Basilicata

Basilicata

Il contributo ha ad oggetto lo studio dei provvedimenti adottati dalla Regione Basilicata per fronteggiare l’emergenza sanitaria causata dal Covid-19, tutt’ora in corso, attraverso un commento ragionato delle ordinanze regionali contingibili ed urgenti e mettendo in luce il rapporto tra fonti regionali e fonti nazionali.

[The emergency measures adopted by the Basilicata Region to face the health emergency from Covid-19]
This paper concerns the study of the measures adopted by the Basilicata Region to face the health emergency caused by Covid-19, which is still ongoing, and comments on the contingent and urgent regional ordinances adopted, highlighting the relationship between regional sources and national sources.

1. Introduzione

L’obiettivo dell’analisi è di offrire una ricostruzione degli atti normativi adottati ed attualmente in vigore nella Regione Basilicata per contenere la diffusione del virus Covid-19, oltre che per fronteggiare un’emergenza sanitaria senza precedenti.

I paragrafi che seguono presentano un’analisi di tutti i provvedimenti regionali divisi per tipologia e, al loro interno, per ordine cronologico: con l’auspicio di offrire un utile strumento di divulgazione ai lettori, studiosi di diritto amministrativo e non solo.

L’ultimo paragrafo del contributo evidenzia alcune riflessioni conclusive sorte nel corso ed all’esito dell’analisi.

2. Le ordinanze contingibili ed urgenti

La Regione Basilicata ha adottato una serie di ordinanze contingibili ed urgenti al fine di contenere la diffusione del contagio da Covid-19.

Lo strumento normativo prescelto trova la sua base legale nell’art. 117 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112 (“Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della l. 15 marzo 1997, n. 59”) che attribuisce espressamente anche alle Regioni il potere di adottare tali provvedimenti «in ragione della dimensione dell’emergenza e dell’eventuale interessamento di più ambiti territoriali».

Le ordinanze evocano inoltre, quale ulteriore fondamento normativo del potere extra ordinem esercitato dal Presidente della Regione, l’art. 50, comma 5, del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (“Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali”) che riporta specularmente il contenuto della disposizione contenuta nella norma sopra richiamata.

Da ultimo, l’art. 3 del d.l. 25 marzo 2020 n. 19 riconosce un’autonoma competenza ad adottare ordinanze contingibili ed urgenti ai Presidenti delle Regioni al ricorrere di determinate condizioni, tra cui:

  1. nelle more dell’adozione dei d.P.C.M. e con efficacia fino a tale momento;
  2. in relazione a specifiche situazioni sopravvenute di aggravamento dell’emergenza sanitaria accertate nel territorio regionale[1];
  3. senza incisione delle attività produttive e di quelle rilevanza strategica per l’economia nazionale.

3. Ordinanza n. 1 del 23 febbraio 2020. «Ordinanza sull’emergenza epidemiologica da Covid-19». Ordinanza n. 2 del 27 febbraio 2020 «Ulteriori misure per la prevenzione e gestione dell’emergenza epidemiologica da Covid-19. Ordinanza ai sensi dell’art. 32, comma 3, della l. 23 dicembre 1978, n. 833 in materia di igiene e sanità pubblica».

In seguito all’entrata in vigore del decreto-legge 23 febbraio 2020 n. 6 (“Misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da Covid-19”), nonché del d.P.C.M. attuativo emanato al tempo stesso, il Presidente della Regione Basilicata ha emanato due ordinanze contingibili ed urgenti, sulla base dell’art. 2 del decreto-legge medesimo che stabiliva la possibilità di adottare, da parte delle autorità competenti, ulteriori misure per il contenimento e la gestione dell’emergenza, rispetto a quelle da esso disposte.

In particolare, la prima ordinanza ha imposto agli studenti residenti in Basilicata e provenienti da sei regioni del nord Italia (Piemonte, Lombardia, Veneto, Emilia Romagna, Liguria e Friuli Venezia Giulia) o che comunque vi abbiano soggiornato negli ultimi 14 giorni, di sottoporsi alla «misura di permanenza domiciliare fiduciaria con sorveglianza attiva» comunicando la propria presenza nel territorio ai competenti Servizi di Sanità Pubblica. Il provvedimento incarica altresì i sindaci di procedere al censimento degli studenti provenienti dalle Regioni e di comunicare i dati raccolti agli uffici di sanità pubblica delle Asl di competenza.

La seconda ordinanza, sostitutiva della precedente, prevede l’applicazione della misura della permanenza domiciliare fiduciaria con sorveglianza attiva a chiunque abbia soggiornato negli ultimi 14 giorni nelle zone a rischio epidemiologico identificate dall’OMS e nei Comuni italiani dove si è riscontrata la trasmissione locale del virus.

Il soggetto che faccia ingresso nel territorio della regione Basilicata dalle predette zone è tenuto a comunicare tale circostanza al proprio medico di medicina generale ovvero al numero verde istituito a tal fine dalla Regione. Ricevuta la segnalazione dal soggetto interessato, il medico di medicina generale ovvero l’operatore del centralino regionale comunicano il luogo di provenienza, le generalità e i recapiti della persona interessata ai Servizi di Sanità Pubblica territorialmente competente.

