Liguria

Liguria

Il contributo si prefigge lo scopo di fornire un’analisi sistematica dei provvedimenti emergenziali adottati dal Presidente della Giunta regionale ligure in ordine all’emergenza epidemiologica determinata dal virus Covid-19. Particolare attenzione è prestata tanto all’inserimento delle medesime nel quadro normativo nazionale, quanto alle peculiarità dei contenuti recati, anche in relazione ai provvedimenti emanati da altre autorità amministrative presenti sul territorio regionale

[The measures adopted by Liguria Region to contain and manage the Covid-19 emergency] This paper aims to analyse in a coordinated way the measures adopted by the President of Liguria Region as a consequence of the outbreak of the Covid-19 epidemiological emergency. In particular, it focuses on the regional measures adopted in line with the national regulation, also in relationship with ordinances released by other local authorities.

1. Considerazioni di carattere introduttivo

Il manifestarsi di una pandemia globale, denotata e accelerata dalle peculiarità di un mondo sempre più interconnesso, ha comportato la messa alla prova del modello italiano di gestione delle emergenze, con rilevanti ricadute giuridiche in termini di tenuta tanto del sistema delle fonti del diritto, quanto dei rimedi di stampo prettamente amministrativistico.

In tale prospettiva, è possibile rilevare come le specificità e la trasversalità di un’epidemia che riguarda contemporaneamente la totalità del territorio nazionale e l’intera comunità internazionale abbiano reso necessari, per un verso, l’impiego di rimedi noti all’ordinamento giuridico italiano (quali le ordinanze contingibili ed urgenti emanate dalle autorità amministrative) e, per un altro verso, ricorrere a soluzioni innovative (quale pare essere il ricorso allo strumento del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, anche in senso limitativo delle prerogative delle Regioni e degli enti locali).

Il quadro normativo assai mutevole – non da ultimo a livello nazionale, ove si è assistito al susseguirsi di decreti-legge tra loro interconnessi in assenza di una pronta conversione in legge – ha favorito l’intervento “integrativo” delle Regioni, per il tramite dei rimedi legislativi e amministrativi ad esse riconosciute dall’ordinamento italiano.

Tra questi sono annoverabili i provvedimenti adottati dalla Regione Liguria i quali, a differenza di quanto avvenuto in altre Regioni[1], sono stati limitati allo strumento delle ordinanze del Presidente della Giunta regionale e appaiono, altresì, numericamente circoscritte.

Con maggior precisione e al netto di ulteriori atti o comunicati a contenuto esplicativo, il Governatore della Liguria ha adottato nella materia de qua ventidue ordinanze, tutte disponibili nell’apposita sezione del sito istituzionale della Regione[2]. Esse pertengono a differenti tematiche connesse alla gestione dell’emergenza epidemiologica e, al fine di fornire una classificazione delle medesime, è possibile distinguere quelle volte ad una trattazione generalizzata della situazione emergenziale, da quelle che attengono ad aspetti connotati da maggiore specificità: tra queste ultime, le ordinanze in merito alla gestione dei trasporti regionali e locali (in particolare le ordinanze n. 6 del 13/3/2020, n. 14 del 31/3/2020, n. 15 del 1/4/2020 e n. 19 del 14 aprile 2020), quelle in materia prettamente sanitaria e di gestione dei rifiuti (tra cui l’ordinanza n. 8 dell’8 marzo 2020, l’ordinanza n. 17 del 3/4/2020 e l’ordinanza n. 20 del 16/4/2020) e quelle volte al graduale “ritorno alla normalità” (la già citata ordinanza n. 19/2020).

Alle menzionate venti ordinanze si aggiungono tre note esplicative dei contenuti di due ordinanze di portata generale (ordinanza n. 1 del 23/2/2020 e ordinanza n. 4 dell’8/3/2020), nonché numerosi documenti redatti dalla Regione recanti le cosiddette Frequently Asked Questions (in acronimo “FAQ”) in merito ai contenuti di singole ordinanze[3].

L’analisi del riportato quadro di ordinanze esige di prendere in considerazione alcuni parametri dovuti all’evolversi sia dell’epidemia, sia dei riferimenti legislativi statali.

Innanzitutto, in aderenza allo stratificarsi della legislazione d’urgenza, le ordinanze regionali hanno del pari assunto un andamento di progressiva uniformazione al mutare del panorama normativo nazionale, con la possibilità che taluni contenuti non siano più attuali o siano stati superati da disposizioni assunte successivamente.

Secondariamente, esiste uno stratificarsi delle ordinanze in quanto tali, dal momento che alcune – quali quelle in materia di trasporto – costituiscono l’una la precisazione della precedente o delle precedenti.

Infine, si è assistito ad alcune particolarità insite nella conformazione geografica della regione (quali i provvedimenti che hanno preso in esame il problema degli sbarchi dalle navi in servizio di linea e dalle navi da crociera, nonché le ordinanze – soprattutto sindacali – circa l’uso degli arenili e delle spiagge), ovvero dovute all’evolversi dell’epidemia stessa.

Sotto quest’ultimo profilo, come si avrà modo di specificare nel prosieguo, sino all’estensione a tutto il territorio nazionale delle misure di contenimento attualmente in vigore fino alla data del 3 maggio 2020, la Regione Liguria ha visto la sua circoscrizione territoriale bipartita, giacché la Provincia di Savona – al pari di quella di Pesaro e Urbino – era stata oggetto di limitazione diretta ad opera del D.P.C.M. del 1° marzo 2020, art. 2, quale area caratterizzata dalla presenza di significativi focolai del virus.

2. Le ordinanze regionali liguri nel modello emergenziale nazionale

Pur non essendo questa la sede per una compiuta disamina dell’evolversi del quadro normativo nazionale – peraltro tuttora in larga misura ancorato alla legislazione d’urgenza dei mesi di marzo e di aprile ancora all’esame delle assemblee parlamentari in sede di conversione in legge – è da notarsi come i preamboli delle ordinanze regionali progressivamente abbiano richiamato i decreti-leggi approvati dall’Esecutivo.

Invero, il fondamento del potere di ordinanza è dalla Regione rinvenuto talvolta nella più recente legislazione d’urgenza e altre volte nella legge 23 dicembre 1978, n. 833, istitutiva del Servizio sanitario nazionale – il cui art. 32 attribuisce al Presidente della Giunta regionale (e al sindaco) il potere di emanare «ordinanze di carattere contingibile ed urgente, con efficacia estesa rispettivamente alla regione o a parte del suo territorio comprendente più comuni e al territorio comunale» in materia di igiene e sanità pubblica e di polizia veterinaria, ovvero simultaneamente in entrambi i corpi normativi menzionati.

Nel senso da ultimo indicato, si sono mosse quasi tutte le ordinanze successive all’emanazione del primo dei decreti-leggi inerenti all’emergenza coronavirus, vale a dirsi il d.l. 23 febbraio 2020, n. 6 (cd. “coronavirus”), convertito con modificazioni in legge 5 marzo 2020, n. 13, e successivamente quasi integralmente abrogato dal d.l. 25 marzo 2020, n. 19 (cd. “nuovo coronavirus”), non ancora convertito in legge: così le ordinanze liguri nn. 2, 3, 4, 7, 9, 10, 11, 12, 13, 16, 17, 18 e 20 del 2020.

