territorio regionale)»; l.r. 13 marzo 2012, n. 3 «Modifiche e integrazioni alla legge regionale 25 agosto 2003, n.12 e alla legge regionale 15 maggio 2006, n. 14» e l.r. 23 marzo 2015, n. 8 «Disciplina della coltivazione, ricerca, raccolta, conservazione e commercializzazione dei tartufi freschi o conservati nel territorio della Regione Puglia. Applicazione della legge 16 dicembre 1985, n. 752, come modificata dalla legge 17 maggio 1991, n. 162 e della legge 30 dicembre 2004, n. 311, articolo 1, comma 109», come modificata dalla l.r. 3 dicembre 2018, n., 54.
  29. Un principio le cui modalità di applicazione sono riassunte dalla Corte costituzionale federale tedesca nella sua ultima pronuncia del 5 maggio 2020. Sul punto si rinvia peraltro alla critica espressa anche sul punto da D.U. Galetta, Karlsruhe über alles? Il ragionamento sul principio di proporzionalità nella pronunzia del 5 maggio 2020 del BVerfG tedesco e le sue conseguenze, in Federalismi.it, n. 14/2020, la quale sottolinea fra l’altro come – in questa fase di crisi sanitaria ed economica – l’atteggiamento “bullistico” del zweiter Senat rischia di avere conseguenze tragiche sul futuro dell’Unione.

Pierandrea Corleto

Dottore in Giurisprudenza e Cultore della materia in Diritto amministrativo nell'Università del Salento