Il provvedimento prevede poi obblighi di informazioni e di prevenzione tra cui la messa a disposizione di soluzioni disinfettanti agli addetti, agli utenti e ai visitatori delle pubbliche amministrazioni e, in particolare, nelle aree di accesso alle strutture del Servizio sanitario.

3.1. Ordinanza n. 3 dell’8 marzo 2020. «Misure urgenti per il contrasto e il contenimento sul territorio regionale del diffondersi dell’emergenza epidemiologica da Covid-19. Ordinanza ai sensi dell’art. 32, comma 3, della l. 23 dicembre 1978, n. 833». Ordinanza n. 4 dell’11 marzo 2020. «Ulteriori misure urgenti per il contrasto e il contenimento sul territorio regionale del diffondersi dell’emergenza epidemiologica da Covid-19. Ordinanza ai sensi dell’art. 32, comma 3, della l. 23 dicembre 1978, n. 833 e dell’art. 5, comma 4, del d.P.C.M. 8 marzo 2020».

Il Presidente della Regione Basilicata, preso atto dell’evoluzione, in senso peggiorativo, della situazione epidemiologica, alla luce del d.P.C.M. dell’8 marzo, ha emanato due successive ordinanze per fronteggiare l’aggravamento della diffusione del virus.

La prima ordinanza (n.3) estende ulteriormente i soggetti cui sottoporre la misura della permanenza domiciliare, con isolamento fiduciario. In particolare, il provvedimento prescrive la predetta misura a coloro che rientrano nel territorio lucano provenienti dalla regione Lombardia e dalle province di Modena, Parma, Piacenza, Reggio nell’Emilia, Rimini, Pesaro e Urbino, Alessandria, Asti, Novara, Verbano-Cusio-Ossola, Vercelli, Padova e Venezia. L’inosservanza degli obblighi relativi alla quarantena fiduciaria, salvo che il fatto non costituisca più grave reato, è punito ai sensi dell’art. 650 c.p. con l’arresto fino a tre mesi o con l’ammenda fino a 206 euro, come previsto espressamente dal decreto-legge, 23 febbraio 2020, n. 6.

La seconda ordinanza (n. 4) ravvisa la necessità di rafforzare ulteriormente le misure di sorveglianza sanitarie, nonché di sospendere temporaneamente alcune attività a tutela degli utenti, degli esercenti e della collettività.

Pertanto il provvedimento ordina, con efficacia immediata e fino al 3 aprile, «in aggiunta alle misure di cui al Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 8 marzo 2020, estese all’intero territorio nazionale dal Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 9 marzo 2020» la sospensione delle attività relative agli esercizi di barbieri, parrucchieri, tatuatori e centri estetici tenuto conto dell’impossibilità di rispettare la distanza di sicurezza.

Inoltre, l’ordinanza stabilisce la sospensione di tutte le attività di somministrazione sul posto di cibi e bevande al pubblico e quelle che prevedono l’asporto. Per tali attività di ristorazione è comunque consentito il servizio di consegna nel domicilio del cliente, nel rispetto della prescrizione sulla distanza di sicurezza interpersonale di almeno un metro.

Il comma 5 del provvedimento impone l’obbligo ai concessionari dei servizi di trasporto pubblico e privato di mettere a disposizione della Regione Basilicata i nominativi e i recapiti dei viaggiatori trasportati e che abbiano fatto ingresso nel territorio regionale a partire dal 23 febbraio 2020 provenienti dai territori maggiormente colpiti dalla pandemia.

I dati acquisiti sono poi trattati dalla Regione Basilicata, in osservanza delle disposizioni di cui al Regolamento 2016/679/UE e dell’ordinanza del capo del dipartimento della protezione civile 3 febbraio 2020, n. 630. Tali dati confluiscono in un database regionale al fine di compiere le attività di monitoraggio dei soggetti interessati, cui è prescritto l’isolamento fiduciario, nei quattordici giorni successivi all’arrivo nel territorio regionale.

3.2. Ordinanza n. 5 del 15 marzo 2020. «Ulteriori misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell’emergenza da Covid-19. Ordinanza ai sensi dell’art. 32, comma 3, della l. 23 dicembre 1978, n. 833 e dell’art. 2 del decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6, convertito, con modificazioni, dalla l. 5 marzo 2020, n. 13. Disposizioni relative all’ingresso e permanenza delle persone fisiche in Basilicata». Ordinanza n. 6 del 15 e del 16 marzo 2020. «Ulteriori misure urgenti per la prevenzione e gestione dell’emergenza epidemiologica da Covid-19. Ordinanza ai sensi dell’art. 32, comma 3, della l. 23 dicembre 1978, n. 833. Disposizioni in materia di Trasporto pubblico locale».

Il Presidente della Regione Basilicata, il 15 marzo 2020, in considerazione dell’incremento dei contagi accertati a livello oramai nazionale, estende, con decorrenza immediata e fino al 3 aprile 2020, l’obbligo per coloro che provengono dall’estero o da altre regioni di comunicare tale circostanza al proprio medico di medicina generale ovvero al pediatra di libera scelta ovvero al numero verde regionale, nonché di sottoporsi alla permanenza domiciliare fiduciaria, con isolamento per 14 giorni.

Il provvedimento pone il divieto a chiunque di allontanamento dal proprio domicilio, abitazione o residenza, salvo che sussista uno dei seguenti motivi:

  1. comprovate esigenze lavorative, ivi compreso il transito e il trasporto delle merci;
  2. situazioni di necessità, ivi comprese quelle correlate alle esigenze primarie delle persone e degli animali di affezione;
  3. spostamenti per motivi di salute.