In senso differente, la prima delle ordinanze regionali in questa materia (n. 1/2020), la quale, essendo stata adottata il 23 febbraio 2020, richiama esclusivamente il potere di cui all’art. 32 l. n. 833/1978 e si limita a menzionare il futuro d.l. n. 6/2020, il quale era stato annunciato dal Consiglio dei Ministri, ma non era stato ancora pubblicato in Gazzetta ufficiale. Anche la successiva ordinanza n. 13 del 30 marzo 2020 è stata emanata ai sensi della l. n. 833/1978.

Infine, una terza compagine di ordinanze (tra cui quelle ai numeri 5 e 8 del 2020, in materia, rispettivamente, di operazione di accertamento sui rifiuti e di gestione dei rifiuti domestici di soggetti positivi al Covid-19 o in isolamento obbligatorio), pur richiamando i provvedimenti normativi emergenziali (i citati decreti-legge e i correlati decreti del Presidente del Consiglio), hanno innanzitutto evocato i poteri di cui al cd. “Codice della protezione civile” (D.Lgs. 2 gennaio 2018, n. 1).

Come appurato, salve le ordinanze n. 1/2020 e n. 13/2020, tutte le diciannove successive hanno fatto uso dei poteri attribuiti alle Regioni e ai sindaci, in deroga alla legislazione vigente, prima dal d.l. n. 6/2020 e, in seguito, dal d.l. n. 19/2020. Nell’abrogare il primo, il secondo decreto-legge, come di recente chiarito in sede consultiva dal Consiglio di Stato[4], ha definito il quadro d’interventi normativi ammessi al fine di gestire l’emergenza epidemiologica, stabilendo (art. 2) che le misure di contenimento debbano, innanzitutto, trovare una definizione e un coordinamento unitario a livello nazionale ad opera di appositi decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri.

Entro la cornice di disposizioni emanate con i menzionati D.P.C.M., il decreto-legge n. 19/2020 prevede, all’art. 3, primo comma, che le Regioni possono approntare proprie ordinanze, nelle more dell’adozione dei D.P.C.M. di cui all’articolo precedente, con efficacia limitata all’entrata in vigore dei suddetti D.P.C.M. e solo in ordine a «situazioni sopravvenute di aggravamento del rischio sanitario in tutto o in parte del territorio della regione o dei comuni interessati ed esclusivamente nell’ambito delle attività di loro competenza»[5]. L’art. 3, al secondo comma, deroga espressamente ai poteri sindacali di ordinanza di cui al cd. “Testo unico degli Enti locali” (d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267), statuendo l’inefficacia per tabulas di tutte le ordinanza contingibili ed urgenti in «dirette a fronteggiare l’emergenza in contrasto con le misure statali»[6].

Ne deriva un modello in cui alle amministrazioni regionali e locali è consentito, per un verso, far fronte a tutte quelle situazioni emergenziali sopravvenute ai D.P.C.M. o non ancora regolate dai medesimi e, per un altro verso, di attuare le disposizioni degli stessi, anche in ragione delle peculiarità dei singoli territori.

Così è avvenuto in Liguria, tanto a livello di governo regionale, quanto a livello comunale: come si vedrà nel prosieguo, ciò è avvenuto con le ordinanze regionali in materia di trasporto oppure con quelle sindacali di divieto all’accesso alle spiagge.

3. Le singole ordinanze regionali

3.1. Le ordinanze di portata generale

Il 23 febbraio 2020, in attesa della pubblicazione del primo dei decreti-legge in materia di coronavirus, il Presidente della Giunta regionale ligure ha provveduto ad adottare l’ordinanza n. 1 del 2020 con la quale si sono anticipate talune delle misure restrittive imposte dal Governo.

L’ordinanza in parola, pur sopraggiunta nella tarda serata, ha contribuito a far chiarezza circa taluni aspetti della vita regionale fortemente incisi dall’emergenza sanitaria e fino a quel momento regolati in forza di scelte unilaterali di singole amministrazioni, in un quadro – soprattutto in ordine alla città metropolitana di Genova – connotato da un forte pendolarismo regionale e interregionale (verso la parte meridionale del Piemonte e della Lombardia): a titolo esemplificativo, in via precauzionale, il Rettore dell’Università di Genova poche ore prima aveva già provveduto alla sospensione di tutta l’attività didattica per la settimana successiva[7].

Con la menzionata ordinanza, nell’esercizio dei poteri attribuiti dall’art. 32 l. n. 833/1978, il Governatore ha ordinato per una settimana (dalle ore 00.00 del 24.2.2020 alle ore 24.00 del 1° marzo 2020): la sospensione di tutte le manifestazioni pubbliche o aperte al pubblico; la sospensione dei servizi educativi dell’infanzia e della frequenza alle attività scolastiche, universitarie, di alta formazione, di formazione professionale, ammettendo la possibilità dell’uso della cd. “didattica a distanza”; la sospensione dei viaggi di istruzione, nazionali o esteri; la chiusura dei luoghi e istituti della cultura; la sospensione dei concorsi pubblici ad eccezione di quelli relativi alle professioni sanitarie.

La stessa ordinanza ha, inoltre, dato avvio ad una serie di attività di carattere sanitario aventi ad oggetto l’intero territorio regionale. In seno a queste, si è prescritta l’osservanza della circolare del Ministero della Salute n. 5443 del 22.02.2020, nonché si è fornita la precisazione di taluni compiti assegnati all’apposita task force costituita dall’Azienda sanitaria della Regione Liguria “A.Li.Sa.” con provvedimento n. 39 del 12.02.2020 e, in particolare, si è stabilito che detta task force debba: svolgere attività di prevenzione e di informazione del personale sanitario; provvedere al coordinamento delle azioni con la Medicina territoriale; provvedere al monitoraggio circa l’attivazione delle misure previste in materia; presidiare l’appropriatezza sanitaria delle comunicazioni istituzionali; gestire i percorsi dedicati per i casi d’infezione sospetti/probabili/confermati e sorvegliare i contatti dei suddetti casi; monitorare la capacità di risposta erogata dal sistema sanitario regionale; definire le modalità di accesso alle aree di degenza degli ospedali, delle residenze per anziani (cd. “RSA”) e, più in generale, in ogni “unità di offerta socio-sanitaria”.

La gestione coordinata dell’emergenza è stata dall’ordinanza in parola assegnata ad un’apposita “cabina di regia”, costituita dalla stessa A.Li.Sa., dalla Protezione civile, dal Dipartimento Salute e Servizi sociali ed Emergenza territoriale e da ANCI Federsanità Liguria.

Infine, questa prima ordinanza si preoccupava – con una regolamentazione da ritenersi implicitamente superata dalla progressiva estensione a tutto il territorio nazionale delle misure volte a limitare la circolazione delle persone, nonché dal sopravvenuto quadro unitario di disciplina degli spostamenti operato tramite D.P.C.M. in forza della regolazione ad hoc stabilita dal d.l. n. 6/2020 e dal d.l. n. 19/2020 – di far obbligo a tutti coloro che, nelle due settimane precedenti, avessero fatto ingresso in Liguria e che fossero provenienti dalla «Cina» (da intendersi, più correttamente, alla stregua di “Repubblica popolare cinese”), dalle non meglio definite «aree del mondo di conclamato contagio» (senza, peraltro, chiarire se siffatta “conclamazione” fosse da valutarsi sulla base dei provvedimenti adottati dalle singole autorità estere, dall’Organizzazione mondiale della Sanità, ovvero da entrambe) e dalle «aree oggetto di provvedimenti restrittivi da parte delle Autorità sanitarie delle regioni di pertinenza» (queste più facilmente individuabili nelle cd. “zone rosse”, all’epoca limitate ad alcune province del Nord Italia), di comunicare il proprio arrivo al Dipartimento di prevenzione dell’Azienda saniataria competente per territorio. Quest’ultima, ricevuta la comunicazione, era incaricata di disporre la “permanenza domiciliare fiduciaria” sottoposta a sorveglianza attiva, ovvero misure equipollenti.