Il giorno seguente, la Regione emana un’ordinanza efficace sino al 25 marzo con cui stabilisce la riduzione pari al 50% della programmazione del servizio erogato dalle aziende del trasporto pubblico locale, sulla base del potere conferito espressamente al Presidente delle Regioni ai sensi dell’art. 1, comma 1, n. 5 del d.P.C.M. dell’11 marzo 2020[2].

Nello specifico, il provvedimento garantisce i trasporti verso gli ospedali e le altre strutture sanitarie, oltre a quelli necessari a garantire i servizi essenziali erogati dalla pubblica amministrazione. L’ordinanza pone poi un obbligo in capo al Consorzio delle aziende esercenti servizi di trasporto pubblico locale (COTRAB) extraurbani su gomma di comunicare, entro due giorni dalla pubblicazione del provvedimento, alle Province e alla Direzione generale del Dipartimento Infrastrutture e Mobilità della Regione il mantenimento delle linee indispensabili, trasmettendo il programma al fine di garantire i servizi minimi essenziali.

Analogamente, per i servizi ferroviari ed automobilistici, è imposto il medesimo obbligo in capo alla società “Ferrovie Appulo Lucane SRL” (FAL) di comunicare alla Direzione generale di cui sopra il mantenimento delle linee di trasporto indispensabili a garantire i predetti servizi.

3.3. Ordinanza n. 7 del 17 marzo 2020. «Ulteriori misure urgenti per la prevenzione e gestione dell’emergenza epidemiologica da Covid-19. Ordinanza ai sensi dell’art. 32, comma 3, della l. 23 dicembre 1978, n. 833, in materia di igiene e sanità pubblica. Disposizioni relative al Comune di Moliterno». Ordinanza n. 8 del 21 marzo 2020. «Ulteriori misure urgenti per la prevenzione e gestione dell’emergenza epidemiologica da Covid-19. Ordinanza ai sensi dell’art. 32, comma 3, della l. 23 dicembre 1978, n. 833. Disposizioni in materia di trattamento dei rifiuti urbani»

Il 17 marzo 2020, in seguito alla comunicazione da parte del dirigente generale del Dipartimento delle Politiche della persona della Regione sull’incremento dei contagi da Covid-19 accertati nel Comune di Moliterno, la Regione ordina l’isolamento del territorio comunale di Moliterno fino al 3 aprile 2020.

L’ordinanza, nello specifico, introduce ulteriori misure, stabilendo:

  1. il divieto di allontanamento dal territorio comunale degli abitanti ivi presenti;
  2. il divieto di ingresso nel territorio comunale;
  3. la sospensione delle attività degli uffici della pubblica amministrazione, ad eccezione dell’erogazione dei servizi essenziali e di pubblica utilità.

Resta salva la facoltà di transito, in entrata e in uscita dal territorio comunale degli operatori sanitari e socio-sanitari, del personale impiegato nei controlli e nell’assistenza nelle attività relative all’emergenza Covid-19, nonché degli esercenti delle attività essenziali e di pubblica utilità.

In materia di rifiuti urbani, l’ordinanza emanata il 21 marzo 2020, i cui effetti si produrranno fino al 21 luglio 2020, prevede che i soggetti gestori degli impianti pubblici di raccolta, trasporto, trattamento e smaltimento dei rifiuti e i soggetti gestori degli impianti privati sono tenuti ad assicurare, senza soluzione di continuità, l’erogazione del servizio pubblico essenziale.

Nelle more dell’emanazione di un successivo provvedimento, i rifiuti provenienti da locali e da luoghi adibiti ad uso di civile abitazione secondo le disposizioni riportata nell’Allegato tecnico (Allegato 1), cui il provvedimento rimanda, emanato in applicazione di una circolare adottata dall’Istituto Superiore di Sanità il 12 marzo 2020 (recante «Rifiuti extra ospedalieri da abitazioni di pazienti positivi al Sars-Cov-2 in isolamento domiciliare»).

3.4. Ordinanza n. 9 del 21 marzo 2020. «Ulteriori misure urgenti per la prevenzione e gestione dell’emergenza epidemiologica da Covid-19. Ordinanza ai sensi dell’art. 32, comma 3, della l. 23 dicembre 1978, n. 833. Disposizioni in materia di trasporto pubblico locale. Ordinanza n. 10 del 22 marzo 2020. «Ulteriori misure urgenti per la prevenzione e gestione dell’emergenza epidemiologica da Covid-19. Ordinanza ai sensi dell’art. 32, comma 3, della l. 23 dicembre 1978, n. 833 in materia di igiene pubblica: limitazione agli spostamenti su tutto il territorio regionale»

Il primo provvedimento dispone, con efficacia immediata e fino al 3 aprile 2020, la riduzione su tutto il territorio regionale della programmazione dei servizi di trasporto pubblico locale e ferroviario erogati da “Trenitalia S.p.a.”. Quest’ultima con una nota del 16 marzo, espressamente richiamata dall’ordinanza, si impegna ad attuare un’ulteriore razionalizzazione del servizio di trasporto ferroviario allo scopo di evitare ogni rischio di sovraffollamento, garantendo altresì servizi minimi essenziali[3].

A causa della diffusione sempre più rapida dell’epidemia a cui ha fatto seguito l’adozione di provvedimenti nazionali maggiormente restrittivi rispetto ai precedenti[4], con l’ordinanza n. 10 il Presidente della Regione Basilicata introduce ulteriori misure urgenti di contenimento dell’emergenza dirette a prevenire l’estensione dell’epidemia.

In particolare, l’art. 1 del provvedimento in commento stabilisce il divieto di qualunque spostamento delle persone fisiche in entrata e in uscita dal territorio regionale, fatta eccezione per gli spostamenti motivati da comprovate esigenze lavorative. L’inosservanza di tale previsione comporta per il trasgressore l’applicazione della misura della permanenza domiciliare con isolamento fiduciario.

3.5. Ordinanza n. 11 del 25 marzo 2020. «Ulteriori misure urgenti per la prevenzione e gestione dell’emergenza epidemiologica da Covid-19. Ordinanza ai sensi dell’art. 32, comma 3, della l. 23 dicembre 1978, n. 833. Ulteriori disposizioni in materia di Trasporto pubblico locale». Ordinanza n. 12 del 27 marzo 2020. «Ulteriori misure urgenti per la prevenzione e gestione dell’emergenza epidemiologica da Covid-19. Ordinanza ai sensi dell’art. 3, comma 1, del decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19 e dell’art. 32, comma 3, della l. 23 dicembre 1978, n. 833, in materia di igiene e sanità pubblica. Disposizioni relative ai Comuni di Tricarico, Irsina e Grassano – Provincia di Matera»

In seguito all’entrata in vigore del d.P.C.M. del 22 marzo 2020 che estende l’efficacia delle disposizioni contenute nel d.P.C.M. dell’11 marzo 2020 – valide fino al 25 marzo – sino al 3 aprile 2020, la Regione Basilicata interviene nuovamente a disciplinare la materia del trasporto pubblico locale.

Nello specifico, con l’ordinanza n. 12 viene ampliata l’efficacia fino al 3 aprile 2020 delle disposizioni sulla riduzione pari al 50% della programmazione del servizio erogato dalle aziende di trasporto pubblico locale di cui all’art. 1, comma 1 dell’ordinanza n. 6, visto il crescente numero dei contagi. Tuttavia, il nuovo provvedimento modifica il termine di efficacia dell’ordinanza n. 5 (sull’ingresso e la permanenza delle persone fisiche in Basilicata), al posto dell’ordinanza n. 6, commettendo verosimilmente un errore materiale.

La successiva ordinanza n. 12, sulla base del potere conferito alle Regioni ai sensi dell’art. 1, comma 2, lett. c), del decreto-legge, 25 marzo 2020, n. 19, ordina il divieto di allontanamento dall’area intercomunale che interessa in tutto o in parte i comuni di Tricarico, Irsina e Grassano a causa dell’incremento dei contagi accertati sino al 27 marzo 2020.

Viene stabilito altresì il divieto di ingresso nei Comuni, ad esclusione del rientro nel domicilio di coloro che si sono allontanati per motivi di lavoro, di urgenza o per motivi di salute, richiamando espressamente l’art. 1 comma 1 lett. b) del d.P.C.M. 22 marzo 2020.

L’art. 1 comma 3 del provvedimento prevede che l’inosservanza delle disposizioni, salvo che il fatto costituisca reato, è punito con la sanzione amministrativa consistente nel pagamento di una somma da euro 400 ad euro 3.000, come previsto dall’art. 4, comma 1, del decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19.

3.6. Ordinanza n. 13 del 31 marzo 2020. «Articolo 191 del d.lgs. 3 aprile 2006, n.152 e successive modificazioni e integrazioni. Disposizioni per consentire il ricorso temporaneo e speciali forme di gestione dei rifiuti urbani». Ordinanza n. 14 del 3 aprile 2020. «Ulteriori misure per la prevenzione e gestione dell’emergenza epidemiologica da Covid-19. Ordinanza ai sensi dell’art. 3, comma 1, del decreto-legge 25 marzo 2020, n.19 e dell’art. 32, comma 3, della l. 23 dicembre 1978, n. 833 in materia di igiene e sanità pubblica. Ulteriori misure relative al Comune di Moliterno – Provincia di Potenza»

Con l’ordinanza n. 13, la Regione Basilicata reputa necessario adottare ulteriori disposizioni finalizzate alla gestione dei rifiuti urbani coerenti con le indicazioni fornite dall’Istituto Superiore della Sanità, al fine di assicurare l’ordinario svolgimento del servizio pubblico di gestione, anche in deroga alle disposizioni del d.lgs. n.152/2006, nonché alle disposizioni del d.lgs. n. 36/2003, delle disposizioni contenute nelle direttive dell’Unione europea.

In particolare, la base giuridica del predetto provvedimento è costituita dall’art. 191 del d.lgs. n.152/2006 che conferisce al Presidente della Giunta regionale (o al Presidente della Provincia ovvero al Sindaco) il potere di emanare ordinanze contingibili ed urgenti, in situazioni di eccezionale ed urgente necessità di tutela della salute pubblica e dell’ambiente,

Tale potere legittima il ricorso temporaneo a speciali forme di gestione dei rifiuti «anche in deroga alle disposizioni vigenti, nel rispetto comunque, delle disposizioni contenute nelle Direttive dell’Unione europea, garantendo un elevato livello di tutela della salute e dell’ambiente»[5].