La successiva ordinanza n. 2/2020, adottata a una sola settimana di distanza (1° marzo 2020), vede il quadro normativo e fattuale nettamente modificato. In primo luogo, essa fa applicazione delle disposizioni di cui al d.l. n. 6/2020, ma altresì dei sopraggiunti D.P.C.M. 23 e 25 febbraio 2020, come sostituiti e abrogati dal D.P.C.M. 1° marzo 2020. In secondo luogo, prende atto del frammentarsi della regolazione applicabile sul territorio regionale, dal momento che, come si è fatto cenno, la Provincia di Savona veniva sottoposta alle disposizioni maggiormente restrittive di cui agli art. 3 e 4 del D.P.C.M. 1° marzo 2020, mentre le restanti due province e la Città metropolitana rimanevano assoggettate alla regolazione valida per l’intero territorio nazionale.

In terzo luogo, l’ordinanza n. 2, preso atto della nuova regolazione emergenziale demandata allo strumento del D.P.C.M., provvede a dettare disposizioni integrative dei suddetti decreti per la parte da essi non coperta. È da rammentarsi, non a caso, che alla data del 1° marzo 2020, il panorama dell’emergenza vedeva ancora prettamente provvedimenti capillari che interessavano soprattutto le cd. “zone rosse” di sui all’allegato 1 del D.P.C.M. 1° marzo 2020 (taluni comuni della Lombardia e del Veneto) e le zone intermedie di cui all’allegato 2 dello stesso decreto (altri comuni delle Regioni Lombardia e Veneto e la Regione Emilia-Romagna, nonché le Province di Savona e di Pesaro e Urbino).

Invero, l’ordinanza regionale n. 2, per un verso, estende la sospensione di tutte le attività didattiche già disposte con l’ordinanza n. 1 fino alle ore 24.00 del 3 marzo 2020 e, per la Provincia di Savona, fino alle ore 24.00 all’8 marzo 2020: in ciò ricalcando, rispettivamente, l’art. 3 e l’art. 4 del D.P.C.M. 1° marzo 2020, con la sola precisazione che il citato decreto imponeva la sospensione della didattica in presenza, in ogni caso, sino all’8 marzo 2020, mentre l’ordinanza ne disponeva, ad eccezione della Provincia di Savona, la sospensione fino al 3 marzo. Trattasi probabilmente di un errore materiale giacché, in preambolo, la stessa ordinanza regionale faceva esplicito riferimento alla «sospensione dell’attività […] fino alle ore 24.00 del 8 marzo 2020». Ad ogni buon conto, almeno per l’Università pubblica tale discrepanza non ha avuto effetto dal momento che, per un verso, il Rettore dell’Università di Genova disponeva la chiusura sino all’8 marzo[8] e, per un altro verso, la successiva ordinanza n. 3/2020 ha esteso la sospensione, come si dirà subito appresso.

Ulteriormente, l’ordinanza in parola sospendeva per lo stesso periodo gli accessi alle residenze universitarie e disponeva che la partita di calcio di Serie A “Sampdoria – Verona”, in programma per il 2 marzo 2020, fosse disputata a “porte chiuse”.

A distanza di due giorni, il 3 marzo 2020, il Governatore adottava l’ordinanza n. 3/2020. Si tratta di ordinanza che, nel prendere atto del d.l. n. 9/2020, sostanzialmente ribadisce quanto già oggetto della precedente ordinanza n. 2. L’ordinanza regionale n. 3 dispone la chiusura di tutti i servizi educativi e di quelli didattici scolastici e universitari sino all’8 marzo 2020 e chiarisce che «sono confermate tutte le altre disposizioni recate dall’Ordinanza del Presidente della Giunta Regionale n. 2 dell’1 marzo 2020».

In senso analogo, l’ordinanza n. 4 dell’8 marzo 2020 si colloca nel solco del recepimento a livello regionale dei provvedimenti nazionali di cui al D.P.C.M. 8 marzo 2020 con cui il Governo aveva esteso le cd. “zone rosse” a tutto il territorio della Regione Lombardia e alle province di Modena, Parma, Piacenza, Reggio nell’Emilia, Rimini, Pesaro-Urbino, Venezia, Padova, Treviso, Novara, Asti, Verbano-Cusio-Ossola, Vercelli e Alessandria (tra cui, pertanto, alcuni territori confinanti con la Città metropolitana di Genova).

L’ordinanza regionale n. 4, avente efficacia fino al 3 aprile 2020, nel richiamare l’ordinanza n. 1 e nell’integrarla, ha fatto obbligo alle persone provenienti dai territori suelencati – il cui spostamento non fosse dovuto ad esigenze lavorative, situazioni di necessità o di salute – di osservare l’art. 1, lett. a), b) e c) del D.P.C.M. 8 marzo 2020, vale a dirsi[9] evitare spostamenti in entrata e in uscita dai predetti territori, rimanere presso il proprio domicilio e limitare al massimo i contatti sociali, nonché per tutti i soggetti con sintomatologia da infezione respiratoria e febbre (maggiore di 37,5° C) di evitare spostamenti e di prendere contatto con le autorità sanitarie, e «divieto assoluto di mobilità dalla propria abitazione o dimora per i soggetti sottoposti alla misura della quarantena ovvero risultati positivi al virus».

A corredo di questa prima disposizione di carattere generale, l’ordinanza ha preso posizione in ordine ad una delle tematiche aventi riguardo alla vocazione prettamente turistica del territorio ligure e che, nelle prime settimane dell’emergenza, ha comportato lo spostamento verso la Liguria, nelle c.d. “seconde case” o nelle strutture ricettive, di molti villeggianti provenienti dalle regioni limitrofe e, in particolare, dalla Lombardia, comportano il rischio per l’incremento dei contagi e difficoltà nel monitoraggio dei fattori di rischio della popolazione presente in Regione.

Al fine di prevenire esiti nefasti del descritto fenomeno, l’ordinanza n. 4 ha, dapprima disposto che tutti i soggetti provenienti dalle zone dichiarate a maggior rischio e non giustificati sulla base dalla normativa nazionale dichiarassero, a partire dalle ore 14.00 del 9 marzo 2020, la propria presenza in Liguria con segnalazione e-mail inviata all’indirizzo sonoinliguria@regione.liguira.it, ovvero via telefono ai numeri espressamente indicati. In aggiunta, l’ordinanza ha fatto divieto alle strutture ricettive e ai proprietari o detentori di appartamenti ammobiliati ad uso turistico di ospitare i soggetti provenienti dai territori precedentemente indicati.