A tal fine, l’ordinanza, con efficacia fino al 31 luglio 2020, stabilisce il ricorso temporaneo ad una speciale forma di gestione dei rifiuti urbani prodotti sul territorio della Regione Basilicata, distinguendo la modalità di gestione a seconda del luogo di raccolta dei rifiuti medesimi.

In specie, per quel che riguarda i rifiuti urbani prodotti nelle abitazioni dove soggiornano i soggetti positivi al tampone in isolamento o in quarantena obbligatoria (di tipo tipo A), il servizio di raccolta, trasporto e smaltimento è disposto dal Comune, ovvero dalle Unioni di Comune. In deroga ai agli obblighi di raccolta differenziata, la gestione dei rifiuti avviene secondo le modalità che seguono:

  1. è sospesa la raccolta differenziata dei rifiuti;
  2. tutti i rifiuti domestici, indipendentemente dalla loro natura, compresi guanti e mascherine, sono considerati rifiuti indifferenziati, perciò raccolti e conferiti insieme;
  3. tali rifiuti dovranno essere gettati in almeno due sacchetti l’uno dentro l’altro;
  4. il rifiuto di tal specie è gestito separatamente dagli altri, seguendo poi le procedure che ciascun Comune adotterà atte a minimizzare il più possibile il rischio di contaminazione.

In secondo luogo, per i rifiuti urbani prodotti nelle abitazioni dove soggiornano i soggetti in isolamento domiciliare fiduciario con sorveglianza attiva (di tipo A1) il servizio di raccolta, trasporto e smaltimento continua ad essere curato dal Comune o dalle Unioni di Comune, per il tramite del gestore affidatario del servizio di raccolta dei rifiuti nel territorio comunale. In via precauzionale, il gestore del servizio di raccolta è autorizzato allo stoccaggio dei rifiuti di tipo A1 ed eventualmente di tipo A, in appositi cassoni smontabili, collocati all’interno di aree recintate adeguatamente presidiate. Il gestore dovrà darne tempestiva comunicazione, via pec, ad una serie di enti tra cui il Comune, l’Azienda sanitaria provinciale di competenza, l’ARPAB (Agenzia Regionale per la Protezione dell’Ambiente della Basilicata), l’EGRIB (Ente di Governo per i Rifiuti e le Risorse Idriche della Basilicata), il Dipartimento Ambiente ed energia della Regione Basilicata, la Prefettura e i Vigili del Fuoco.

Inoltre, è previsto, in adempimento alle misure precauzionali dettate dall’emergenza sanitaria, che i rifiuti di tipo A e di tipo A1 siano gestiti separatamente dagli altri rifiuti urbani indifferenziati raccolti dal gestore del servizio pubblico, con apposita contabilizzazione distinta degli oneri per la raccolta e il trattamento.

In fine, il provvedimento ordina per i rifiuti urbani prodotti dalla popolazione generale in abitazioni dove non soggiornano soggetti positivi al tampone in isolamento o in quarantena obbligatoria (di tipo B) che sia mantenuta la raccolta differenziata.

Con l’ordinanza n. 14 emanata il 3 aprile 2020, la Regione reputa indispensabile estendere l’efficacia sino al 13 aprile 2020 delle disposizioni precedentemente adottate – di cui all’ordinanza n. 7 – valide per il territorio del Comune di Moliterno a causa del rapido aumento dei contagi accertati dal 17 marzo 2020 in poi.

3.7. Ordinanza n. 15 del 3 aprile del 2020. «Ulteriori misure per la prevenzione e gestione dell’emergenza epidemiologica da Covid-19. Ordinanza ai sensi dell’art. 3, comma 1, del decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19 e dell’art. 32, comma 3, della l. 23 dicembre 1978, n. 833 in materia di igiene e sanità pubblica. Conferma di misure urgenti di prevenzione in relazione all’aggravamento del rischio sanitario per evitare la diffusione del Covid-19. Ordinanza n. 16 del 10 aprile 2020. «Ulteriori misure per la prevenzione e la gestione dell’emergenza epidemiologica da Covid-19. Ordinanza ai sensi dell’art. 3, comma 1, del decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19 e dell’art. 32, comma 3, della l. 23 dicembre 1978, n. 833 in materia di igiene e sanità pubblica – chiusura al pubblico degli esercizi commerciali nei giorni 12 e 13 aprile 2020»

In seguito all’entrata in vigore del d.P.C.M del 1 aprile 2020 con cui, a livello nazionale, è stato prorogato il termine di efficacia delle misure precedentemente adottate fino al 13 aprile 2020[6], anche la Regione Basilicata, il 3 aprile, ha legiferato in tal senso, estendendo l’efficacia sino alla medesima data delle restrizioni relative all’ingresso e alla permanenza domiciliare delle persone fisiche nel territorio lucano[7].

Il Governatore, il 10 aprile 2020, ha poi emanato un altro provvedimento con cui ha disposto ulteriori misure di contenimento. L’ordinanza impone la chiusura al pubblico nelle giornate del 12 e del 13 aprile (coincidenti con le festività pasquali) delle attività commerciali al dettaglio, ivi incluse le attività di vendita di generi alimentari e di prima necessità sia nell’ambito degli esercizi commerciali di vicinato, sia nell’ambito della media e grande distribuzione, compresi i centri commerciali.

Tuttavia è consentita la vendita a mezzo ordinazione online o tramite telefono con consegna a domicilio, nel rispetto della distanza interpersonale e delle norme igienico-sanitarie valide per il confezionamento dei generi alimentari.

3.8. Ordinanza n. 17 dell’11 aprile 2020. «Ulteriori misure per la prevenzione e gestione dell’emergenza epidemiologica da Covid-19. Ordinanza ai sensi dell’art. 3, comma 1, del decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19 e dell’art. 32, comma 3, della l. 23 dicembre 1978, n. 833 in materia di igiene e sanità pubblica. Conferma e proroga delle ulteriori misure di prevenzione in relazione all’aggravamento del rischio sanitario verificatosi nella Regione Basilicata per evitare la diffusione del Covid-19. Ordinanza n. 18 del 15 aprile 2020. «Ulteriori misure straordinarie urgenti di contrasto e prevenzione dell’emergenza epidemiologica da Covid-19. Ordinanza ai sensi dell’art. 3, comma 1, del decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19 e dell’art. 32, comma 3, della l. 23 dicembre 1978, n. 833 in materia di igiene e sanità pubblica»

Con l’emanazione dell’ulteriore d.P.C.M., intervenuta il 10 aprile 2020 («Ulteriori disposizioni attuative del decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19»), e produttivo di effetti a partire dal 14 aprile e fino al 3 maggio 2020, cessano di essere efficaci le disposizioni dei decreti emanati in precedenza. Ciononostante, il decreto stabilisce all’art. 8, comma 4, che: «si continuano ad applicare le misure di contenimento più restrittive adottate dalle Regioni, anche d’intesa con il Ministro della salute, relativamente a specifiche aree del territorio regionale».

A tal fine, il Presidente della Regione Basilicata adotta il giorno seguente un’ordinanza con cui proroga fino al 3 maggio 2020 e conferma alcune delle disposizioni dei provvedimenti emanati in precedenza[8].

Diversamente, con riferimento al provvedimento n. 14 riguardante le misure restrittive riguardanti il Comune di Moliterno, l’ordinanza n. 17 prevede la proroga delle stesse sino al 26 aprile 2020.

Inoltre, il 15 aprile 2020 il Governatore adotta un’altra ordinanza, i cui effetti si produrranno sino al 3 maggio 2020, con cui stabilisce la chiusura al pubblico delle attività commerciali nelle giornate del 25 e 26 aprile, oltre al 1 e 3 maggio come elencate nell’allegato 1 del d.P.C.M. 10 aprile 2020. Il divieto non si applica alle edicole, ai tabaccai, alle farmacie e alle parafarmacie.

Quanto alle attività commerciali di vendita al dettaglio di carta, cartone e articoli di cartoleria, forniture di ufficio, libri e vestiti per bambini, il provvedimento consente la vendita esclusivamente due giorni alla settimana (martedì e venerdì). Eppure l’ordinanza consente la vendita di tali prodotti nell’ambito della media e grande distribuzione, comprendendo anche i centri commerciali.

Coerentemente con il d.P.C.M da ultimo richiamato, il Governatore ha consentito l’attività motoria strettamente individuale nelle immediate vicinanza della propria abitazione, purché sia rispettata la distanza interpersonale di un metro.

Tra le attività non sospese, di cui all’allegato 3 del medesimo d.P.C.M., rientrano quelle di cura e manutenzione di giardini, aree verdi e naturali, pubbliche e private, comprese le aree turistiche e le aree naturali quali le spiagge e le connesse attività funzionali ad assicurare la continuità delle filiere.

L’ordinanza, da ultimo, dispone che per tutto quanto non espressamente disciplinato da essa rinvia al d.P.C.M. 10 aprile 2020.

3.9. Ordinanze n. 19 del 17 aprile 2020. «Ulteriori misure straordinarie urgenti di contrasto e prevenzione dell’emergenza epidemiologica da Covid-19. Ordinanza ai sensi dell’art. 3, comma 1, del decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19 e dell’art. 32, comma 3, della l. 23 dicembre 1978, n. 833 in materia di igiene e sanità pubblica» e n. 20 del 29 aprile 2020. «Ulteriori misure straordinarie urgenti di contrasto e prevenzione dell’emergenza epidemiologica da Covid-19. Ordinanza ai sensi dell’art. 3, comma 1, del decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19 e dell’art. 32, comma 3, della l. 23 dicembre 1978, n. 833 in materia di igiene e sanità pubblica. Disposizioni relative all’ingresso delle persone fisiche in Basilicata»

Il Governatore ha ritenuto necessario adottare, a distanza di due giorni dalla precedente, un’ulteriore ordinanza con cui ha disposto la chiusura delle attività commerciali di vendita al dettaglio di cui all’allegato 1 del d.P.C.M 10 aprile 2020 nella giornata di domenica 19 aprile.