Infine, il Governatore, preso atto della deliberazione del 6 marzo 2020 del Consiglio dei Ministri circa quello che sarebbe diventato il d.l. 9 marzo 2020, n. 14, ne disponeva, per ordinanza, l’immediata applicabilità quanto gli artt. 1, 2, 3, 4, 5, 8, 10, 11, 15, 16 e 17, subordinandone l’efficacia alla pubblicazione in Gazzetta ufficiale del citato decreto-legge. Disposizione quest’ultima foriera d’incertezze – dal momento che il contenuto degli articoli non era riportato dall’ordinanza, che esso non era reperibile con precisione attesa la non ancora avvenuta pubblicazione in G.U. e preso atto che nella giornata del 6 marzo 2020, il Consiglio dei Ministri ha deliberato più decreti-legge –, ma anche provvedimento presumibilmente illegittimo in quanto esorbitante dai poteri di ordinanza contingibile ed urgente, se non per diretta violazione dei meccanismi previsti dal d.l. n. 6/2020, quantomeno poiché recante disposizioni dal contenuto non dettagliato, prive di uno specifico arco temporale di attuazione e richiamante atti normativi non ancora sottoposti al previo vaglio di altri organi costituzionali.

Anche l’ordinanza n. 9 del 20 marzo 2020 ha carattere generale e costituisce la declinazione a livello regionale del D.P.C.M. 9 marzo 2020, il quale aveva provveduto all’estensione, sino al 3 aprile 2020, a tutto il territorio nazionale delle misure in un primo momento adottate per le sole “zone rosse”. In tal senso, l’ordinanza n. 9/2020 invita i Sindaci liguri ad individuare i luoghi maggiormente esposti al rischio di assembramento e dispone per simili aree, dal 21 marzo al 3 aprile, il divieto di presenza e di spostamento di persone fisiche: nello stesso arco temporale l’ordinanza vieta lo spostamento verso le seconde case.

L’ordinanza n. 16 del 3 aprile 2020, in ottemperanza alle misure nazionali di cui al D.P.C.M. 1° marzo 2020, ha replicato i contenuti dell’ordinanza regionale n. 9 con durata sino al 13 aprile 2020. Ad ulteriore integrazione, l’ordinanza regionale n. 18 del 6 aprile 2020, ha previsto che nelle festività nazionali di cui ai giorni 13 aprile e 25 aprile gli esercizi commerciali mantenuti aperti dalla normativa statale devono impostare il proprio orario di chiusura entro le ore 15.00.

Nelle more del periodo emergenziale, con l’ordinanza n. 13 del 30 marzo 2020, come già osservato adottata ai sensi dell’art. 32 l. n. 833/1978, il Presidente della Giunta Regionale ha provveduto a qualificare quali beni essenziali gli articoli di cartoleria e le forniture d’ufficio (codice AT ECO 47.62.20) al fine di renderli disponibili agli studenti e ai lavoratori collocati in smart working. L’ordinanza n. 13 ha quindi consentito il commercio al dettaglio di simili prodotti entro gli esercizi di vendita di generi alimentari e nelle altre attività commerciali escluse dall’obbligo di chiusura, nonché con tutte le modalità di vendita al dettaglio (tra cui internet, televisione, corrispondenza), raccomandando peraltro che tutte le attività di vendita di generi alimentari e di prima necessità consentano un accesso prioritario a gli operatori a vario titolo incaricati di gestire l’emergenza (quali sanitari, membri della Protezione civile e volontari).

Sempre durante il periodo emergenziale, la Regione – con propria ordinanza n. 10 del 24 marzo 2020 – ha disposto la proroga al 31 luglio 2020 di alcune scadenze che sarebbero spirate prima del 13 aprile 2020 o immediatamente a ridosso e, nello specifico, dei termini: del 30 aprile 2020, previsto dalla legge regionale 24 dicembre 2019, n. 30, entro cui i Consigli comunali devono individuare parti del proprio territorio da escludersi dall’ambito di applicazione della legge stessa (ossia relativamente al «riutilizzo per l’uso residenziale dei locali accessori e di pertinenze di un fabbricato, anche collocate in piani seminterrati»[10]); di vari termini previsti dalla legge regionale 5 aprile 2012, n. 12 (in materia di attività estrattive), di cui all’art. 14, commi 1 e 8, anche alla luce delle precisazioni recate dalle D.G.R. nn. 671 e 672 del 26 luglio 2019 (recanti la disciplina dei materiali inerti lavorabili pressi gli impianti di cava o impianti di recupero dei materiali estrattivi e la disciplina dei materiali da impiegare nella riqualificazione ambientale delle cave).

Mentre le ordinanze regionali che sono state riportate nelle pagine precedenti possono, in misura maggiore o minore, essere qualificate di portate generale, altre – che saranno brevemente descritte nel prosieguo – hanno assunto una portata specifica volta a regolare singoli settori.

3.2. Le ordinanze in materia di trasporti e di “food delivery”

Con una prima ordinanza, la numero 6 del 13 marzo 2020, Regione Liguria ha dato attuazione al D.P.C.M. 11 marzo 2020, il cui articolo 1, comma 5, ha previsto che il Presidente della Regione possa con propria ordinanza definire l’erogazione del servizio di trasposto pubblico locale. L’ordinanza n. 6, nel prendere atto della cospicua riduzione dei viaggiatori pendolari dovuta alla chiusura di scuole e università, nonché alla sospensione delle attività produttive e commerciali e all’aumento delle forme di lavoro a distanza ai sensi della normativa nazionale, ha demandato agli Enti di Governo degli Ambiti Territoriali Ottimali (di cui alla legge regionale Liguria 7 novembre 2013, n. 33, recante la disciplina del trasporto pubblico regionale e locale e del piano integrato delle infrastrutture, della mobilità e dei traposti) di riprogrammare l’offerta del trasporto pubblico coerentemente alla riduzione delle esigenze di mobilità. Similmente, ha invitato i Comuni a ridefinire il servizio taxi, garantendo la prestazione del servizio minimo essenziale e nel rispetto delle prescrizioni sanitarie (tra cui il distanziamento minimo tra persone prescritto a livello statale).

Con finalità integrativa, la successiva ordinanza n. 14 del 31 marzo 2020, ha previsto che il servizio taxi e quello di noleggio vettura con conducente di cui alla legge quadro n. 21 del 15 gennaio 1992 possano essere impiegati al fine di far fronte al fabbisogno di consegne a domicilio di beni di prima necessità[11]. Al fine di assicurare il rispetto delle norme sanitarie a presidio del contenimento del contagio, l’ordinanza ha puntualizzato che la consegna dei beni deve avvenire presso «l’accesso pedonale/carraio del domicilio del richiedente il servizio». L’ordinanza ha poi – e sul punto è stata integrata dalla conseguente ordinanza n. 15 del 1° aprile 2020 – definito il tariffario del servizio[12].

Infine, l’ordinanza n. 19 del 14 aprile 2020, nel definire i servizi e le attività oggetto di riapertura all’indomani del 13 aprile 2020 – ordinanza che sarà oggetto di autonomo esame poco oltre – ha ribadito la regolazione del servizio taxi e di quello di noleggio con conducente di cui alle precedenti ordinanze nn. 6, 14 e 15 del 2020, garantendone efficacia fino al 3 maggio 2020 (salvo proroghe delle disposizioni statali oltre suddetta data).

3.3. Le ordinanze in materia sanitaria e di rifiuti

Regione Liguria ha, nello stesso arco temporale delle ordinanze prima esaminate, emanato provvedimenti specificamente volti sia alla gestione sanitaria dell’emergenza, sia al correlato aspetto della gestione dei rifiuti potenzialmente infetti.

Operando una distinzione sulla base del portato contenutistico dei provvedimenti da ultimo menzionati, un primo nucleo può essere individuato nelle ordinanze n. 7 del 15 marzo 2020 e n. 12 del 27 marzo 2020, rispettivamente volte a contingentare le riserve di dispositivi di protezione individuale (cd. “DPI”) e a revocare tali disposizioni. Infatti, nel perseguire lo scopo di garantire un immediato soddisfacimento del fabbisogno di DPI a favore del personale ospedaliero e socio-sanitario, l’ordinanza n. 7 ha imposto a tutte le farmacie di comunità del territorio regionale di «mettere a disposizione i DPI giacenti presso di esse a favore delle strutture ospedaliere e socio-sanitarie», di predisporre l’opportuno documento di trasporto con le modalità indicate, attribuendo ai “grossisti DPC” di raccogliere le scorte presso le farmacie, di conservarle presso i propri depositi e di darne informazione via mail all’Azienda sanitaria ligure – A.Li.Sa.

Tuttavia, la recente ordinanza n. 21 del 24 aprile 2020, preso atto dell’insufficiente distribuzione di DPI da parte dei competenti organi della Protezione civile, nonché dell’impossibilità della Regione, dal mese di marzo, di acquistare in proprio sufficienti rifornimenti di DPI, ha disposto che A.Li.Sa. e il Soggetto Attuatore di Protezione civile, per tutta la durata dell’emergenza sanitaria, possano ricorrere all’impiego di tutte le centrali di acquisto di cui all’art. 18 della l. reg. 2014, n. 14, vale a dirsi le disposizioni in materia di centralizzazione degli acquisti e di stazione unica appaltante. L’ordinanza invia, inoltre, A.Li.Sa. a coordinare con gli altri enti del Servizio sanitario regionale il fabbisogno e l’acquisto di DPI e dell’altra strumentazione sanitaria necessaria.

Di carattere prettamente volto a fronteggiare le esigenze di continuità assistenziale richieste al Sistema sanitario ligure, è anche l’ordinanza n. 11 del 25 marzo 2020, la quale ha disposto, per tutta la durata dell’emergenza Covid-19 l’efficacia delle disposizioni degli Accordi collettivi nazionali per la medicina convenzionata che introducano regimi di incompatibilità nel «conferimento degli incarichi ai medici nell’ambito del S.S.R.».

Sempre nel senso di alleggerire il carico di lavoro dei presidi sanitari regionali si è mossa l’ordinanza n. 17 del 3 aprile 2020, che ha autorizzato la procedura cd. “Drive Through”, volta a far sì che i soggetti risultati positivi al virus e presuntivamente guariti possano essere chiamati a recarsi con proprio automobile presso centri sanitari mobili per l’esecuzione degli ulteriori tamponi orofaringei, demandando alle singole Aziende sanitarie locali il compito di optare per la concreta attivazione di questa procedura a partire dal 6 aprile 2020.

Infine con ordinanza n. 20 del 16 aprile 2020, la Regione ha previsto una forma di ulteriore implementazione del ruolo di A.Li.Sa. nel governo dell’emergenza, in aggiunta alla già menzionata task force. L’ordinanza demanda ad A.Li.Sa. di istituire una struttura interna, cui le singole ASL sono chiamate a rispondere, finalizzata al monitoraggio delle indicazioni già impartite o che saranno definite in futuro dalla stessa A.Li.Sa. circa le RSA.

Entro questo ambito tematico si collocano, inoltre, le ordinanze aventi ad oggetto la gestione dei rifiuti e, in modo particolare, di quelli esposti ad un possibile rischio di esposizione al Covid-19.

Sugli aspetti da ultimo indicati, una prima ordinanza (la numero 5 del 12 marzo 2020) ha carattere prettamente procedimentale, in quanto dispone la proroga di quattro mesi di alcuni termini in scadenza nel mese di marzo 2020. Essi sono, in particolar modo, quelli di cui agli artt. 5 e 17-bis della l. reg. Liguria n. 23 del 2007 (in materia di tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi), nonché delle D.G.R. n. 151 del 24 febbraio 2017 (inerente ai metodi di calcolo della raccolta differenziata e modalità operative di verifica dei risultati annuali di raccolta differenziata ottenuti da Comuni liguri) e della D.G.R. n. 176 del 3 marzo 2017 (sull’aggiornamento del metodo di calcolo del tasso di riciclaggio e di recupero dei rifiuti urbani e di quelli assimilabili).

Una seconda ordinanza (numero 8 del 18 marzo 2020) ha, invece, assunto carattere maggiormente incentrato sugli effetti diretti dell’emergenza sanitaria, prendendo in seria considerazione l’imprescindibilità di un precorso specifico per la raccolta e lo smaltimento di tutti i rifiuti prodotti in ambienti esposti al Covid-19, sia quelli di matrice sanitaria, sia quelli domestici di persone positive al virus e poste in regime di sorveglianza attiva. Il Governatore prende atto, per un verso, della nota della vice Direzione Ambiente del 26 febbraio 2020 (prot. n. PG/2020/74893), che aveva invitato i comuni ad individuare un’azienda abilitata alla raccolta, trasporto e smaltimento dei rifiuti a rischio infettivo, e, per un altro verso, della circolare dell’Istituto Superiore di Sanità del 12 marzo 2020 (AOO-ISS n. 8293), la quale osserva come i rifiuti provenienti da abitazioni che ospitano pazienti positivi dovrebbero essere equiparati a quelli delle strutture sanitarie, tuttavia, precisando che tale similitudine potrebbe comportare un eccessivo aggravio delle procedure di raccolta della nettezza urbana e sollecitando ad individuare procedure analoghe da ritenersi sufficientemente protettive per tutelare la salute del pubblico e degli operatori ecologici.

Di conseguenza, l’ordinanza n. 8 rileva come la Regione non disponga di un impianto per l’incenerimento di rifiuti sanitari sterilizzati a fini di produzione di energia elettrica e come l’impianto sito nel Comune di Vezzano Ligure non sia autorizzato al trattamento di rifiuti sanitari. Ne consegue che il modello regionale di lavorazione dei rifiuti domestici, tramite “tritovagliatura dei sacchi”, esige che siano disposte specifiche garanzie al momento della raccolta del rifiuto presso l’abitazione del soggetto positivo, in isolamento o in quarantena obbligatoria.

L’ordinanza decreta, pertanto, di provvedersi da parte dei Comuni all’individuazione delle imprese abilitate alla raccolta dei rifiuti sanitari e di quelli urbani infetti[13]. Inoltre, specifica che i Comuni che, per esigenze logistiche o di servizio, propendano per l’applicazione delle misure alternative di cui alla menzionata circolare dell’Istituto Superiore di Sanità[14], devono assicurare che non si verifichi commistione fra i rifiuti urbani indifferenziati e quelli potenzialmente infetti e che questi ultimi siano avviati all’incenerimento[15].