Infine, la Regione ha adottato il 29 aprile 2020 un provvedimento, efficace fino al 4 maggio 2020, con cui ordina a tutte le persone, anche asintomatiche, che facciano ingresso nel territorio lucano dall’estero o da altre regioni di osservare la permanenza domiciliare con isolamento fiduciario per 14 giorni, previa comunicazione al medico di medicina generale ovvero al pediatra di libera scelta. Sulla base della comunicazione inviata all’autorità sanitaria, quest’ultima provvede a contattare la persona che ha fatto ingresso nella Regione per sottoporla al tampone al fine di prevenire il contagio da Covid-19. In caso di esito negativo dell’analisi, cessa la misura della permanenza domiciliare dal momento dell’acquisizione del risultato.

Diversamente, l’esito positivo del trattamento verrà segnalato al medico competente e la persona sarà presa in carico dalle unità sanitarie speciali Covid-19 di competenza, fermo restando l’obbligatorietà della misura della permanenza domiciliare. L’ordinanza prevede che tali disposizioni non trovano applicazione per comprovate esigenze lavorative ovvero per motivi di salute.

4. I decreti del Presidente della Giunta regionale

Nell’esercizio delle sue funzioni il Presidente della Giunta regionale ha adottato due decreti per fronteggiare l’emergenza sanitaria in atto.

4.1. Decreto del 6 marzo 2020, n. 43. «Istituzione dell’Unità di crisi regionale (U.C.R) per la gestione dell’emergenza epidemiologica da Covid-19»

Il decreto n. 43 istituisce nella sede della Presidenza della Giunta regionale della Basilicata, l’Unità di Crisi regionale «per la gestione dell’emergenza epidemiologica da Covid-19, al fine di garantire la più tempestiva attuazione sul territorio regionale delle misure necessarie per fronteggiare la situazione emergenziale in atto». All’U.C.R. vengono affidate molteplici funzioni, tra cui:

  • la ricognizione delle esigenze di DPI e di altri materiali utili a fronteggiare l’emergenza per il successivo acquisto attraverso i Soggetti attuatori, previa autorizzazione del livello nazionale;
  • il monitoraggio e il supporto alle attività dei Servizi Sanitari locali, con particolare riferimento alle Strutture Ospedaliere e alle Strutture Sociosanitarie;
  • l’attuazione di quanto previsto dal piano regionale pandemico, se applicabile, e l’individuazione della struttura sanitaria da dedicare ai pazienti positivi da Covid-19 per ogni Azienda Sanitaria Locale, nonché il censimento dei posti letto in terapia intensiva a livello regionale;
  • la pianificazione ed eventuale attivazione di aree di pre-triage, anche attraverso il ricorso alle strutture campali di protezione civile, per le strutture sanitarie allo scopo di dividere gli accessi al Pronto Soccorso. La ricognizione delle strutture di protezione civile presenti a livello regionale idonee allo scopo;
  • la ricognizione si strutture non militari idonee ad ospitare persone in quarantena anche attraverso il coinvolgimento dei Comuni. Tali strutture dovranno rispettare criteri di carattere logistico e sanitario;
  • la pianificazione ed eventuale attivazione di trasporti ospedalieri dedicati e il supporto ai comuni per la pianificazione in materia di interventi di natura sanitaria;
  • l’organizzazione delle azioni volte ad assicurare la continuità dei servizi essenziali nelle aree interessate, o che potrebbero essere interessate, da misure urgenti di contenimento, attraverso il necessario raccordo con il Comitato operativo della protezione civile;
  • l’organizzazione delle azioni volte ad assicurare la continuità della fornitura dei beni di prima necessità nelle aree interessate, o che potrebbero essere interessate, da misure urgenti di contenimento;
  • la ricognizione delle necessità in termini di risorse logistiche e di materiali utili a fronteggiare l’emergenza;
  • l’attività di comunicazione istituzionale, in raccordo con il livello nazionale;
  • l’attivazione delle Organizzazioni di volontariato territoriali;
  • l’attivazione di numeri verdi dedicati per fornire informazioni e supporto alla popolazione;
  • la comunicazione istituzionale ed ai mass media locali sui dati relativi a positività riscontrate, decessi e guarigioni;
  • nel caso sia accertato una positività al Covid-19, l’Azienda sanitaria regionale ne dà segnalazione alla Sala Operativa Regionale – SOR ed al Sindaco per le conseguenti azioni.

Quanto alla composizione, dell’Unità di Crisi fanno parte:

  • il Presidente della Giunta regionale, o suo delegato che la convoca e la presiede;
  • l’Assessore alle Politiche della Persona e dall’Assessore alle Infrastrutture e mobilità;
  • il Dirigente Generale del Dipartimento delle Politiche della Persona, in qualità di Referente Sanitario Regionale;
  • il Dirigente Generale del Dipartimento Infrastrutture e mobilità;
  • il rappresentante della Prefettura – UTG di Potenza e dal rappresentante della Prefettura – UTG di Matera;
  • un rappresentante dell’ANCI Regionale;
  • i Sindaci dei Comuni di Potenza e di Matera, o loro delegati;
  • i Presidenti della Province di Potenza e di Matera, o loro delegati;
  • il Direttore dell’Ufficio Stampa della Giunta regionale;
  • un rappresentante dell’ufficio della Protezione civile.

Il decreto poi stabilisce, da ultimo, che l’Unità di Crisi può avvalersi, per l’espletamento dei propri compiti, di rappresentati delle strutture o enti regionali.