4. Le ordinanze per il progressivo ritorno alla normalità e considerazioni conclusive

Il 14 aprile 2020, con l’ordinanza n. 19, il Governatore della Regione Liguria ha disposto una serie di misure, da osservarsi in ordine al progressivo e auspicato ritorno alla normalità o, in ogni caso, in vista di un prossimo passaggio alla cd. “fase 2” del periodo emergenziale, denotata da maggiore flessibilità delle misure di contenimento e dalla ripresa delle attività economiche. Peraltro, la Regione ha visto l’istituzione di un apposito comitato tecnico[16] (cd. “task force per la fase 2”), incaricato dello studio delle misure e dei protocolli da attuarsi nella fase 2.

In larga parte, si tratta di misure che rispondo ad esigenze proprie del territorio ligure, connotato da una profonda vocazione turistica e crocevia del trasporto marittimo.

In questo ultimo senso, come già osservato, l’ordinanza n. 19 ha prorogato sino al 3 maggio 2020 gli effetti delle precedenti ordinanze nn. 6, 14 e 15 in materia di rimodulazione del trasporto locale, del servizio taxi e di quello di noleggio con conducente. Inoltre ha ribadito l’osservanza delle disposizioni statali circa gli sbarchi sul territorio ligure di passeggeri in ingresso in Italia, facendo obbligo ai medesimi di recarsi presso i propri domicili ai fini della quarantena entro 6 ore dallo sbarco e imponendo agli armatori di dare opportuna comunicazione di siffatto obbligo ai passeggeri medesimi prima della partenza.

Sotto altro profilo, l’ordinanza n. 19 ha disposto l’autorizzazione sul territorio ligure di tutte quelle attività ritenute utili per le manutenzione del territorio, sia alla luce dei profili imprenditoriali e turistici, sia in prospettiva di una corretta gestione ambientale e paesaggistica.

Simili attività assumono carattere disparato, declinandosi in piccoli interventi edilizi, opere di manutenzione agro-silvo-pastorale, attività cantieristiche navali. Con precisione sono ammesse[17]:

  • Tutte le attività di installazione o di allestimento stagionale che si siano propedeutiche alla riapertura degli stabilimenti balneari – che non comportino nuove opere –, nonché tutte le attività strumentali ad una adeguata gestione dell’area demaniale concessa (quali ripascimenti e sistemazione di spiagge con mezzi meccanici). Il tutto nel rispetto della concessione demaniale marittima in essere e con delimitazione dell’aera di intervento ai fini escludere soggetti terzi. Infatti, è opportuno rammentare che la conformazione naturale della Regione Liguria vede nella spiaggia un bene di rilevante interesse economico, quindi da tutelarsi, nonché un area di svago per i molti fruitori residenti o meno che vi recano per attività ludiche, sportive o ricreative: in tal senso, in questo periodo emergenziale, la spiaggia è stata avvertita dalle autorità locali come luogo di possibili assembramenti, tanto che singole ordinanze comunali ne hanno inibito l’accesso a tutti coloro che non fossero giustificati da attività di tipo lavorativo[18]. Sul punto, l’Esecutivo, nelle FAQ di cui al sui sito istituzionale[19], ha precisato che l’attività motoria e sportiva, consentita individualmente, è anche quella svolta in riva al mare o al lago (ivi compresi il nuoto) per chi abiti nei pressi di questi ambiti territoriali: il Governo si è, ad ogni modo, premurato di precisare che «sono fatti salvi, peraltro, diversi e più stringenti divieti imposti su base locale perché giustificati da specifiche situazioni territoriali»;
  • L’avvio di tutte le «opere minori», vale a dirsi degli interventi edilizi liberi o sottoposti a CILA di cui, rispettivamente, agli artt. 6 e 6-bis del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (cd. “Testo unico dell’edilizia”). In questo senso, pare opportuno precisare che, se le attività del menzionato art. 6 sono effettivamente libere e non richiedono un particolare “contatto” con l’amministrazione comunale, quelle di cui al successivo art. 6-bis esigono, comunque, una comunicazione asseverata al Comune e, quindi, un’attività di riscontro e di raccordo con un tecnico abilitato, contravvenendo la motivazione dell’ordinanza che vede in questi interventi edilizi attività che non richiedono forme di controllo amministrativo;
  • Prestazioni artigianali rese a terzi per manutenzione a bordo di imbarcazioni da diporto, che siano all’ormeggio;
  • Attività di manutenzione del verde pubblico e di quello privato, con la precisazione che esso attiene alla cura e manutenzione di parchi, giardini e di aree verdi, connessi a edifici, abitazioni, scuole, ospedali, campi sportivi[20];
  • Attività di taglio del bosco per raccolta di legna da ardere e di manutenzione di orti, poderi e vigneti nell’ambito del comune di residenza o in quello immediatamente attiguo. Circa questo punto è da osservarsi come nella FAQ presenti sul sito del Governo[21] sia precisato che «per quanto concerne i giardini privati [ivi compresi gli orti delle seconde case] delle case diverse dall’abitazione principale e ubicate in un altro comune, è consentita l’attività di cura e manutenzione solo da parte del personale incaricato che svolge attività imprenditoriale riconducibile al codice Ateco 81.30, restando fermo che per i proprietari o locatari l’accesso alla seconda casa è consentito solo se dovuto alla necessità di porre rimedio a situazioni sopravvenute e imprevedibili», mentre per l’attività agricola, anche di autoconsumo, si legge che «la coltivazione del terreno per uso agricolo e l’attività diretta alla produzione per autoconsumo rientrano nel codice ATECO “0.1.” e sono quindi consentite, a condizione che il soggetto interessato attesti, con autodichiarazione completa di tutte le necessarie indicazioni per la relativa verifica, il possesso di tale superficie agricola produttiva e che essa sia effettivamente adibita ai predetti fini, con indicazione del percorso più breve per il raggiungimento del sito». La successiva ordinanza n. 22/2020, di cui nel prosieguo di questo paragrafo, ha precisato che i soli residenti in Liguria possono svolgere attività agricole, anche di autoconsumo, alle seguenti condizioni: a) autocertificare il possesso di una superficie agricola effettivamente adibita a tali fini; b) lo spostamento è consentito ad una sola persona, con rientro in giornata presso la propria residenza; c) lo spostamento non può avere luogo fuori Regione;
  • Si conferma l’operatività di taluni cantieri operanti in settori del rischio idrogeologico o idraulico, alla luce delle categorie “SOA” riportate in ordinanza (quali, a titolo esemplificativo, strade, autostrade, viadotti, acquedotti, gasdotti, opere marittime). Circa questi aspetti l’ordinanza richiama i numerosi decreti del Presidente della Regione Liguria, quale Soggetto Attuatore nell’ambito del Sistema nazionale di Protezione Civile: tra questi il decreto n. 13 del 3 aprile 2020, recante “Attività cantieri sul territorio della Regione Liguria: disposizioni fino al 13 aprile 2020” che menzionava le stesse attività ribadite dall’ordinanza in esame, ammettendone l’esercizio sino al 13 aprile 2020
  • Attività cantieristica navale consistente nella manutenzione o nella consegna di mezzi navali già allestiti e di spostamento dal cantiere al luogo di ormeggio, previa autorizzazione al Prefetto e all’Autorità marittima. L’ordinanza n. 19 si premura poi di assicurare che ogni attività elencata si svolga nel rispetto delle varie disposizioni, di volta in volta, dettate a fini di prevenzione della diffusione del virus.

Alla luce di quest’ultimo profilo non sono mancate ordinanze sindacali volte a prescrivere l’impiego di DPI nel periodo successivo al 13 aprile 2020, in evidente coordinamento con una maggiore mobilità da prevedersi in osservanza dell’ordinanza regionale da ultimo menzionata. Così il Sindaco di Savona[22], con ordinanza n. 19 del 15 aprile 2020 – oltre a prorogare il divieto di accesso, non giustificato da ragioni lavorative, a tutte le spiagge del territorio comunale[23] – ha imposto l’uso di non meglio precisate “mascherine protettive” «all’interno di esercizi commerciali, la cui attività non risulta sospesa; di uffici pubblici; di filiali di istituti di credito; di uffici postali; nonché dei mezzi del trasporto pubblico. Viene fatta eccezione a tale obbligo per coloro ai quali detto presidio protettivo possa creare nocumento alla salute da comprovare mediante certificazione medica». Con proprie note esplicative il Sindaco, innanzitutto, ha precisato che la suddetta ordinanza si applica a tutti gli spazi dedicati al ricevimento del pubblico e, secondariamente[24], ha puntualizzato, nel richiamare il D.P.C.M. 10 aprile 2020 e dei non meglio precisati provvedimenti del Ministero della Salute, che l’impiego del termine “mascherina protettiva” è volutamente «stato adottato atecnicamente, senza alcun riferimento a tipologie di mascherine chirurgiche od altro, proprio per lasciar spazio a molteplici presidi di autoprotezione personale, al fine di ridurre il contagio (ad esempio mascherine in tessuto autoprodotte o foulard posizionati su naso e bocca)». Pur scontando una certa genericità, che mal si adatta al potere di ordinanza sindacale di cui all’art. 50 Testo unico degli enti locali, la diposizione e la sua “interpretazione ufficiale” paiono correttamente integrare il disposto dell’allegato 5 (rubricato “misure per gli esercizi commerciali”) del richiamato D.P.C.M., il quale, a sua volta, menziona l’uso di “mascherine”.

È, tuttavia da notarsi, che il D.P.C.M. – che similmente non reca la definizione di “mascherina” – appare alquanto preciso, imponendone l’uso solo nei luoghi o ambienti chiusi degli esercizi commerciali o, comunque, nelle fasi lavorative in cui non sia possibile il distanziamento interpersonale: potrebbe, nel caso di specie, ravvisarsi una generalizzazione a livello comunale, di un obbligo già definito a livello nazionale, in violazione del d.l. n. 19/2020.

Certo è che le misure, di volta in volta, adottate dai Presidenti delle Regioni e dai Sindaci appaiono molteplici, di vario contenuto, imposte da esigenze che richiedono l’apprezzamento, case by case, delle esigenze del territoriali e spesso necessitanti un approfondito lavoro interpretativo in osservanza delle prevalenti misure emergenziali adottate a livello statale.

In prospettiva delle misure nazionali per la fase 2, la cui adozione è stata annunciata per gli ultimi giorni di aprile 2020, chi scrive ritiene quanto mai necessario per gli amministratori locali – pur nell’imprescindibile compito di salvaguardare la salute delle comunità di cui sono espressione – evitare “fughe in avanti”, assicurando la massima certezza del diritto a favore delle popolazioni residenti e non residenti. La probabile ammissibilità degli spostanti a livello regionale a partire dal mese di maggio 2020, in assenza di autocertificazione, richiede la massima uniformità di regolazione tra comune e comune, non solo per le esigenze propriamente giuridiche di certezza del diritto, ma anche per un migliore coordinamento e per allontanare l’incubo di possibili recrudescenze dell’epidemia.

Infine, con la recente ordinanza n. 22 del 26 aprile 2020, il Presidente della Giunta regionale ha individuato ulteriori attività di cui è ammesso lo svolgimento a partire dalla data del 27 aprile 2020 sino a quella del 3 maggio 2020 e nello specifico:

  • La vendita di cibo/bevande d’asporto da parte degli esercizi di somministrazione di alimenti e di bevande che non sia collocati nelle aree pubbliche ad accesso interdetto, precisando che la vendita debba avvenire preferibilmente previa prenotazione online o a mezzo del telefono, con accessi dilazionati nel tempo e che non provochino assembramenti. La setta disciplina si applica a tutti gli esercizi di ristorazione equipaggiati per servire il cliente direttamente nel proprio veicolo. Non è, di converso, ammessa nessuna forma di consumazione sul posto per i predetti esercizi.
  • La vendita di calzature per bambini nei negozi specializzati in abbigliamento o calzature per bambini;
  • Attività di tolettatura di animali da compagnia, in modalità “consegna animali – tolettatura – ritiro animale”;
  • Attività motoria e attività all’aria aperta, nelle seguenti modalità: a) dalle 6.00 alle 22.00 in modalità esclusivamente individuale, nel comune di residenza o di domicilio (municipio se trattasi della Città metropolitana di Genova); b) passeggiata a cavallo, pesca sportiva, pesca ricreativa con le specifiche modalità e nei luoghi indicati dall’ordinanza e in modo individuale;
  • Passeggiate all’aria aperta dalle 6.00 alle 22.00 in modalità individuale o con individui residenti o dimoranti nella stessa abitazione, nel comune di residenza (municipio se trattasi della Città metropolitana di Genova);
  • Vendita di prodotti florovivaistici, di semi, piante, fertilizzanti e merci analoghe;
  • Addestramento e allenamento di cavalli, nei maneggi previamente autorizzati;
  • Addestramento e allenamento di cani, in aree autorizzate;
  • Per i soli residenti in Liguria spostamenti per raggiungere i luoghi di ormeggio delle proprie imbarcazioni al fine di svolgere attività di manutenzione;
  • Per i residenti in Liguria è consentito lo spostamento verso le seconde case a soli fini di svolgere attività di manutenzione, con rientro in giornata presso la propria abituale abitazione;
  • Sono ammessi gli spostamenti di più persone nello stesso autoveicolo: il passeggero può sedere nel sedile anteriore se residente con il conducente; la stessa regola trova applicazione per gli spostamenti in motoveicolo con due persone;
  • I sindaci sono autorizzati a regolare l’apertura dei cimiteri;
  • Gli esercizi commerciali, aperti in virtù della normativa statale, dovranno osservare nei giorni di domenica (in tal caso l’ordinanza avrà efficacia sino a domenica 10 maggio 2020) l’orario di chiusura delle ore 15.00. Gli stessi esercizi saranno chiusi il giorno 1° maggio 2020.

La menzionata ordinanza n. 22/2020, in vigore dal 27 aprile, appare, per molti aspetti, assai più permissiva del D.P.C.M. dedicato alla “fase 2”, annunciato nella conferenza stampa dello stesso 26 aprile 2020 e non ancora pubblicato[25]. Quest’ultimo provvedimento del Governo, a quanto si desume da una prima lettura della bozza, entrerà in vigore il 4 maggio 2020 e appare limitativo degli spostamenti (ammessi, in aggiunta alle ipotesi già note, ai soli fini di raggiungere i congiunti), nonché delle altre attività ricreative e di svago, ampiamente assentite dall’ordinanza regionale. La discrepanza fra le misure liguri e quelle nazionali – che potrebbe rendere illegittime le prime per violazione del d.l. n. 19/2020 – è stata ampiamente percepita dalle amministrazioni locali, tanto che esse hanno proceduto “in ordine sparso all’attuazione” dei provvedimenti emergenziali.