4.2. Decreto del 12 marzo 2020, n. 45. «Ordinanza del Capo Dipartimento della Protezione civile n. 630 del 3 febbraio 2020 e del Decreto del Capo Dipartimento della Protezione civile n. 622 del 27 febbraio 2020. Disposizioni attuative»

Con il decreto n. 45 viene stabilito che il Presidente della Giunta Regionale della Basilicata per l’espletamento di competenza si avvale dell’Unità di Crisi Regionale, nonché di un apposito gruppo che assicura il supporto tecnico, amministrativo e di consulenza legale all’Unità di Crisi Regionale.

Tale gruppo di supporto, tra vari i compiti assegnati dal decreto, garantisce la fornitura dei DPI e di altri dispositivi, nonché di farmaci utili a fronteggiare l’emergenza tramite l’intermediazione del dirigente generale pro tempore del Dipartimento della Persona, in qualità di Referente sanitario regionale, o suo delegato. Questi assume le funzioni di coordinatore del gruppo di supporto tecnico, amministrativo e di consulenza legale.

Quanto all’acquisto di beni, servizi e lavori necessari all’attuazione dei primi interventi per fronteggiare l’emergenza, il decreto affida tale compito al dirigente generale pro tempore, o suo delegato, della Stazione Unica Appaltante Regione Basilicata (SUARB).

Quest’ultimo agisce su disposizione del soggetto attuatore (il Presidente della Regione) nel rispetto dell’Ordinanza del Capo Dipartimento della Protezione civile n. 630 del 3 febbraio 2020, nonché dell’art. 34 del decreto-legge 2 marzo 2020 n. 9, e per quanto non derogato, dalle norme e dai principi del d.lgs. n. 50/2016, dei principi generali dell’ordinamento giuridico e dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario, assicurando con procedura di somma urgenza lo svolgimento delle procedure di affidamento ed esecuzione dei contratti. Infine, il decreto prevede che la partecipazione al gruppo di supporto non comporta nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica regionale.

5. Conclusioni

L’analisi dei provvedimenti adottati dalla Regione Basilicata offre lo spunto per qualche breve riflessione conclusiva in merito alla portata di tale intervento.

In primo luogo, si evidenzia come le ordinanze regionali abbiano disposto misure maggiormente restrittive rispetto a quelle adottate a livello nazionale, presumibilmente per il timore che il virus potesse espandersi alla stessa velocità riscontrata nelle c.d. zone rosse.

Pertanto, proprio in tale ottica di prevenzione, trovano giustificazione alcuni degli interventi regionali con cui il Presidente ha ordinato la chiusura, in entrata e in uscita, dei Comuni della Regione dove è stato accertato un numero considerevole di contagiati rispetto a quello complessivo degli abitanti.

D’altra parte però, non può negarsi come la frammentarietà di tali interventi possa ingenerare una certa confusione negli interpreti e nei destinatari.

E, infatti, alcuni provvedimenti si limitano a rinviare a parti di ordinanze precedentemente emanate ovvero ad articoli dei molteplici d.P.C.M., di recente entrati in vigore, rendendosi così scarsamente intellegibili da parte dei cittadini.

  1. Cfr. Cons. Stato, parere 7 aprile 2020, n. 735, in cui emerge che tali situazioni devono non solo essere enunciate nella motivazione del provvedimento, ma anche dimostrate.
  2. Secondo cui «il Presidente della Regione con ordinanza di cui all’articolo 3, comma 2, del decreto legge 23 febbraio 2020 n. 6, può disporre la programmazione del servizio erogato dalle Aziende del Trasporto pubblico locale, anche non di linea, finalizzata alla riduzione e alla soppressione dei servizi in relazione agli interventi sanitari necessari per contenere l’emergenza coronavirus sulla base delle effettive esigenze e al solo fine di assicurare i servizi minimi essenziali».
  3. Nota prot. N. TRNT-CPR DRPU/P/2020/0012774, 16 marzo 2020.
  4. Tra cui, da ultimo, si rammenta l’Ordinanza del Ministero della Salute del 20 marzo 2020 («Ulteriori misure urgenti di contenimento del contagio sull’intero territorio nazionale»), la quale ha posto il divieto di accesso del pubblico ai parchi, alle ville, alle aree da gioco e ai giardini pubblici, nonché il divieto di svolgere attività ludica o ricreativa all’aperto e di ogni spostamento verso abitazioni diverse da quella principale, comprese le seconde case.
  5. Art. 191, comma 1, ultimo periodo, del d.lgs.152/2006.
  6. In particolare, la proroga del termine di efficacia interessa i d.P.C.M. dell’8, del 9, 11 e 22 marzo 2020, nonché di quelle previste dall’ordinanza del Ministro della salute del 20 marzo 2020 e dall’ordinanza del 28 marzo 2020 adottata dal Ministro della salute di concerto con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti.
  7. L’ordinanza n. 15 ribadisce altresì l’efficacia delle disposizioni contenute nei precedenti provvedimenti n. 4, n.5, n. 6, n. 9, n. 10 e n. 11.
  8. Nello specifico, la proroga ha ad oggetto le ordinanze n. 4 (art. 1, commi 5 e 6), n. 5 (art.1), n. 6, n. 9, n. 10 (art. 1, comma 3) e n. 11.

Vania Danzi

Dottoranda di Ricerca e Cultrice delle materia in Diritto amministrativo e Diritto amministrativo europeo nell'Università degli Studi di Milano