Non essendo questa la sede per un compiuto esame delle numerose ordinanze locali, è tuttavia possibile far cenno a quanto disposto dai tre Comuni capoluogo e dal Comune di Genova.

In questo senso, mentre risultano provvedimenti di parziale limitazione ad opera del Sindaco di Genova[26], quello di Imperia[27], con propria ordinanza n. 154 del 27 aprile 2020 e nel confermare la precedente ordinanza n. 140 del 15 aprile 2020, disponendo che la “fase 2” troverà attuazione nel rispetto del D.P.C.M. annunciato in data 26 aprile 2020 e che fino all’entrata in vigore di quest’ultimo decreto la cittadinanza è tenuta ad applicare il vigente D.P.C.M. 10 aprile 2020: l’ordinanza, che si pone in netta antitesi con il provvedimento regionale da ultimo analizzato, pare preludere ad un contrasto fra autorità comunale e regionale, tanto che il Sindaco ne ha espressamente disposto la comunicazione, tra gli altri, al Presidente del Consiglio dei Ministri e al Ministro dell’Interno.

Similmente, il Sindaco di Savona, con proprio comunicato[28], ha disposto il permanere dei divieti disposti nelle scorse settimane e i particolare dell’ordinanza n. 19 del 15 aprile 2020, tra il divieto di accedere a spiagge e alle aree verdi pubbliche cittadine e collinari del territorio comunale.

Di converso, il Comune di La Spezia ha comunicato la revoca delle ordinanze sindacali incompatibili con le nuove disposizioni regionali: in tal senso, il Sindaco ha disposto[29], ad esempio, la riapertura dei cimiteri comunali e dei percorsi escursionistici.

Il quadro che se ne desume, integrato dalle ordinanze dei numerosi comuni minori, appare fortemente frastagliato e foriero d’incertezze, tanto da non essere di agevole interpretazione, a scapito del cittadino, sul quale da ultimo gravano inosservanze e, sovente, paure.

  1. A titolo esemplificativo si veda quanto riportato da F. Borriello, I provvedimenti emergenziali adottati dalla Regione Campania per fronteggiare l’emergenza sanitaria da Covid-19, con particolare riferimento alle ordinanze contingibili e urgenti, in ceridap.eu.
  2. Di cui all’indirizzo: www.regione.liguria.it/homepage/salute-e-sociale/homepage-coronavirus/coronavirus-ordinanze.html.
  3. Note esplicative e FAQ sono parimenti disponibili nella sezione del sito istituzionale della Regione Liguria di cui alla nota precedente.
  4. Cons. Stato, Sez. I, 7 aprile 2020, n. 735, § 8.1., in www.giustizia-amministrativa.it.
  5. Cons. Stato, parere n. 735/2020, cit.
  6. Cons. Stato, parere n. 735/2020, cit.
  7. Tutti i provvedimenti dell’Ateneo ligure sono reperibili nell’apposita sezione del sito istituzionale raggiungibile al link: https://unige.it/comunicato.html#/!5e74f29131b8e90400d9e947.
  8. Per i provvedimenti dell’Università di Genova cfr. nota precedente.
  9. Per un’esaustiva elencazione degli obblighi imposti si rinvia alla lettura dello stesso D.P.C.M. 8 marzo 2020.
  10. Sul punto si rinvia alla lettura dell’art. 4, comma 1, della citata l. reg. Liguria n. 30/2019.
  11. A titolo esemplificativo il servizio “spesa a domicilio” attivato dalla Cooperativa Radiotaxi di Genova.
  12. Per un esame compiuto del quale si rinvia alla lettura delle ordinanze nn. 14 e 15 del 2020, disponibili sul già richiamato sito istituzionale della Regione Liguria.
  13. L’ordinanza puntualizza che i DPI utilizzati per i servizi cimiteriali devono essere assoggettati ai regimi di smaltimento imposti dall’ordinanza medesima.
  14. Procedura cd. “a doppio sacco”: ove il rifiuto è raccolto unitamente a quelli indifferenziati, ma gestito separatamente, non potrà essere conferito in discarica o in trattamenti svolti genericamente in discarica, bensì dovrà essere avviato direttamente all’incenerimento senza trattamenti intermedi.
  15. In apposito allegato 1 all’ordinanza, la Regione ha stabilito le modalità operative per la gestione dei rifiuti potenzialmente infetti da Covid-19.
  16. www.regione.liguria.it/homepage/salute-e-sociale/homepage-coronavirus/task-force-fase-2.html.
  17. Talune attività erano già state previste dal decreto n. 18 del 13 aprile 2020 del Governatore quale Soggetto Attuatore di Protezione civile, nominato Atto di indirizzo e disposizioni attuative di cui al D.P.C.M. 10 aprile 2020, recante “Ulteriori disposizioni attuative del decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19, recante misure urgenti per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da COVID-19, applicabili sull’intero territorio nazionale”.
  18. In proposito, si veda l’ordinanza 7 aprile 2020, n. 17, del Sindaco di Savona, recante “Individuazione ulteriori aree interdette alle presenza e allo spostamento di persone – spiagge ed aree verdi”, che ha imposto, sino al 13 aprile 2020, «il divieto di presenza e di spostamento di persone fisiche su tutte le spiagge del Comune di Savona, con conseguente divieto di accedere agli arenili, fatto salvo l’accesso per le attività lavorative consentite ai sensi della vigente normativa». Il tema dell’acceso al litorale a fine turistico-ricreativo appare particolarmente sentito dalla popolazione dei comuni costieri. Non per nulla, lo stesso Sindaco di Savona, con la successiva ordinanza n. 19 del 15 aprile 2020, ha disposto sino al 3 maggio 2020 il divieto di presenza e di spostamento su tutte le spiagge del territorio comunale.
  19. Reperibili al link www.governo.it/it/faq-iorestoacasa. Indicazione questa riportata anche dagli organi di stampa: tra cui il Corriere della Sera, Fase 2 dal 4 maggio: bagno al mare, ripresa dei funerali, termoscanner nella metro, 25 aprile 2020.
  20. L’elenco completo è riportato nell’ordinanza regionale in parola.
  21. Di cui al link www.governo.it/it/faq-iorestoacasa, cit.
  22. Si veda, ex multis, anche l’ordinanza del Sindaco di Albissola Superiore n. 48 del 15 aprile 2020 (disponibile sul sito istituzionale: www.comune.albisola-superiore.sv.it).
  23. Supra nota 16.
  24. Qui si richiama la nota del 16 aprile 2020 del Sindaco di Savona.
  25. Una bozza del testo è consultabile sul sito istituzionale del Governo al link: www.governo.it/it/articolo/conferenza-stampa-del-presidente-conte/14518.
  26. smart.comune.genova.it/contenuti/iorestoacasa.
  27. Ordinanza reperibile all’indirizzo: www.comune.imperia.it/archivio10_notizie-e-comunicati_0_824.html.
  28. Di cui al link: www.comune.savona.it/IT/Page/t02/view_html?idp=8868.
  29. www.comune.laspezia.it/Comunichiamo/UfficioStampa/news/Nuova-ordinanza-del-Sindaco-Peracchini-Da-domani-la-riapertura-dei-cimiteri-e-di-tutti-i-sentieri-escursionistici/.

Matteo Timo

Ricercatore (RTDA) di Diritto Amministrativo nell’Università degli Studi di Genova (abilitato come professore di II fascia).